社會治理創(chuàng)新視域下社區(qū)工作人才隊伍建設的困境及對策建議
——基于F市的實證調查研究

■張瀟穎

(閩江師范高等?？茖W校,福建 福州 350108)

一、社會治理創(chuàng)新視域下的F市城區(qū)社區(qū)治理背景

黨的十八屆三中全會明確提出了“創(chuàng)新社會治理體制”,用“社會治理”代替“社會管理”,表明黨和政府在執(zhí)政理念上的重大轉變,強調多元主體的參與打造共建共治共享的社會治理創(chuàng)新格局[1]。黨的十九大報告指出“加強社區(qū)治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移”,進一步指出社區(qū)是社會治理重心的基本單元。

為健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理服務體系,F市逐步規(guī)范社區(qū)機構設置,按照“一委一居一站”的組織框架(見圖1),形成黨組織引領下的“三位一體”、交叉任職、合署辦公的社區(qū)組織架構,實現(xiàn)基層群眾自治和政府管理服務有效銜接,確保社區(qū)各項工作順暢運行[2]。

圖1 F市社區(qū)治理工作組織架構

二、研究方法

本文通過問卷調查法、文獻法和訪談法等方法展開研究工作,采用SPSS統(tǒng)計工具分析數(shù)據(jù),于2020年在市五城區(qū)隨機抽取其中有代表性的社區(qū)作為研究對象,向社區(qū)工作者發(fā)放和回收問卷376份,有效問卷369分,有效回收率98.1%。調查問卷內容效度高,量表Cronbachα系數(shù)為0.947(＞0.8)、分析項的CITC值均大于0.4,分析項間具有良好相關關系且研究數(shù)據(jù)信度質量高。經(jīng)分析,調查問卷樣本特征與總體特征相近,故本次調研結果具有一定代表性。

三、社區(qū)工作人才隊伍建設現(xiàn)狀

(一)組織架構設置符合社會治理創(chuàng)新趨勢

社會治理關鍵在體制創(chuàng)新,核心是人。F市現(xiàn)有社區(qū)組織框架創(chuàng)設,理論上能夠在黨組織引領下起到發(fā)揮社會組織效能、實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動的作用。在此基礎上,社區(qū)工作人才隊伍便是加強基層治理創(chuàng)新的重要組成部分,是構建和諧社會的有效力量。組織框架與人才隊伍并進趨勢能進一步促進社區(qū)多元參與。

(二)人才吸納通道豐富

F市現(xiàn)逐步建設好依托“三個渠道”的人才需求通道,一是在公開招聘“外引”人才基礎上通過考聘有計劃有質量地選拔高校畢業(yè)生進入社區(qū)；二是推行“公推直選”,民主化選拔配置人才；三是“內造”人才,考量實際工作熱情和能力將臨聘人員吸納進正式社區(qū)工作隊伍[3]。

(三)隊伍結構趨于合理

根據(jù)抽樣數(shù)據(jù),社區(qū)工作者男女性別比為1∶4,女性在性別結構上占有數(shù)量優(yōu)勢。社區(qū)大部分工作以勝任力為衡量標準,在特定工作中男女均有性別優(yōu)勢,只要科學部署任務,性別結構失衡并不影響工作開展。

人才隊伍年齡結構從早年的“倒三角形”逐漸趨于“橄欖型”結構,年齡結構較為合理,老中青結合,中青年力量占主要地位,不乏經(jīng)驗豐富的年長骨干力量,近年逐漸呈現(xiàn)出年輕化的趨勢。

社區(qū)呈黨組織領導下的交叉任職現(xiàn)狀,樣本政治面貌為黨員的占比46.34%,大體符合總體實際情況。樣本中勞動合同編制的占比為78.59%,臨聘人員占比為20.05%,5人為事業(yè)編制,占比為1.35%,實際社區(qū)人才隊伍仍是非公職人員為主體。

(四)隊伍素質逐步優(yōu)化

根據(jù)抽樣數(shù)據(jù),社區(qū)工作者近九成接受過高等教育,大專學歷占比45.53%,本科占比40.65%,研究生及以上占比1.08%,高中及以下占比僅12.74%。在F市各區(qū)的招考要求中,進站的社區(qū)工作者學歷要求大專以上,隨著近年來社區(qū)人才隊伍的年輕化,退休人員增多,與以往的“社區(qū)大媽”相比,整體學歷水平有所提高。入職后每人每年約培訓1.8次,分系統(tǒng)性培訓和會議性培訓兩種,包括市民政統(tǒng)籌的社會工作職業(yè)資格水平考試培訓和街道組織的工作學習會。

四、社區(qū)工作人才隊伍建設困境分析

(一)社區(qū)“三位一體”組織架構和隊伍配給結構失衡雙重擠壓下的角色困境

在F市“三位一體”組織框架下,社區(qū)工作者的角色困境由政府、黨組織、社區(qū)居民以及自身不同崗位不同角色要求導致的。社區(qū)不僅僅要用一套人馬承擔三個班子的日常工作任務,還匯總了大量上級下派的任務。一方面是黨組織引領下的社區(qū)工作在實際開展中成為了“領導與被領導的關系”,另一方面社區(qū)居委會又是社區(qū)居民自我管理自我服務的群眾自治組織[4]。此外,社區(qū)工作站還是行政任務承接和社區(qū)服務主體,必要時刻還要承擔突發(fā)性事件基層管理工作如抗擊臺風工作、新冠肺炎疫情防控工作等,可謂“上面千根線,下面一根針”。角色沖突和超額工作致使行政性仍是主要扮演角色,偏離了多元治理的初衷,影響了社區(qū)在基層社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮的作用。

根據(jù)樣本數(shù)據(jù)共統(tǒng)計崗位數(shù)708崗,有效統(tǒng)計人數(shù)為369人,人均承擔2個崗位任務,居委會、計生、綜治、社區(qū)工作站等崗位兼任居多,在職人員大多有“雙肩挑”甚至“三肩挑”的情況。據(jù)調查,68.83%的社區(qū)工作者認為影響工作順利開展正是工作本身,73.44%的社區(qū)工作者認為隊伍存在最大的問題是人員配給不足。不合理的工作量擠壓了常規(guī)化的工作流程和工作時間,在工作多用人急的情況下,工作更無法按照崗位做明確的職責區(qū)分。長期在此工作狀態(tài)下,社區(qū)工作者的工作消耗導致工作成就感降低,進一步導致職業(yè)倦怠。

(二)專業(yè)化職業(yè)化程度低,未能滿足社會治理創(chuàng)新需求

隨著社會的發(fā)展,居民需求多樣化要求社區(qū)工作隊伍提供的服務與管理能夠更專業(yè)化職業(yè)化,期望其能正確理解執(zhí)行社區(qū)治理創(chuàng)新的政策理念[5]。目前,社區(qū)社會組織參與社會治理作用較弱、共治體制機制隊伍配給失衡、社區(qū)治理主體之間缺乏有效整合等現(xiàn)狀都需要專業(yè)人才的參與治理。

樣本中社區(qū)工作者畢業(yè)于相關專業(yè)(社會工作、社區(qū)管理、心理咨詢、民政相關、社會學)的僅占17.34%。此外,樣本推測F市社區(qū)工作者中持有社工職業(yè)水平資格證的占比僅22.5%,有社工專業(yè)知識培訓需求的人占83.2%,僅有4.88%的人認為社工證考試對社區(qū)工作和社區(qū)服務開展沒有幫助。

專業(yè)出身者在學校期間已積累了一定的職業(yè)能力,而其他專業(yè)者則更多是在工作實踐中摸索學習。綜合數(shù)據(jù)得出隊伍中存在大量的非專業(yè)人士,這就會影響到“三位一體”架構在實際運行中的效率,阻礙社區(qū)在社會治理創(chuàng)新中作用的發(fā)揮。說明推動社區(qū)工作人才專業(yè)化職業(yè)化水平仍然是將來的主要工作重點,應進一步開展相應有效措施。

(三)薪酬待遇和職業(yè)性質致使人才流失率高,隊伍結構缺乏穩(wěn)固性

從調查現(xiàn)狀看,近年來社區(qū)人才隊伍年齡上有所優(yōu)化,趨近于“橄欖型”結構,利于新老人員更替和隊伍新陳代謝。然而從隊伍工作年限和人員流動上看并不樂觀,樣本數(shù)據(jù)中得出人均工作年限為5.7年,中位數(shù)為3年,工作不超過五年的占比64.5%,僅有13.55%的人表示社區(qū)人員基本不變或無變動,面臨后備人才流失嚴重的極大風險。薪酬待遇低、工作量大、職業(yè)認同低是三個主要的流失原因,分別占比85.65%、81.03%、55.82%。

根據(jù)對擇業(yè)理由的調查發(fā)現(xiàn),在職社區(qū)工作者主要擇業(yè)理由竟是工作地點方便,占比60.7%,因專業(yè)對口和薪酬待遇而選擇在社區(qū)就業(yè)的僅占4.34%和2.71%。進一步對專業(yè)結構和擇業(yè)理由進行了卡方分析,檢驗結果發(fā)現(xiàn)專業(yè)出身的工作者在“專業(yè)對口”和“薪酬待遇”選擇占比上均高于其他專業(yè)且差異顯著(p＜0.01),在“工作地點方便”的擇業(yè)理由中非專業(yè)出身選擇占比明顯高于專業(yè)出身(P＜0.05)。

實際參與工作后,在均有多重崗位任務情況下樣本薪酬數(shù)據(jù)平均數(shù)和中位數(shù)都為3000元,大部分社區(qū)工作者為勞務派遣編制。根據(jù)對人才隊伍建設機制滿意度量表調查(李克特量表),薪酬福利、工作任務量、職業(yè)政策體制滿意度顯著低于均值,均值差為-0.63、-0.61、-0.32,薪酬福利和工作量趨向于不滿意。有事業(yè)編制的社區(qū)工作者對于人才建設機制的滿意度更高,勞動合同編制的滿意度普遍最低。

綜上,首先說明專業(yè)出身的人才更認可本專業(yè),主動擇業(yè)因素更強。而實際在職隊伍中非專業(yè)人士占8成以上,擇業(yè)理由主要為被動因素。一方面就近擇業(yè)特征明顯,另一方面對社區(qū)工作職業(yè)性質有錯誤預設導致工作效率低、滿意度低。其次,不盡人意的薪酬待遇和福利制度在高壓高強度的工作下顯得杯水車薪。加之隊伍結構不穩(wěn)定人員流動大,老同事在頻繁培養(yǎng)新同事基礎上還可能遭遇居民群眾的不理解、不支持。這些困境進一步導致人才隊伍奉獻意愿消退和低職業(yè)認同感,最終影響人才流失率。僅在數(shù)據(jù)上追求年齡、學歷結構優(yōu)化并不能改變青年隊伍儲備,青年大學生素質好、心氣高、選擇多,不能滿足于需要實踐沉淀的社區(qū)工作。在保證新鮮血液前提下,留住人才建立實質性意義的“橄欖型”穩(wěn)固的后備隊伍是當前要解決的議題。

(四)人才隊伍建設機制實施現(xiàn)狀有落差

根據(jù)赫茲伯格雙因素激勵理論分析,本研究將人才隊伍建設機制分為保障因素和激勵因素[6]。通過對人才隊伍建設機制滿意度與重要性的配對T檢驗(見附表1),可發(fā)現(xiàn)除了工作環(huán)境外,人才隊伍建設機制滿意度和重要性差異顯著(p＜0.01),均值差均為負值。差異從大到小分別為薪酬福利、工作量、職業(yè)政策體制、職業(yè)發(fā)展路徑、培訓機會、工作價值、職責分工、績效考核、工作認可度、領導關懷、同事關系?？傮w來說,隊伍內人際關系滿意度相對高,而薪酬福利和職業(yè)保障做得不夠到位,激勵機制和職業(yè)規(guī)劃也需要進一步優(yōu)化。

附表1 人才隊伍建設機制滿意度與重要性因素配對t檢驗分析

五、社會治理創(chuàng)新視域下F市社區(qū)工作人才隊伍建設對策建議

(一)堅定社會治理創(chuàng)新路線,調整隊伍減負增能,促進多元主體治理

F市社區(qū)“一委一居一站”規(guī)范化建設理論上能夠保證社區(qū)治理的多元主體參與,但存在組織架構和隊伍配給結構失衡雙重擠壓下的角色困境。建議在原有框架不動搖的基礎上,基于社會治理創(chuàng)新的社區(qū)建設實踐,改變隊伍配給結構,讓社區(qū)輕裝自治。

一是重構崗位配置,為隊伍減負,實現(xiàn)“萬能”服務。要進一步明確社區(qū)工作的崗位構成,對社區(qū)崗位職責進行精細分解以達到工作量的科學配置,調整人員配比增設編制。以增加人手為手段,以分工明確為目的,厘清權責邊界,照行政類、專業(yè)技術類、代理代辦類、社區(qū)服務類等對社區(qū)事務進行科學分類,保證社區(qū)角色有所區(qū)分,脫離工作模式行政化,建立基層減負長效機制,讓專業(yè)的人做專業(yè)的事才能深化推進“放管服”,提高服務專業(yè)化,真正實現(xiàn)“包羅萬象、萬能服務”的社區(qū)。

二是增能隊伍社區(qū)治理水平。深入學習貫徹國務院《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,增強專門人才統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用[7],切實推進“三社聯(lián)動”試點項目,提升社區(qū)的居民參與、服務供給、文化引領、矛盾解決預防等方面能力,才能真正發(fā)揮“三位一體”組織架構優(yōu)勢,將社區(qū)逐步建設為社區(qū)基層黨組織、社會工作服務站、社區(qū)服務站、社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)企業(yè)等通力協(xié)作多元參與的自治綜合服務體。

(二)構建有效的隊伍建設激勵與保障機制,穩(wěn)固青年儲備隊伍

人才隊伍建設的激勵和保障雙因素直接影響社區(qū)人才隊伍的穩(wěn)定性。根據(jù)上述困境,針對不同人才以入編選聘為崗位吸引力,以職級制度為職業(yè)發(fā)展保障,以提升薪酬為留人手段,以榮譽表彰為價值肯定,多維度干預降低人才流失率,構建實質性穩(wěn)固的青年儲備隊伍。

一是惜人才。在現(xiàn)有入編選聘、定向考錄基礎上,可參考先進地區(qū)的做法,開通社區(qū)“人才培養(yǎng)鏈”,逐步擴大編制范圍,優(yōu)先將工作實績突出、群眾認可的、有職業(yè)資格和工作經(jīng)驗的優(yōu)秀社區(qū)工作者引入事業(yè)編制崗位,部分人才享受與事業(yè)單位人員同等的工資、社保和醫(yī)保等待遇。

二是重激勵。要研究制定更加合理的人才福利保障,提高薪酬待遇水平,在現(xiàn)有學歷津貼、崗位津貼、資格證獎勵、綜治獎文明獎的基礎上擴大社區(qū)工作者工資收入來源渠道,應對特殊突發(fā)事件適當發(fā)放工作補助和關愛慰問。

三是保發(fā)展。建立社區(qū)工作者職級制度,為不同軌道社區(qū)人才的職業(yè)發(fā)展提供制度保障,可立足于技術等級體系、以能力評價為核心建立綜合職級評價體系,設立階梯式的職業(yè)上升平臺,逐步提高他們的薪酬福利待遇和職業(yè)發(fā)展前景,完善社區(qū)工作者晉升通道。

四是賦價值。職業(yè)成就感和工作認可對專業(yè)認同度高的人才有強大的推動效果。要重視賦予職業(yè)價值和提高職業(yè)認同,對表現(xiàn)突出的社區(qū)工作者要加大表彰獎勵力度,增強隊伍職業(yè)獲得感、榮譽感、團隊凝聚力,激發(fā)工作動力。

(三)黨建引領人才培育,優(yōu)化培訓方式與內容

黨建引領人才培育在意識形態(tài)和價值認同上有制度和方法的優(yōu)越性。在此基礎上,一是優(yōu)化培訓的專業(yè)性,針對“一委一局一站”不同工作領域增加對應的培訓板塊,加強人才專業(yè)知識和崗位技能。二是強調培訓的務實性,按照社區(qū)工作實際需要針對性地制定培訓計劃,堅持培訓教育“接地氣,有實效”。三是注重培訓的差異性,針對不同學歷層次、不同專業(yè)背景的社區(qū)工作者推行按需補缺培訓,推進社區(qū)工作者職業(yè)化專業(yè)化隊伍建設。四是善用培訓方式,以在職線下培訓為工作能力提升主要手段,輔以在職線上培訓方式,并與遴選后備人才進修培養(yǎng)相結合。五是注重職業(yè)精神塑造,提升職業(yè)感和認同感,建立“關懷+價值”的培養(yǎng)體系。打造一支讓黨和政府放心、讓人民群眾滿意的專業(yè)人才隊伍。

(四)拓寬人才選拔通道,校地社聯(lián)合培養(yǎng)孵化專業(yè)人才,加快職業(yè)化進程

基于本調查發(fā)現(xiàn)相關專業(yè)出身者不僅專業(yè)技術能力強,在職業(yè)認同上與非專業(yè)出身者也有顯著區(qū)別。為穩(wěn)固儲備隊伍結構,應在“三個渠道”基礎之上拓寬人才選拔通道,和注重職業(yè)技能及認同教育的應用型高校建立“校地社聯(lián)合”人才培養(yǎng)模式,是“產教研”融合的途徑之一。

一是孵化培養(yǎng)專業(yè)化社區(qū)工作人才。可采用訂單班聯(lián)合培養(yǎng)模式,由高校負責學生職業(yè)能力培養(yǎng),地方政府提供制度保障,社區(qū)提供實訓支持。通過長周期、多實踐、強技能、高認同的高等教育階段共同培養(yǎng)符合地方需求的社區(qū)人才。學生在校持續(xù)實習畢業(yè)即可就業(yè),既解決社區(qū)工作人才短缺問題,又將社區(qū)人才隊伍建設帶入專業(yè)化軌道。

二是反哺社區(qū)工作人才隊伍職業(yè)素養(yǎng)。通過現(xiàn)代學徒制項目合作,建立社區(qū)老同志與大學生的師徒關系,利用三年學徒制聯(lián)結培養(yǎng)學生社區(qū)實務工作經(jīng)驗,同時高校和社區(qū)通過互動交流將社會工作、社區(qū)管理專業(yè)理論知識反哺基層,提高社區(qū)人才隊伍職業(yè)化水平。

三是促進社區(qū)治理服務水平。鏈接高校資源,創(chuàng)新運用三社聯(lián)動機制,可充分發(fā)揮政府和社會服務組織的優(yōu)勢,將優(yōu)質的資源引進來,鼓勵志愿者共建、黨建共建,補齊社區(qū)治理短板,提升社會服務效益。