東北三省縣級財政困境及破解對策

郭矜

[摘? 要]在復雜的國際背景和國內艱巨的改革發(fā)展任務下，伴隨著以增值稅為主的更大規(guī)模減稅工作的推進，東北三省縣級財政壓力凸顯。針對東北三省縣級財政運行存在的事權與財權劃分不清、稅源不穩(wěn)、縣級政府債務風險加劇的問題，從事權劃分、財權下放、風險化解等角度提出一系列針對性建議，從而更好地激發(fā)縣級政府積極性，破解縣級財政收支矛盾的困境，實現(xiàn)東北三省縣域經濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

[關鍵詞]縣級財政;財政自給率;事權;支出責任

[中圖分類號]F812.7? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）03-0054-08

我國自古就有“郡縣治則天下安”“縣域強則國家富”的說法，縣域發(fā)展對整個國家意義重大?？h級政府作為承擔各種公共服務與支出最直接的層級，主要面向基層提供教育、醫(yī)療、社會保障等各項公共服務，其財力水平直接影響居民幸福指數(shù)與社會和諧穩(wěn)定。[1]但在現(xiàn)實中，21世紀初，我國的城市化優(yōu)先戰(zhàn)略與長期以來形成的“城鄉(xiāng)二元結構”均在一定程度上加劇了縣級財政困境。[2]

近年來，東北三省大多縣域財政支出壓力巨大，債務居高不下，自我保障能力不足。以遼寧44個縣（市）為例，財政保障能力低于15%的有10個縣（市），最低的僅為10%，達到50%的僅有4個縣（市）。[3]2016年以來，國家、各省分別出臺一系列支持縣域經濟發(fā)展的政策舉措，但在政策的落實過程中仍然存在很多問題，對縣域經濟發(fā)展來說，財政政策如何發(fā)揮作用顯得尤為重要。

一、東北三省縣級財政概況

（一）縣級財政收支總體情況

從收入方面看，2010年至2018年，東北三省縣級財政收入總和呈現(xiàn)出先升后降的倒U形特征，2014年開始，東北三省縣級財政收入呈明顯下滑趨勢，到2018年呈現(xiàn)出斷崖式下跌。①伴隨著縣級財政收入的快速下滑，在人口數(shù)基本不變的前提下，縣級人均財政收入也呈下滑趨勢。在縣級財政收入中，稅收收入占比大約在75%，部分縣可達到80%，均呈下降趨勢。從支出方面看，2010年至2018年，東北三省縣級財政支出總和呈分段上升趨勢，相較于財政收入的波動，財政支出波動幅度不明顯，并沒有隨著縣（市）區(qū)經濟下滑、縣（市）區(qū)內人均財政收入的減少而減少，而是保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)，這與縣級政府保民生等剛性支出增加有關。由于財力不足，部分縣（市）的財政保障水平持續(xù)在低位運行。到了2018年，東北三省多地縣級政府被曝拖欠公務員工資，維穩(wěn)費用和相關隱形支出成為基層重要支出負擔，很多社區(qū)在維穩(wěn)過程中墊付大量經費，形成不小的隱性支出，這直接影響了基層政府的正常運轉和政策落地，收支缺口進一步加大。具體情況見表1：

（二）縣級財政轉移支付總體情況

目前，我國（縣級）財政轉移支付分為稅收返還、一般轉移支付與專項轉移支付三類。為了更好地促進省內縣域經濟協(xié)調發(fā)展，各省均出臺了一系列關于縣級政府轉移支付辦法與條例。以遼寧省為例，根據(jù)《遼寧省人民政府關于進一步完善省市財政管理體制的決定》，市級財政和人均財力高于全省平均水平的縣級財政，要按照存量財力3%的規(guī)模安排對所屬困難縣鄉(xiāng)的轉移支付補助，并按增量財力10%的規(guī)模逐年增加。從現(xiàn)實效果來看，縣級財政轉移支付的資金總額、分項轉移支付金額、財力性轉移支付金額均呈增長態(tài)勢，財政轉移支付總體規(guī)模超過了財政自給。隨著財政收入規(guī)模的增長，基數(shù)返還部分占財政收入規(guī)模比重逐漸降低，稅收返還呈遞減態(tài)勢。從政策效果看，遼寧省縣級人均純收入水平、人均國內生產總值、人均自有財政收入水平均有所提高，呈現(xiàn)出逐漸收斂態(tài)勢，其中人均自有財政收入變化較為明顯，轉移支付標準變化將縣級人均自有財政收入由2010年的1500多元提高到2018年的2300多元，充分體現(xiàn)了轉移支付制度在促進地區(qū)公平方面所發(fā)揮的積極作用。

二、東北三省縣級財政困境的表現(xiàn)形式

（一）事權與財權劃分不清

1994年開始的分稅制改革，重點在于明確劃分中央政府與地方政府之間的稅收收入，而我國行政區(qū)劃層次分為省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），分稅制改革忽略了對省級以下各級政府的事權財權劃分，實際工作中各省以下地方政府面臨事權財權劃分問題時主要還是依靠省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃。[4]目前，我國縣級政府財政收支分配在法律上依舊沿襲分稅制改革前的模式，縣級政府主要承擔本區(qū)域的基本公共服務供給和經濟事業(yè)發(fā)展所必需的支出。省、市級財政經常以自身利益為出發(fā)點吸納并集中縣級財政收入，當縣級政府按規(guī)定申請轉移支付或稅收返還時，省、市級政府卻常常出現(xiàn)支付不及時、資金不到位的情況。通過表2可知，東北三省縣級財政支出占比均高于同期財政收入占比，事權與財權劃分不清是普遍存在的，吉林省縣級財政收支占比在三個省份中最高，說明吉林省縣級財政收支對省級財政規(guī)模發(fā)揮著舉足輕重的作用，相比之下，遼寧省縣級財政支出情況較差。

（二）縣級財政收入嚴重不足

分稅制改革將稅收收入按稅種與稅基進行合理劃分，地方稅收收入主要來源于增值稅、所得稅、資源稅、房產稅、耕地占用稅等十四個稅種，其中包括與中央共享的主要稅種。雖然很多小稅種的稅收收入歸地方所有，但由于其稅基基數(shù)小，征收規(guī)模并不大，無法解決縣級政府主體稅種缺失的問題。[5]在現(xiàn)有財政體制下，幾乎所有地方政府都不能實現(xiàn)財政的自給。②通過計算東北三省縣級政府財政依存度與省級政府財政依存度可知，省級政府的財政依存度顯著高于縣級政府的財政依存度，說明了縣級政府從地方經濟中獲取的財政收入仍然不足（見表3）。

此外，通過對比縣級政府與省級政府的財政自給率③說明東北三省縣級財政情況。根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒》與《中國統(tǒng)計年鑒》計算，2010—2018年間，遼寧省省級財政自給率在0.47至0.7之間浮動，波動范圍約為0.2;吉林省省級財政自給率在0.35至0.45之間浮動，波動范圍約為0.1;黑龍江省級財政自給率在0.25至0.45之間浮動，波動范圍超過0.1。而同期東北三省縣級財政自給率總體呈現(xiàn)出先增長后又下滑的趨勢，其中遼寧省縣級財政自給率波動幅度最大，上下波動超過0.3，整體處于0.2—0.6之間;吉林省縣級財政自給率均值整體在0.2—0.3區(qū)間浮動，波動范圍約為0.1;黑龍江省縣級財政自給率整體處于0.1—0.3之間，上下波動約為0.2。據(jù)此可以得出：東北三省縣級政府財政自給能力弱于省級政府財政自給能力且縣級政府財政自給能力不如省級政府財政自給能力穩(wěn)定。東北三省縣級財政自給率的變化情況與東北三省縣域的國內生產總值（GDP）名義增長率變化情況并不完全一致，結合東北三省縣域的經濟發(fā)展狀況來看，東北三省縣級財政自給能力在未來仍有整體弱化的趨勢，發(fā)展后勁嚴重不足，尤其是遼寧省縣級財政的情況將更為嚴峻。縣級政府作為承接縣域內基本公共服務的重要載體，缺乏有效的財力保障，對轄區(qū)內基本公共服務供給不足，有些經濟發(fā)展狀況較為落后的縣（市）甚至只能勉強維持基層工作的“三?！边\轉，嚴重缺乏提供基本公共服務的財力保障能力。

（三）縣級政府債務風險加劇

東北三省仍有很多縣級政府通過舉債來解決資金短缺問題，導致基層地方債務增速明顯加快。目前，縣級政府的很多債務是游離于監(jiān)管之外的，具有隱蔽性的特征，加之可利用的償債資金具有剛性特征，其償還能力相對于不斷攀升的隱性債務來講明顯不足。[6]最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國縣級政府性債務的平均增速達到10.6%，這一增速與地方縣級政府一般公共預算收入增速（10%）基本相當，符合債務管理的基本原則，沒有加大地方政府的債務風險。但從區(qū)域范圍看，東北三省縣級財政的債務增速水平已經達到50.4%，亟須引起關注。

三、東北三省縣級財政困境產生的原因

（一）法律缺失

事權與財權劃分不清的最主要原因是法律的缺失?？v觀世界上大多數(shù)市場經濟國家的財政體制，均在憲法中對各級政府的財權和事權做了明確劃分，政府行為便有了可供依據(jù)的法律準則。雖然我國憲法明確規(guī)定了各級政府的核心職能，但對于政府間的事權與支出責任劃分只是原則上的，并沒有具體事項的解釋，導致各級政府，尤其是跨縣聯(lián)合執(zhí)行項目時所承擔的職責不明確。在中央下達的專項文件中也只是規(guī)定了各級政府的主要任務，其主要意義是指導工作，并未規(guī)劃出各級政府的具體工作事項，所以下級政府只能被動接受上級政府的行政指令。分稅制的不完善使大部分財政收入向上級政府集中，導致下級政府可用財力并沒有隨著事權范圍的擴大而增加。

（二）稅源不穩(wěn)定、主體稅種缺失

第一，縣域經濟發(fā)展仍比較緩慢，大部分縣（市）仍以農業(yè)為主，工業(yè)基礎比較薄弱，產業(yè)結構單一，稅源比較匱乏。[7]第二，上級政府一般會自行劃分下級政府與本級政府所共享的稅收稅種的比例，并規(guī)定下級政府需上交上級政府的稅額種類。一般來講，省級政府多會將主要產業(yè)的收入計劃為省級收稅稅種，例如金融保險業(yè)的稅收所得，導致縣級政府對主體稅種的汲取并不明朗。④第三，縣級政府的自留稅種主要集中在印花稅、契稅、耕地占用稅等稅種，加之縣級政府并沒有稅收立法權，彌補財政資金缺口的重要途徑就是努力通過非稅收入的渠道來籌集資金。[8]過高的非稅收入從長期看不僅會帶來財政收入的波動風險，還會扭曲市場對資源配置的決定性作用。

（三）債務缺乏有效監(jiān)管約束機制

從客觀上說，作為公共服務供給主力軍的縣級政府，需要承擔的基礎設施建設壓力很大，與此相矛盾的是縣級財政收入與省、市級政府財政收入相比卻沒有優(yōu)勢，只靠財政收入根本無法滿足剛性財政支出需求，需要借用其他資金作為補充。而以“營改增”為主的新一輪稅制改革加重了地方財力與支出責任不平衡的現(xiàn)狀，導致縣級政府收支矛盾尖銳，財力統(tǒng)籌難度加大。[9]

首先，違規(guī)擔保和變相舉債時有發(fā)生。由于缺乏債務監(jiān)管，變相舉債加大了地方債務風險的隱蔽性，使之更容易被轉嫁。其次，各級政府在舉債前沒有總體規(guī)劃做指導。舉債規(guī)模沒有被嚴格論證也導致相關部門無法對其進行監(jiān)管，導致項目經營效率較低，最終導致債務風險擴大。而長周期債務與爛尾項目占比較高又造成已運營項目資金的低效率。最后，預算管理不到位。政府雖然已將政府債務納入預算，但關于債務的詳細信息并沒有向社會公開，導致債務評級機構和相關投資者無法對政府信用做出準確評估，無法完成債券的市場化定價，一定程度上帶來了債務規(guī)模的無序擴張與風險加大。

四、破解東北三省縣級財政困境的對策

（一）明確劃分縣級政府事權與支出責任

分級財政體制的邏輯起點就是由事權劃分而決定的支出責任，所以明確縣級政府的事權范圍是研究縣級財政可持續(xù)發(fā)展的邏輯起點。事權劃分要以公共物品和服務的受益范圍為依據(jù)。具體來說，應該遵循以下幾個原則：一是法律保障原則。即各級政府的事權一旦確定，就要以法律形式加以確定，不可隨意變更。二是效率最優(yōu)原則。即努力縮小市場法則形成的資源分配不公，各級政府要以最低成本提供公共物品與服務。三是受益范圍優(yōu)先原則。即凡受益范圍大的公共產品，事權應該劃分到更高一級政府，反之劃分到下一級政府。四是技術經濟原則。即對技術經濟條件要求較高的事權劃分到更高一級政府，反之劃分到下一級政府。

雖然理論上實現(xiàn)事權劃分有多種路徑，但考慮到制度變革會受到政治、經濟、文化等諸多因素的限制，所以宜采取循序漸進的方式，以短期目標積累形成長期整體趨勢。[10]第一，減少財政層級，逐步形成“中央—省—市/縣”三級財政體制。通過“扁平化”行政體制改革促進政府間事權與財權的合理劃分，提高公共資源配置效率。關于如何推進行政區(qū)劃改革，“并縣論”值得參考，“并縣”是將縣級政府逐步合并為較大的行政單元，使縣與市旗鼓相當，從而實現(xiàn)資源的合理配置。第二，集中對現(xiàn)有縣級政府支出項目進行合理分類與清理，堅決杜絕不合理政府管制型支出。第三，除中央文件規(guī)定外，省級財政部門一律不許要求縣級政府部門對專項配套撥款進行配套。第四，對于上級政府的政策性支出，省級政府一定要提供財力保障。省級財政有必要通過轉移支付的形式，結合各縣（市）實際情況來確?？h級政府財力充沛?？h級財政應首先滿足機關事業(yè)單位人員工資發(fā)放和基層正常運轉等必保性剛性支出[11]，其次才是事關經濟與社會發(fā)展方面的支出，最后依據(jù)財力基礎多辦增加居民幸福感的實事[12]。

（二）充分擴大縣級政府財權

“一級政府，一級財權”，財權是僅次于事權劃分的關鍵要素，是縣級政府實現(xiàn)其職能的根本保證。

1.大力發(fā)展縣域經濟。第一，大部分縣區(qū)仍以傳統(tǒng)的第一產業(yè)為主，所以發(fā)展縣域經濟也要從扶持農業(yè)入手。第二，縣域經濟發(fā)展的制約因素在農村，按照規(guī)定應該留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收必須留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要把握自身的比較優(yōu)勢，尋找適合本地發(fā)展的特色產業(yè)，培育優(yōu)質稅源，促進縣域稅收穩(wěn)定增長。第三，優(yōu)化縣域經濟發(fā)展軟環(huán)境。充分發(fā)揮縣級政府政策導向作用，通過設立產業(yè)引導基金、財政補貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免等方式引導企業(yè)發(fā)展，為企業(yè)決策提供理論與實踐支撐。第四，加強縣級基礎設施建設。財政資金的低效率配置是縣級政府財力不足、財政運行效果不佳的重要原因，反之基礎設施落后又阻礙了縣域經濟的發(fā)展，兩者之間形成了惡性循環(huán)，部分落后縣區(qū)的基礎設施薄弱已經成為制約縣域經濟發(fā)展的瓶頸。

2.培育縣級主體稅種。從世界很多市場經濟國家的稅收劃分體制看，大部分國家都將財產稅作為基層政府的主體稅種。目前，我國的財產稅類主要包括房產稅、土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等。在當前經濟結構戰(zhàn)略性調整的背景下，要培育縣級政府主體稅種，應從以下幾個方面著手：第一，大力培育房產稅。[13]建議在統(tǒng)籌房地產稅費制度的基礎上加快對現(xiàn)行房產稅制的改革。逐漸改變目前的重交易環(huán)節(jié)稅收、輕保有環(huán)節(jié)稅收的制度，通過擴大稅基、簡并稅種、健全征收管理制度等，構建負擔合理均衡的房地產稅收體系。還要不斷優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)不動產的穩(wěn)步升值。第二，依據(jù)各縣具體情況劃分稅收分享比例，確?！耙豢h一策”。如可以將城鎮(zhèn)土地使用稅的絕大部分數(shù)額留給縣級政府，提高分成比例。在省級財力分配方面，加大對縣級政府的傾斜力度，取消或降低困難縣（市）的上繳數(shù)額，以確保基層財政可以正常運轉。

3.擴大縣級政府稅權。無論是分稅制改革前還是分稅制改革后，縣級政府的稅權都體現(xiàn)很大的局限性，這與分稅制所要求的“分稅、分權、分級、分管”原則相矛盾?？紤]到稅源是不斷變化的，所以對于有些經濟不發(fā)達的縣（市）來說，即使稅源暫時匱乏，只要擁有一定的稅權，隨著本地區(qū)經濟不斷發(fā)展，縣級政府也會適時培育出適合本轄區(qū)自身的優(yōu)勢產業(yè)與產品，稅源也會隨之豐富。因此，應在堅持中央立法的前提下，適當擴大縣級政府對各別稅種的稅收管理權限，包括稅率的確定、稅目的增設、稅收優(yōu)惠政策的調整等，充分激發(fā)縣級政府積極性。在未來的改革中，可以先從稅率調整權開始，逐步擴大到稅基調整權，當條件與時機均成熟的時候，再考慮縣級政府的設稅權，建立地方政府激勵約束機制，提高地方政府治理能力。

4.建立科學合理的政府間財政轉移支付制度。對于大部分財政困難的縣級政府，財政轉移支付是其重要的收入來源之一。2014年，國務院出臺的《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》對轉移支付制度完善提供了基本思路：為了緩解縣級財政困境，要從“不斷加大中央財政對地方財政的轉移支付力度”與“不斷加大省級財政對縣級財政的轉移支付力度”兩方面入手。[14]第一，對政府間財政分配資金進行規(guī)范。對于有過渡性質的體制補助、稅收返還等轉移支付形式在收入劃分時可以直接留給各級政府，不再納入轉移支付結構中，而一般轉移支付結構應將由部門管理但未納入轉移支付范疇的資金、上級補助等納入其中，強化資金管理。第二，建立以縣級政府為承接主體的財政轉移支付制度。中央財政、省市財政要減少對轉移支付資金的過度干預。[15]省級財政要按照因素法科學核定各地的轉移支付數(shù)額，為了縮小地區(qū)間差異，對轉移支付系數(shù)應依據(jù)地區(qū)間經濟水平與稅收水平進行相應調整，對于稅收增長緩慢的縣降低轉移支付系數(shù)，反之對于稅收增長相對較快的縣提高轉移支付系數(shù)，將轉移支付政策控制在激勵約束框架內。第三，合理確定轉移支付制度形式。現(xiàn)有的一般性轉移支付在轉移支付中占比仍有上升的空間，中央財政可以按照地區(qū)經濟規(guī)模、人口因素、財政情況等來計算一般性轉移支付規(guī)模，充分發(fā)揮轉移支付的均等化效用。

當前，我國很多領域改革都進入了深水區(qū)，不同領域之間的改革關聯(lián)性也在增強。所以縣級財政體制改革也需要相應的配套推進，如優(yōu)化地方官員晉升激勵機制、推進預算公開機制、鼓勵生產要素流動等，這也是未來縣級財政體制改革不可忽略的方面。

（三）防范化解縣級財政債務風險

地方舉債受到多重因素影響，如中央政府對地方政府的政績考核標準、地方政府對土地收入的依賴度、稅收制度、財政轉移支付制度和土地融資杠桿效應等，這些因素共同構成了地方政府舉債行為的內生激勵約束機制。具體而言，要使政績考核標準、自主發(fā)債權力、土地出讓金留存比、轉移支付均與債務風險掛鉤，才能不斷強化地方政府的自我償債激勵。

從外部約束機制看，首先，要強化財政紀律約束?？茖W設定符合各個縣（市）的實際情況的債務紅線，在債務紅線基礎上選擇若干指標構建風險預警體系，上級政府在下級政府債務指標達到警戒線時要及時作出預警，一旦債務指標超出紅線后，上級政府應立刻啟動懲戒機制。針對地方政府某些亂舉債現(xiàn)象，建立健全日常監(jiān)控機制、舉報獎勵機制、跨部門聯(lián)合懲戒機制，對違法違規(guī)舉債融資行為要倒查責任、終身問責，做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起、通報一起，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。其次，強化監(jiān)督約束。地方政府應該將除了含有涉密內容的預算內容全面如實地向同級人大匯報，由地方人大行使監(jiān)督權。針對地方政府的發(fā)債行為，人大要對發(fā)債規(guī)模、資金來源、償還計劃、債務風險等情況進行詳細審核論證，即使在項目管理階段，人大也要定期對其進行審察，以提高債務資金的使用效率。

地方政府融資的主要方式不應該是債務融資，應該主要依靠稅收與轉移支付。從這點看，有效化解地方政府性債務風險就必須從推進財稅體制改革、合理劃分中央和地方的事權與支出責任、完善中央政府和地方政府之間的收入劃分等環(huán)節(jié)入手，在根源上消除地方政府過度舉債的體制弊端。整個東北三省縣級財政收入的持續(xù)穩(wěn)定是防范債務風險的關鍵，伴隨著中央關于東北老工業(yè)基地全面振興全方位振興等一系列文件的出臺，東北三省各個縣級政府更應緊緊抓住發(fā)展機遇，努力發(fā)展經濟，培育特色和龍頭產業(yè)，實現(xiàn)縣級財政收入可持續(xù)增長，以更好地應對債務風險。

（四）密切關注減稅降費對縣級財政的影響

經濟下行背景下的減稅降費勢必會給基層財政增收減支帶來壓力，這就要求相關部門不斷強化對減稅降費政策的效果評估與績效評價，協(xié)調好完成稅收預算、加強征管與落實減稅降費的關系。首先，縣級財政支出總量要實現(xiàn)內涵式的擴大而非外延式的擴張。做到盤活存量、用好增量、提高財政資金的有效性。在堅持零基預算理念的前提下不斷優(yōu)化財政支出結構，除剛性和重點支出外，一般性支出與三公經費要嚴格縮減。為避免擠壓其他民生和穩(wěn)增長支出，不必堅持國內通行的3%赤字率底線。做好對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等民生支出的安全預測，注重政策的針對性和可持續(xù)性，集中財力保障中央重大決策部署落地。其次，對于縣級政府來說，提高財政支出的確定性可以有效提升財政效能?？h級政府承擔著主要的財政支出責任，但縣級政府的財政支出高度依賴上級轉移支付，自有收入不足三成，上級轉移支付下達不及時導致縣級財政預算的統(tǒng)籌性較差，不利于基層政府實現(xiàn)有效的公共服務供給。為了更好發(fā)揮“規(guī)模效應”，進一步優(yōu)化中央與省級財政轉移支付結構，財政可以設置以“六?！睘槟繕说奶貏e預算，提高未指定用途的一般性轉移支付資金占比，并向省內的貧困縣區(qū)傾斜，對沖基層支出壓力。轉移支付制度要以支出績效為導向，構建“自下而上”與“自上而下”相結合的資金考核制度，加強預算監(jiān)督。省級財政對于縣級“三?！憋L險預警線實施動態(tài)監(jiān)控與調整，確?！耙豢h一策”“一地一案”，強化庫款調度，對困難地區(qū)予以適當資金支持。

注釋：

①關于2018年東北三省縣級財政收入呈現(xiàn)斷崖式下跌的可能原因有二：其一，受統(tǒng)計口徑調整的影響，從2018年起，遼寧省規(guī)定3年內鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增的財力全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不再歸入縣級財政收入統(tǒng)計口徑，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為獨立財政主體開始“分灶吃飯”的標志之一;其二，2018年以來，我國實施了大規(guī)模的減稅降費政策，對東北三省縣級財政收入中的稅收收入影響較大，主體稅種稅收大幅度降低，與中央財政相比，地方財政收入主要靠非稅收入支撐，財政可持續(xù)性下降。

②鄧子基（2011）在衡量財政收入與GDP之間的關系時，使用了一種靜態(tài)指標即財政依存度，計算公式為：某級政府財政依存度=某級政府的一般預算財政收入/某級政府管轄區(qū)域的GDP。某級政府的財政依存度越高，說明其財力越充足，反之則說明某級政府的財力匱乏。

③地方政府財政自給率=地方政府一般公共預算收入/地方政府一般公共預算支出。若地方政府的財政自給率等于1，則財政自給能力強;若財政自給率小于1，則財政自給能力弱。在現(xiàn)有的財政體制下，幾乎所有的地方政府都不能實現(xiàn)財政的自給，因而在評價縣級政府財政自給能力大小時，可以將對應的省級政府財政自給能力作為綜合衡量縣級政府財政自給能力強弱的標準。

④以吉林省為例，受“營改增”的影響，2015年吉林省縣級政府來源于增值稅的稅收收入呈現(xiàn)大幅度增加，但是受之前營業(yè)稅與增值稅稅收分成比例的不同影響，導致營業(yè)稅收入大幅降低，變相減少了來源于營業(yè)稅的稅收收入，對吉林省縣級財政收入造成很大影響，稅收總體上降低了。

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責任編輯? 魏亞男