社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)研究

文化旅游設(shè)施是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)平臺(tái)，是展示文化建設(shè)成果、開展群眾文化活動(dòng)的重要陣地，是發(fā)展旅游業(yè)不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)，探索社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)，增加公共設(shè)施有效供給，在新型冠狀病毒后疫情時(shí)期對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)發(fā)展極具現(xiàn)實(shí)意義。

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)和人民群眾生活水平提高，文化旅游公共服務(wù)的需求日益增加，文化旅游設(shè)施一般建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大，憑政府一己之力很難為廣大群眾提供有效的公共服務(wù)供給。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、重心下移、共建共享”，引入社會(huì)資本，壯大文旅市場(chǎng)主體，推動(dòng)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化;堅(jiān)持“補(bǔ)齊短板、融合共享、全域覆蓋”，推動(dòng)旅游公共服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是擴(kuò)大內(nèi)需，改善供給的有效路徑。

本文所稱的社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)，是指企業(yè)單位、社會(huì)組織和公民個(gè)人，利用非財(cái)政性資金，獨(dú)自承建或與政府合作共建文化旅游設(shè)施。文化旅游設(shè)施包含公共文化設(shè)施和旅游設(shè)施，公共文化設(shè)施是指向公眾開放用于開展文化活動(dòng)的公益性圖書館、博物館、紀(jì)念館、美術(shù)館、文化館（站）等建筑物、場(chǎng)地和設(shè)備。旅游設(shè)施是指旅游目的地旅游行業(yè)的人員向游客提供服務(wù)時(shí)依托的各項(xiàng)物質(zhì)設(shè)施和設(shè)備。

通過查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)研究社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的成果較多。像羅小川以惠州市惠民卡制度建設(shè)入手，提出促進(jìn)社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)模式創(chuàng)新;童小寒等以杭州市拱墅區(qū)為例探析多元主體持續(xù)性參與供給公共文化服務(wù)內(nèi)在機(jī)制;吳理財(cái)、劉建研究北大資源案例分析“合作化供給”模式機(jī)制，探討企業(yè)參與公共文化服務(wù)可持續(xù)發(fā)展之路等。還有不少文獻(xiàn)研究PPP模式在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的應(yīng)用，從政策法規(guī)解讀、制度頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目科學(xué)決策、風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)、加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管和樹立契約精神等方面進(jìn)行了論述。

這些研究成果極大地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)力量參與文化旅游公共服務(wù)的立法和實(shí)踐。但已有的成果很少就社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)的模式、特點(diǎn)、適用條件等展開研究。筆者認(rèn)為，文化旅游設(shè)施是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)平臺(tái)，是展示文化建設(shè)成果、開展群眾文化活動(dòng)的重要陣地，是發(fā)展旅游業(yè)不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)，探索社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)，增加公共設(shè)施有效供給，在新型冠狀病毒后疫情時(shí)期對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)發(fā)展極具現(xiàn)實(shí)意義。

一、佛山文化旅游公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

佛山是我國(guó)重要的制造業(yè)基地、國(guó)家歷史文化名城，素有陶藝之鄉(xiāng)、武術(shù)之鄉(xiāng)、美食之鄉(xiāng)、粵劇之鄉(xiāng)、嶺南成藥之鄉(xiāng)、獅藝之鄉(xiāng)等美譽(yù)。佛山在創(chuàng)建宜居宜業(yè)宜創(chuàng)新的現(xiàn)代化大城市中實(shí)施城產(chǎn)人融合發(fā)展戰(zhàn)略，近5年相繼投入2475億元，打造功能完善、生態(tài)優(yōu)美、嶺南特色突出的城市格局，不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和文化旅游設(shè)施。

（一）公共文化設(shè)施日益完善，公共服務(wù)不斷豐富和發(fā)展

佛山市、區(qū)兩級(jí)政府圍繞文化導(dǎo)向型城市戰(zhàn)略部署，通過支持公共文化設(shè)施建設(shè)向基層村居傾斜，完善四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，建成了“城鄉(xiāng)十分鐘文化圈”，以文化事業(yè)的現(xiàn)代化來培育文化消費(fèi)、繁榮文化產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有與民辦文化機(jī)構(gòu)的資源整合。

目前，全市6所區(qū)級(jí)以上公共圖書館均為國(guó)家一級(jí)圖書館;6所區(qū)級(jí)以上文化館均為國(guó)家一級(jí)館，并有3家入選“廣東省十佳文化館”;32個(gè)鎮(zhèn)街文化站有29個(gè)被評(píng)為省特級(jí)站，12家榮獲“廣東省百佳文化站”稱號(hào)。此外，社區(qū)（行政村）文化設(shè)施基本按照“五個(gè)有”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。全市五個(gè)區(qū)已基本建成“十分鐘文化圈”。

佛山文化體育活動(dòng)豐富多彩。形成了行通濟(jì)、佛山秋色、扒龍舟等獨(dú)具特色的民俗文化。佛山還舉辦了中國(guó)金雞百花電影節(jié)、廣東國(guó)際旅游文化節(jié)、秋色巡游、香港·佛山節(jié)、功夫（動(dòng)作）電影周等公共文化活動(dòng);打造了“世界功夫之城”“世界美食之都”“陶藝之都”“博物館之城”等文化名片，建設(shè)國(guó)藝影視城、珠寶產(chǎn)業(yè)園等文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和中國(guó)南方影視中心;舉辦創(chuàng)意設(shè)計(jì)展、陶瓷藝術(shù)周等文化會(huì)展;實(shí)施“鯤鵬展翅”“百?gòu)?qiáng)文化企業(yè)”扶持計(jì)劃;發(fā)展體育動(dòng)漫、電子競(jìng)技、低空航空運(yùn)動(dòng)等文化消費(fèi)新業(yè)態(tài)。

（二）推動(dòng)社會(huì)資本參與旅游設(shè)施建設(shè)，打造生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的嶺南旅游勝地

佛山旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)隨著旅游業(yè)的發(fā)展日趨完善和多樣化，“旅游+文化”“旅游+美食”“旅游+鄉(xiāng)村”等全域旅游深度融合發(fā)展。截止2019年，佛山市共有5A級(jí)旅游景區(qū)2個(gè)、4A級(jí)旅游景區(qū)15個(gè)、3A級(jí)旅游景區(qū)7個(gè)，其他較為有名氣景點(diǎn)多達(dá)57個(gè)。

佛山著力從一個(gè)旅游人次大市發(fā)展成為旅游收入大市、有一定知名度的旅游目的地大市，2018年、2019年旅游收入均超過800億元;未來，佛山將努力建設(shè)與國(guó)際接軌、設(shè)施優(yōu)良、服務(wù)一流、環(huán)境優(yōu)美的旅游強(qiáng)市和國(guó)家旅游度假目的地。

二、社會(huì)資本參與文旅設(shè)施建設(shè)的佛山模式及其比較分析

（一）社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)主要模式

佛山經(jīng)過多年的改革創(chuàng)新，在引入社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)中，探索出了幾種行之有效的佛山模式。

1.政策引導(dǎo)參與型

這種類型的模式主要特點(diǎn)是以財(cái)政投入作為標(biāo)桿，帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入，政府以稅收減免、土地優(yōu)惠、榮譽(yù)授予等政策引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與。佛山主要形成了“三舊”改造、“限地價(jià)+競(jìng)配建”“文旅+地產(chǎn)”三種模式。

（1）“三舊”改造模式

“三舊”改造是國(guó)土資源部與廣東省開展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作的重要措施?！叭f”分別指的是：舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居。佛山“三舊”改造已開展12年，改造規(guī)模和成效在廣東省名列前茅，在盤活存量土地資源、節(jié)約集約利用土地、打造旅游新地標(biāo)、完善文化設(shè)施方面發(fā)揮了積極作用。

利用“三舊”改造的契機(jī)，做到高起點(diǎn)規(guī)劃，加強(qiáng)被改造區(qū)域文物古跡的保護(hù)，增強(qiáng)文化旅游公共服務(wù)供給。在促進(jìn)文化旅游設(shè)施建設(shè)政策上給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。如《佛山市人民政府關(guān)于深化改革加快推動(dòng)城市更新（“三舊”改造）促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》明確規(guī)定：加大對(duì)“工改工”及公益性項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)力度。各區(qū)落實(shí)資金保障，統(tǒng)籌運(yùn)用“三舊”改造土地出讓、稅收等資金，對(duì)村級(jí)工業(yè)園改造、“工改工”項(xiàng)目和增加綠地、體育公園、歷史文物保護(hù)等公益性改造項(xiàng)目實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)。

祖廟東華里片區(qū)改造項(xiàng)目是佛山市“三舊”改造項(xiàng)目的典型代表。該片區(qū)改造前是佛山文化古跡保存最完整的歷史街區(qū)，片區(qū)內(nèi)包括22處文物保護(hù)單位。該地塊性質(zhì)按照規(guī)劃為公用設(shè)施用地，可開發(fā)建設(shè)旅游、酒店、辦公、商業(yè)類型的物業(yè)，為了保留民俗，還要建設(shè)一座民俗圖書館，在設(shè)計(jì)上體現(xiàn)嶺南風(fēng)情，并與周邊現(xiàn)有建筑相得益彰。

在該項(xiàng)目中，政府創(chuàng)新土地出讓模式，通過土地招拍掛的方式將毛地推向市場(chǎng)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，選定競(jìng)得者;待條件具備、時(shí)機(jī)成熟時(shí)將凈地移交競(jìng)得者，即“毛地出讓、凈地移交”。該模式下政府承擔(dān)片區(qū)改造動(dòng)遷、被拆遷戶安置工作，拍賣土地的使用權(quán)，獲得土地出讓金作為改造的資金，將片區(qū)推向市場(chǎng)，成功實(shí)現(xiàn)了以毛地引入社會(huì)資本。開發(fā)商以“修舊如舊”的理念對(duì)傳統(tǒng)嶺南建筑群進(jìn)行現(xiàn)代化包裝，打造的佛山嶺南天地現(xiàn)已成為佛山乃至珠三角最具人氣的文旅地標(biāo)之一。

再如村居“三舊”改造項(xiàng)目“南海之門”，其土地情況十分復(fù)雜，政府用“征用及租賃村委會(huì)土地，統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)”的模式進(jìn)行改造，組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)土地的經(jīng)營(yíng)和管理。租賃期為40年，項(xiàng)目公司每年支付各村組租金是改造前2倍，租賃期滿后還有200萬平方米的優(yōu)質(zhì)商業(yè)物業(yè)為村民擁有。政府通過創(chuàng)新改造模式，保障村集體和村民的利益，從而使得項(xiàng)目進(jìn)展順利，打造了城市新地標(biāo)、新景點(diǎn)。

（2）“限地價(jià)+競(jìng)配建”模式

所謂的“限地價(jià)、競(jìng)配建”，是指對(duì)公開出讓的商品住宅用地設(shè)定最高限制地價(jià)，競(jìng)買人報(bào)價(jià)不超過最高限制地價(jià)的價(jià)高者得;當(dāng)競(jìng)買人報(bào)價(jià)達(dá)到最高限制地價(jià)后，競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)為競(jìng)配建保障性住房或人才住房的建筑面積或其他公共設(shè)施的面積，報(bào)出配建面積最大者為競(jìng)得人。

“限地價(jià)、競(jìng)配建”的土地出讓方式初衷是政府調(diào)控樓市過熱，然而“競(jìng)配建”在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的優(yōu)勢(shì)令政府“如獲至寶”。雖然出讓的地塊設(shè)立了最高成交限價(jià)，但開發(fā)商為獲得土地儲(chǔ)備，仍爭(zhēng)相在“競(jìng)配建”方面競(jìng)拍。配套建設(shè)可以是無償歸政府所有的人才房、安居房，可以是學(xué)校運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，亦或是文化旅游等公共設(shè)施，還有是前述幾種組合的配建。這種土地出讓模式，既控制了樓價(jià)，又彌補(bǔ)了政府對(duì)文化旅游等公共服務(wù)供給的不足，實(shí)現(xiàn)了既穩(wěn)房?jī)r(jià)，又引入資本加強(qiáng)文化旅游設(shè)施建設(shè)“雙贏”局面。

（3）“文旅+地產(chǎn)”模式

政府改善營(yíng)商環(huán)境，加大招商引資力度，直接引進(jìn)文化旅游企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)商來佛山投資興業(yè)，由企業(yè)自主以“文旅+地產(chǎn)”方式開發(fā)項(xiàng)目，發(fā)揮旅游景觀對(duì)地產(chǎn)價(jià)值的提升作用，引導(dǎo)開發(fā)商投資配建文化旅游設(shè)施。如宋城·西樵山嶺南千古情景區(qū)項(xiàng)目、佛山順德華僑城歡樂海岸項(xiàng)目、佛山美的·皇朝白鷺湖森林生態(tài)旅游度假區(qū)等項(xiàng)目都是當(dāng)?shù)卣ㄟ^招商引資引進(jìn)的文旅、房地產(chǎn)龍頭企業(yè)投資開發(fā)的。

2.公私合作、市場(chǎng)化運(yùn)作型

這種類型的模式主要特點(diǎn)是政府出資購(gòu)買服務(wù)，以“國(guó)有民營(yíng)”的形式實(shí)行服務(wù)外包或“國(guó)助民辦”的方式開展合作，主要有PPP模式和特許經(jīng)營(yíng)模式。

（1） PPP模式

PPP全稱Public-Private Partership，即公私伙伴關(guān)系，指政府與社會(huì)資本為提供某種公共物品和服務(wù)，以特殊協(xié)議為基礎(chǔ)，以資源共投、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享為原則，形成的一種伙伴式合作關(guān)系。政府借助社會(huì)資本來提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量以及化解地方債務(wù)，但PPP模式僅適用于政府負(fù)有提供義務(wù)又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，純公益性文化公共服務(wù)設(shè)施仍要由政府財(cái)政投資承建，不適用PPP模式。

為防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財(cái)政支出壓力，近些年政府付費(fèi)模式PPP項(xiàng)目受到嚴(yán)控。即堅(jiān)持PPP項(xiàng)目支出10%紅線，確保每一年度本級(jí)政府全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。并明確新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。截至2020年8月10日，在全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)查閱全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目共有9626個(gè)，其中旅游328個(gè)，占3%，文化201個(gè)，占2%;佛山市卻只有5個(gè)項(xiàng)目入庫(kù)，其中無一個(gè)文化旅游項(xiàng)目。原因就是佛山近些年采用PPP模式引入社會(huì)資本建設(shè)耗資巨大的地鐵2號(hào)、3號(hào)線，受一般公共預(yù)算支出的10%的紅線限制，地鐵PPP項(xiàng)目擠占了其他PPP項(xiàng)目資金，致使文化旅游PPP項(xiàng)目入庫(kù)少。

在建的案例有佛山市高明區(qū)全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施工程PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目總投136844.78萬元，建設(shè)內(nèi)容主要包含四大部分：城市門戶改造工程、生態(tài)景觀綠道系統(tǒng)建設(shè)、通景市政道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、皂幕山景區(qū)外部環(huán)境提升工程。高明區(qū)政府引入與合作東方園林上市公司，雙方合作期限為15年（其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)維護(hù)期13年），采用BOT模式運(yùn)作（即建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交的運(yùn)作模式）。

（2）特許經(jīng)營(yíng)模式

政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是指國(guó)家和地方政府根據(jù)公共事業(yè)、公共安全、社會(huì)福利的需要或法律的規(guī)定，授權(quán)企業(yè)生產(chǎn)某種特定的產(chǎn)品或使用公共財(cái)產(chǎn)或在某地區(qū)享有經(jīng)營(yíng)某種業(yè)務(wù)的獨(dú)占權(quán)。這是與商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)立的一種定義。財(cái)政部在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》等文件中將特許經(jīng)營(yíng)范圍，限定為政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

特許經(jīng)營(yíng)是PPP的特殊模式，在滿足相應(yīng)條件的前提下，項(xiàng)目可以通過特許經(jīng)營(yíng)模式開展合作，無需完成PPP的全套流程，特許經(jīng)營(yíng)模式程序簡(jiǎn)單，應(yīng)用受限少，只要條件允許，政府與社會(huì)資本合作多采用這種模式。根據(jù)佛山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局規(guī)劃，在十三五期間佛山市將加快發(fā)展文化、體育、旅游、會(huì)展等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，并明確提出在鞏固傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)發(fā)展體育、休閑、旅游等新的城市可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目大都可以采用特許經(jīng)營(yíng)模式引入社會(huì)資本。

例如佛山市高明區(qū)滄江水上綜合運(yùn)動(dòng)基地特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，該項(xiàng)目由佛山市高明區(qū)人民政府、高明區(qū)文化體育局為主導(dǎo)，采用公開招標(biāo)的方式，委托有實(shí)力、有資質(zhì)、有龍舟賽事組織、龍舟文化推廣經(jīng)驗(yàn)的文體服務(wù)公司進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。旨在打造一個(gè)融合“龍舟賽事+拓展訓(xùn)練+生態(tài)游樂+休閑運(yùn)動(dòng)”的體育產(chǎn)業(yè)示范基地（城市可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）。項(xiàng)目總投資約4000萬元，服務(wù)期限為20年，中標(biāo)人須承諾在服務(wù)期內(nèi)的總投資不少于3500萬元。采購(gòu)人每五年進(jìn)行一次階段性考核，包括現(xiàn)場(chǎng)查核，消防、安全檢查等，并根據(jù)考核情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于無法達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的，中標(biāo)人需追加投資并提升工作水平，否則采購(gòu)人有權(quán)解除合同并不予以任何的補(bǔ)償。

3.社會(huì)資本自主參與型即捐贈(zèng)捐建模式

中國(guó)自古以來鄉(xiāng)賢、商賈就有捐資助學(xué)熱心公益的良好傳統(tǒng)，佛山是廣東省重點(diǎn)的僑鄉(xiāng)之一，僑胞和同胞心系桑梓，多年來慷慨解囊捐資修建公共文化設(shè)施。佛山民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，眾多民營(yíng)企業(yè)家富裕后不忘回饋社會(huì)，積極捐資公益或捐建文化旅游設(shè)施，如旅港鄉(xiāng)親捐建的三水孔圣園、石灣蘇李秀英圖書館、佛山市兒童活動(dòng)中心、九江僑鄉(xiāng)博物館，美的創(chuàng)始人何享健捐建的北滘和園，企業(yè)家捐建廣東大觀博物館、凱仕樂養(yǎng)生博物館等。

2018年佛山市委市政府提出打造“博物館之城”，政府在財(cái)力、場(chǎng)地、人才方面給予了不同程度的扶持，大力推動(dòng)和扶持非國(guó)有博物館、藝術(shù)館建設(shè)。計(jì)劃至2022年，經(jīng)正式登記注冊(cè)的博物館（含紀(jì)念館）數(shù)量增加至100家，美術(shù)館、藝術(shù)館總數(shù)提高到100家，其中一大半場(chǎng)館均將是由個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)資本投資興建。這些捐贈(zèng)捐建的文化旅游設(shè)施，增強(qiáng)了當(dāng)?shù)卣幕糜喂卜?wù)供給能力，成為社會(huì)資本參與文化旅游公共設(shè)施建設(shè)的一支重要力量。

（二）社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)幾種模式的比較分析

上述歸納的社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)的幾種模式，各有各的特點(diǎn)，適用條件和范圍也不相同（詳見表1、表2），具體到政府操作層面需要綜合運(yùn)用，發(fā)揮好每種模式的優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資本積極性參與文化旅游設(shè)施建設(shè)。

1.“三舊”改造、“限地價(jià)+競(jìng)配建”“文旅+地產(chǎn)”三種模式比較分析（詳見表1）

2.公私合作、市場(chǎng)化運(yùn)作型模式比較分析（詳見表2）

三、社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)的佛山經(jīng)驗(yàn)

（一）規(guī)劃先行，制度保障，政策支持

1.加強(qiáng)高起點(diǎn)科學(xué)規(guī)劃，確保城鄉(xiāng)建設(shè)中合理布局文化旅游設(shè)施。佛山先后出臺(tái)《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》《在城市規(guī)劃建設(shè)中加強(qiáng)文化介入的實(shí)施意見》《佛山市創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2015-2017年）》《“文化佛山”三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019年）》《佛山市文化事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等政策和文件，以確?？茖W(xué)規(guī)劃，制度保障。

2.制定系列政策和制度助力打造更具品質(zhì)的文化導(dǎo)向型城市。出臺(tái)了以《佛山市構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系實(shí)施意見》為統(tǒng)領(lǐng)的系列文件，涵蓋促進(jìn)總分館制建設(shè)、基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)、政府購(gòu)買公共文化服務(wù)、文化共建共享機(jī)制等在內(nèi)的系統(tǒng)政策，各區(qū)也制定了相應(yīng)的政策制度，形成了“1+N”公共文化建設(shè)制度體系，為佛山現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障。還配套制定了《佛山市人民政府關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》《佛山市關(guān)于加快推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄》等文件。

3.出臺(tái)鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)的支持政策。制定《佛山市加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策措施》《佛山市促進(jìn)全域旅游發(fā)展扶持辦法》《佛山市發(fā)展全域旅游促進(jìn)投資和消費(fèi)實(shí)施方案》，鼓勵(lì)文化旅游企業(yè)做強(qiáng)做大，對(duì)符合條件的企業(yè)給予補(bǔ)貼。例如鼓勵(lì)社會(huì)資本利用舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊等“三舊”物業(yè)新建、改建文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對(duì)建筑面積不低于2萬平方米，園區(qū)實(shí)際投資額超5000萬元并在市級(jí)文化行政主管部門備案的，按實(shí)際投資額的3%給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼總額最高為1000萬元。又如為扶持文化旅游行業(yè)發(fā)展，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金每年經(jīng)評(píng)審給相關(guān)項(xiàng)目給予補(bǔ)貼;為打造“廣萊塢”中國(guó)南方影視中心，出臺(tái)全市影視文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持意見，設(shè)立總規(guī)模為50億元的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金。

（二）尋求利益契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政企互利共贏

公私合作市場(chǎng)化運(yùn)作的模式中，合作雙方政府與社會(huì)資本有著不同的組織目標(biāo)與利益追求，所關(guān)注和追求的利益點(diǎn)各有不同，政府要實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，社會(huì)資本要實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)利益，所以政企合作須要尋求雙方的利益契合點(diǎn)，激發(fā)雙方合作的內(nèi)在動(dòng)力，是政府與社會(huì)資本成功合作的關(guān)鍵因素。在合作協(xié)議和合作過程中，政府綜合運(yùn)用稅收減免、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等措施，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的積極性，保障參與企業(yè)獲得合理利潤(rùn)。政策引導(dǎo)參與型模式中，政府給予政策支持和相應(yīng)的補(bǔ)貼、鼓勵(lì)措施，引導(dǎo)企業(yè)投資興建文化旅游設(shè)施，改善居住環(huán)境，既提升了企業(yè)開發(fā)的物業(yè)價(jià)值，又提高了消費(fèi)者和游客的吸引力，找到這些利益契合點(diǎn)，政府和投資方才能實(shí)現(xiàn)雙贏。

（三）創(chuàng)新體制機(jī)制，統(tǒng)籌平衡各方利益

充分用好相關(guān)政策和特許經(jīng)營(yíng)模式，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離;堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，在征地拆遷、“三舊”改造中，保障原業(yè)主和村集體、村民利益，建立合理的利益共享機(jī)制，是眾多文化旅游項(xiàng)目得以順利推進(jìn)的重要原因。例如為順利推進(jìn)“三舊”改造項(xiàng)目，政府制定“兩個(gè)60%返還”優(yōu)惠政策：國(guó)有企業(yè)改造，依法收回后的土地通過招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的，土地出讓純收益的不高于60%可專項(xiàng)用于企業(yè)發(fā)展;舊村莊改造中，市、區(qū)人民政府通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例返還給村集體。

吃透政策，為參與企業(yè)減稅降負(fù)，例如收購(gòu)舊物業(yè)歸宗連片改造，若視為普通的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，稅負(fù)重。這不僅給改造主體帶來較重的負(fù)擔(dān)，還會(huì)影響改造積極性。若適用村改政策“單一改造主體歸宗改造項(xiàng)目視同政府土地收儲(chǔ)”，則稅負(fù)降低接近90%，大大降低了開發(fā)企業(yè)的成本。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

政府營(yíng)造良好的法治環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境和穩(wěn)定的投資預(yù)期是招商引資的不二法定;為了吸引更多的社會(huì)資本投入文化旅游產(chǎn)業(yè)，政府要高度重視職能的轉(zhuǎn)變，要把發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)融人城市升級(jí)改造中去，努力為社會(huì)資本進(jìn)入文化旅游產(chǎn)業(yè)提供良好的“一站式”的服務(wù)。加強(qiáng)社會(huì)資本投入文化旅游產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策研究，積極改革項(xiàng)目審批制度，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，為引入的社會(huì)資本減負(fù)降費(fèi)。著力用法治打造一流營(yíng)商環(huán)境，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境政策制度體系，以規(guī)范市場(chǎng)秩序?yàn)槟繕?biāo)，加快形成高效的營(yíng)商公正監(jiān)管體系，以化解糾紛為抓手，加快建立高效公平的多元商事糾紛解決機(jī)制，努力構(gòu)建更加公平公正、公開透明、互惠共贏的法治化營(yíng)商環(huán)境。

中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力研究會(huì)發(fā)布2017中國(guó)十佳投資環(huán)境城市排行榜，佛山名列第四;由《環(huán)球日?qǐng)?bào)》社主辦的2019年中國(guó)國(guó)際化招商引資合作與發(fā)展論壇暨“第九屆環(huán)球總評(píng)榜”發(fā)布典禮在北京·釣魚臺(tái)國(guó)賓館舉行。在本次評(píng)選中，佛山榮膺“2019中國(guó)投資環(huán)境質(zhì)量十佳城市”。

四、社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)現(xiàn)存問題及對(duì)策建議

佛山與各地一樣，在推動(dòng)社會(huì)資本參與文化旅游設(shè)施建設(shè)中，盡管取得了一些成績(jī)和成功的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些共性的問題，需要研究解決。

（一）制度層面上

1.“三舊”改造政策多為部門、省制定的規(guī)范性文件，法律效力位階低，如2009年廣東省出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號(hào)）作為“三舊”改造的綱領(lǐng)性文件，還有2019年9月廣東省人民政府發(fā)布的《關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這些指導(dǎo)意見涉及到了所有權(quán)、征收、城市規(guī)劃調(diào)整，有些內(nèi)容超越法律和行政法規(guī)，需要更高層級(jí)的立法加以規(guī)范。

一是加強(qiáng)規(guī)劃。城市原有規(guī)劃沒有把“三舊”改造列入其中，在“三舊”改造前需要將改造的區(qū)域重新進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，重點(diǎn)保障公共服務(wù)的有效供給。二是要解決“三舊”改造資金短缺問題，因?yàn)檎鞯夭疬w涉及補(bǔ)償費(fèi)用大，需要在制度上保障參與投資的社會(huì)資本融資可能。對(duì)于涉及公共設(shè)施建設(shè)的改造，應(yīng)明確規(guī)定從土地出讓金中安排相應(yīng)的資金予以支持。

2.“土地出讓+配建模式”的適用范圍及具體操作規(guī)范在國(guó)家層面上沒有政策法規(guī)明確。地方層面上，大都將配建的公共配套設(shè)施種類涵蓋街道辦事處、派出所等管理用房，社區(qū)服務(wù)中心、養(yǎng)老設(shè)施等社區(qū)服務(wù)設(shè)施，中小學(xué)、幼兒園、文化活動(dòng)中心、綜合健身館、居民健身設(shè)施等教育文體類設(shè)施，以及公共綠地廣場(chǎng)、居住區(qū)配套道路等市政公用類設(shè)施。雖然“土地出讓+配建”的模式與國(guó)家土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面政策無較大沖突，但由于缺乏指引，配建公共文化設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收移交、監(jiān)督管理、規(guī)劃設(shè)計(jì)審批流程等無具體的指引，在具體操作上缺少規(guī)范，需要制定明確具體的指引。

在“土地出讓+配建”模式下，配建內(nèi)容投資額直接抵扣土地出讓價(jià)款將直接影響財(cái)政的土地出讓收入，而且土地出讓價(jià)款一般涉及市、區(qū)財(cái)政的分成，故在實(shí)施過程中需要與上級(jí)、本級(jí)財(cái)政提早溝通，確保模式可行。其次土地價(jià)值預(yù)估的準(zhǔn)確性直接影響配建任務(wù)投資額，因此需要保證前期工作做深做細(xì)。再次，建設(shè)項(xiàng)目配建公共文化設(shè)施與建設(shè)項(xiàng)目需要同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步投入使用，即實(shí)行“四同步”原則。

3.缺乏系統(tǒng)性的規(guī)范捐贈(zèng)捐建管理辦法，捐贈(zèng)物業(yè)沒有得到法律確認(rèn)和妥善保管。例如建立金融博物館，需要利用民間藏品，政府如何與捐贈(zèng)人、藏品寄存者合作，目前制度建設(shè)上還是一片空白;再者，在調(diào)動(dòng)海外僑胞、港澳臺(tái)同胞、企業(yè)家、社會(huì)各方力量為文化旅游公共服務(wù)建設(shè)捐贈(zèng)捐建的積極性方面，還需要有詳細(xì)鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)的具體舉措。

建議制定完善系統(tǒng)性的捐贈(zèng)捐建管理辦法，在減免稅費(fèi)、給予精神獎(jiǎng)勵(lì)，以及冠名等方面給予具體規(guī)定。設(shè)立文化旅游項(xiàng)目基金會(huì)，如各地建立的慈善會(huì)一樣每年組織企業(yè)、個(gè)人捐款籌資;建議針對(duì)捐資人制定在轄區(qū)內(nèi)付費(fèi)景點(diǎn)和文化體育設(shè)施使用優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)、調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量捐資捐建的積極性，同時(shí)又促進(jìn)文化旅游設(shè)施的充分利用。

（二）項(xiàng)目融資上

1.文化旅游設(shè)施多為基礎(chǔ)設(shè)施，投資大、建設(shè)和投資回報(bào)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目投資方與銀行長(zhǎng)期貸款之間的矛盾尚無法解決。金融體制不完善，缺乏與項(xiàng)目融資相適應(yīng)的保險(xiǎn)、擔(dān)保，項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段和中長(zhǎng)期資金來源，這在一定程度上制約了社會(huì)資本的參與熱情。

2.拓寬項(xiàng)目融資渠道。為更好地調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性和保險(xiǎn)，加快設(shè)立文化旅游項(xiàng)目建設(shè)擔(dān)?；穑瑢?duì)因地方政府的失信行為而給金融機(jī)構(gòu)造成的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的資金賠償。積極開拓多元化的融資渠道，積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共文化旅游領(lǐng)域投資。

（三）建設(shè)使用效能上

1.文化旅游設(shè)施規(guī)劃布局不夠科學(xué)合理，部分文化旅游設(shè)施閑置浪費(fèi)，有些民營(yíng)資本投資的旅游景點(diǎn)在疫情期間虧損嚴(yán)重。原因一是缺少立項(xiàng)必要性分析和科學(xué)論證;政府對(duì)文化旅游設(shè)施設(shè)點(diǎn)布局急于攤大餅，社會(huì)資本盲目投資，政府對(duì)民間資本開發(fā)興建旅游景點(diǎn)的指導(dǎo)不夠。二是旅游投資不專業(yè)，無特色，低水平重復(fù)。三是政府沒有有效引導(dǎo)群眾對(duì)已有的文化旅游公共服務(wù)合理充分使用。文化旅游設(shè)施建成后利用率不高，本地群眾的內(nèi)循環(huán)消費(fèi)積極性沒有發(fā)揮出來，部分設(shè)施使用效能欠佳。

2.提高文化旅游設(shè)施規(guī)劃布局的科學(xué)性，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)資本投資旅游景點(diǎn)的指導(dǎo)，發(fā)揮政府職能，對(duì)文化旅游項(xiàng)目在建設(shè)前、建設(shè)中、建成后各階段的監(jiān)督管理，利用多種媒介積極宣傳推介旅游景點(diǎn)，采取措施鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⒓游幕w育活動(dòng)，發(fā)揮文化公共服務(wù)設(shè)施的功效。

（四）扶持性激勵(lì)機(jī)制需要完善細(xì)化

佛山市、區(qū)兩級(jí)政府在扶持社會(huì)資本參與文化旅游公共服務(wù)力度不斷加大，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，每年對(duì)轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)評(píng)審后給予補(bǔ)貼，為調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性、降低社會(huì)資本的參與成本起到了重要作用，但仍需要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)扶持性激發(fā)機(jī)制。

1.完善激勵(lì)機(jī)制，既要有物質(zhì)層面上的激勵(lì)，更要有精神層面的鼓勵(lì)。物質(zhì)層面上的激勵(lì)要有側(cè)重，除了直接補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)外，在原有政策性優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，各級(jí)地方政府還可以通過稅收減免、補(bǔ)貼辦公用房租金、補(bǔ)貼公用事業(yè)費(fèi)用等降低社會(huì)力量的參與成本。建議加大精神層面上的激勵(lì)，提高社會(huì)資本的社會(huì)美譽(yù)度和知名度，樹立社會(huì)力量的公共權(quán)威。建立如冠名、等級(jí)認(rèn)證、頒發(fā)獎(jiǎng)狀等榮譽(yù)機(jī)制方式表彰社會(huì)資本典型，激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情。

2.完善人才扶持機(jī)制。隨著文化旅游行業(yè)的大發(fā)展，相關(guān)人才需求勢(shì)必增加，政府有責(zé)任幫助社會(huì)資本引進(jìn)、提供人崗適配的人才。可從三個(gè)方面著手：一是建立地方文化專業(yè)人才庫(kù)，整合轄區(qū)內(nèi)人才資源，形成文化人才資源庫(kù)，做到隨時(shí)可以調(diào)用;二是引進(jìn)奇缺的文化產(chǎn)業(yè)人才，搶占人才高地，在本地高等院校加大相關(guān)人才培養(yǎng)力度;三是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，強(qiáng)化文旅企業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)，提高其服務(wù)能力和水平。

結(jié)語

在國(guó)家大力推行文化旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的政策導(dǎo)向下，佛山優(yōu)化投資環(huán)境、保障社會(huì)資本的利益，引資模式效果顯著，若能對(duì)一些的問題加以改進(jìn)，勢(shì)必能與投資方合頻共振，達(dá)到雙贏或者多贏，佛山的做法和經(jīng)驗(yàn)也就更有啟示借鑒意義。

胡一瑋

HU YIWEI

碩士研究生，畢業(yè)于墨爾本大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，研究方向：藝術(shù)與文化管理。