對遼寧省公共服務項目基準地價編制技術要點的探討

潘濤 馬彪 張鑫

（1.遼寧中恒信土地房地產資產評估有限公司，遼寧大連 116021；2.遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032；3.遼寧省土地估價師協(xié)會，遼寧沈陽 110013）

2016年12月31日，原國土資源部、國家發(fā)展改革委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)部、中國人民銀行、國家林業(yè)局、銀監(jiān)會聯合印發(fā)了《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（以下簡稱《意見》），提出：對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持以作價出資或者入股的方式提供土地。市、縣政府應依據當地土地取得成本、市場供需、產業(yè)政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。

該意見下發(fā)后，全國各地按照《意見》要求，陸續(xù)開展公共服務項目基準地價編制工作。由于公共服務項目用地的特殊性，使得其基準地價的編制工作與傳統(tǒng)基準地價（工、商、?。┑闹攸c和方法有所不同。

一、公共服務項目用地的分類及特點

根據《意見》，公共服務項目主要指能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目。

根據《土地利用現狀分類》（GB/T21010－2017），公共管理與公共服務用地指用于機關團體、新聞出版、科教文衛(wèi)、公用設施等的土地，二級類共分為10類。

公共服務項目用地的二級類包括十余項，分類較多，主要有以下幾方面的特點：

1.土地利用方式差異大

公共服務項目用地二級類較多，各二級類用地的功能不同，對建筑形態(tài)、區(qū)位條件、土地面積、基礎設施及公共設施配套的要求也不盡相同，土地利用方式差異大。

2.市場交易案例少甚至沒有

公共服務項目原多以劃撥方式供地，由于項目流通性差，市場交易案例少甚至沒有。筆者對遼寧省2015-2019年出讓用地類型進行了統(tǒng)計（表1），五年間，遼寧省共計出讓土地7992宗，其中屬于公共服務項目的土地僅287宗，約占3.6%，可見，公共服務設施用地市場交易案例很少。2015-2017年，公共服務項目用地的出讓比例均在3%以下，隨著國家土地有償使用范圍的不斷擴大，2018年以后出讓的公共服務項目用地逐漸增多，但全省每年出讓的公共服務項目用地數量也不足100個，分攤到各市數量更少甚至沒有。因此，公共服務項目用地若按傳統(tǒng)商業(yè)、住宅、工業(yè)基準地價編制的標準，很難實現。

3.收益低或不顯化，投資回收期長

公共服務項目的“使用”功能往往大于“收益”功能，其社會公益性的屬性使得項目收益低或不顯化，大多數項目的投資回收期長，甚至有些項目的運營是零收益或負收益（依靠一定的政府補貼運營）。

4.項目開發(fā)成本差異大

表1 遼寧省2015－2019年出讓用地類型分布表

由于二級類用途的多元化、土地利用方式的不同，使得各二級類用途之間開發(fā)成本差異較大；且由于項目標準不同，即使同類項目開發(fā)成本也可能存在較大差異。

二、公共服務項目定級技術要點及解決方案

按照《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》（GB/T 18507-2014）要求，目前我國城鎮(zhèn)土地定級主要分為綜合定級和分類定級兩種，據筆者調查，遼寧省各市基本采用分類定級的方式。針對公共服務項目二級類較多的情況，僅對一級類進行土地定級很難滿足需要，定級應細化到二級類；但二級類涉及用途眾多，分別定級不僅加大工作難度和工作量，也不便于后期使用。因此，筆者認為可以對公共服務項目用地的二級類先進行歸并，再對歸并后的大類進行定級。

1.對二級類歸并

我們采用特爾斐測定法，請專家對公共服務用地的二級類按照利用方式、收益水平相近的標準進行歸并。我國基準地價分類定級時一般分為三類，分別為商業(yè)、住宅、工業(yè)；按照國家技術規(guī)程，“評估公共管理與公共服務類用地價格時，相關影響因素分析可參照商服用地影響因素分析，評估公共設施、公園綠化與交通運輸用地時，相關影響因素分析可參照住宅用地影響因素分析或工礦倉儲用地影響因素分析”， 故可將公共服務項目用地按照二級類合并為二～三類，為便于區(qū)分，可分別用Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類表示。

2.確定定級因素因子

若將公共服務項目二級類分為兩大類，其中Ⅰ類用地可參照商業(yè)或住宅用地定級，Ⅱ類用地可參照工業(yè)用地定級；若分為三大類，其中Ⅰ類用地參照商業(yè)用地定級，Ⅱ類用地參照住宅用地定級，Ⅲ類用地參照工業(yè)用地定級。

主要的影響因素因子可參照對應的商業(yè)用地、住宅用地、工業(yè)用地確定，同時對無效的因素因子進行刪減，增加對公共服務項目用地質量有重大影響的因素因子。

各因素因子的選擇及權重確定采用特爾斐法。

3.土地級別的確定

由于公共服務項目用地多屬于低收益類項目，區(qū)域間同類項目收益的差異不明顯，市場因素相近，故建議土地級別數目不宜過多。

三、公共服務項目基準地價評估技術要點及解決方案

公共服務項目用地的特點決定了其與傳統(tǒng)三類用途基準地價評估有一定的區(qū)別，筆者認為可以從評估原則、技術路線及主要技術參數三個方面考慮。

1.基準地價評估原則

根據公共服務項目用地的特點，在評估基準地價時，除《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》規(guī)定的基本原則外，還需考慮以下原則。

（1）成本優(yōu)先原則

公共服務項目的“使用”功能往往大于“收益”功能，為確保項目持續(xù)健康發(fā)展，降低公共服務成本，在制定公共服務項目基準地價時，應充分尊重其“社會服務功能”的特點，以成本作為確定地價的主要依據，同時應綜合考慮區(qū)域的協(xié)議出讓最低價及工業(yè)用地出讓最低價標準。

（2）協(xié)調性原則

公共服務項目中二級類用途較多，地價水平及地價影響因素差異較大，在確定基準地價時應進行地價的差異分析，同時與同級別（區(qū)片）商業(yè)、居住（住宅）、工業(yè)的地價水平進行比較，以保證地價水平合理性。

（3）指導性原則

確定公共服務項目基準地價時，應立足本地工作的實際情況及市場需求，充分考慮城市總體發(fā)展戰(zhàn)略的變化對地價的影響，促進國有土地節(jié)約集約利用。

2.公共服務項目基準地價評估技術路線

公共服務項目基準地價評估應以土地定級為基礎，以土地成本、土地收益等資料為依據，結合市場供需、產業(yè)政策和其他用途基準地價等，進行公共服務項目基準地價評估。

以成本導向定價時，應全面調查征收農村集體土地和國有土地的土地取得成本，合理確定利潤率、土地增值率計算樣點地價；同時，可以通過選擇與公服二級類項目功能相當的非公共類項目的售價、租金、收益等資料，輔以市場比較法、收益還原法、剩余法等方法計算樣點地價，并對測算結果進行修正，綜合確定公共服務項目基準地價水平。

3.主要技術參數的建議

（1）公共服務項目一般可爭取到一定政策優(yōu)惠，因此，在確定利息率時建議采用銀行公布的基準利率。

（2）考慮到公共服務項目相對穩(wěn)定、風險較小、尤其是基礎設施項目建設規(guī)模一般較大的特點，在確定投資回報率時建議以市場平均投資回報率為基準適當下調。

（3）公共服務項目二級類用地的功能不同，土地利用方式差異大，開發(fā)周期應依據相同或相近用途土地達到設定開發(fā)程度的平均開發(fā)周期分別確定，但不應超過3年。

（4）土地還原率可采用土地租售比、安全利率加上風險調整值或投資風險與投資收益率綜合排序插入法等方式來確定?？紤]到公共服務項目有一定優(yōu)惠政策、政府補貼，其風險相對較小，故可參考土地還原率較低用途（如工業(yè)用地）的還原率確定。

（5）考慮到公共服務項目的服務功能比收益和盈利更重要，可以適當降低土地增值率。