倒金字塔：曾經最不起眼的社區(qū)管理

在2020年的新冠肺炎疫情中，社區(qū)發(fā)揮了非常重要的作用，是疫情防控的第二戰(zhàn)場。但要是問一些有關社區(qū)的問題，估計很多人答不上來。

先來看一個小測試：

1.居委會的上級部門是哪一個？

2.最低一級別的政府機關是哪一個？

3.一個居委會是不是專門管一個小區(qū)？

第一個問題的答案：居委會是沒有上級主管部門的。居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。居委會的主任、副主任和委員，是由本居住地區(qū)全體有選舉權的居民，或由每戶、每個居民小組的代表選舉出來的。

第二個問題的答案：最低一級別的政府機關并不是居委會。所謂最低一級別的政府機關，就是我們通常所說的基層政權。那什么算基層政權呢？按照《憲法》和地方組織法的規(guī)定，在農村是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，也就是說，基層政權在農村是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;在城市是指不設區(qū)的市、市轄區(qū)一級。城市基層政權一般會設自己的派出機關，也就是街道辦事處。街道辦才是城市里的基層政權。

第三個問題的答案：一個居委會不是專門管一個小區(qū)。我們在武漢調研過的萬科小區(qū)，就分屬兩個居委會管。一個是陳家墩居委會，一個是站東居委會。1號樓到6號樓是陳家墩的，7號樓到12號樓是站東的。這是因為，在沒有開發(fā)之前，小區(qū)中間有一條路，兩個居委會就是按這條路劃界的。后來拆遷了，就變成了一個小區(qū)。武漢硚口區(qū)的一個居委會，下轄7個小區(qū)。一個居委會管轄的小區(qū)里，可能是開發(fā)商建的居民小區(qū)，也可能是老城區(qū)里的舊房，或是從原來的農村劃入城區(qū)之后保留下來的社區(qū)。

這三道題，我最初都答錯了。答錯的不止我一個。很多居民在這次疫情期間，才突然感受到居委會的存在：每天要在小區(qū)的進出口跟檢查人員打交道。出差回來會接到居委會的電話。小區(qū)封閉之后，買菜買日用品需要居委會協(xié)調。要是小區(qū)需要做核酸檢測，牽頭的還得是居委會。

在城市里住習慣的人們會想：小區(qū)不是有物業(yè)嗎？我們不是都交了物業(yè)費嗎？跟政府相關的事情，我們不是直接去找各個部門嗎？遇到入室盜竊找民警、結婚離婚去民政局、孩子上學的事情聽教育局的——那干嗎需要居委會呢？

在解答這個問題之前，我們先去看看居委會的起源。

中國古代的皇權歷來只能統(tǒng)治到縣一級。在縣級以下的基層社會中，地方士紳擁有治理權威，操持著各種基層社會的事務。但是，基層也不是完全自治的，中央王朝為了控制基層社會，建立了半行政化的保甲制度。十戶編為一甲，十甲編為一保，各戶之間互相擔保，共同擔責。歷朝歷代，保甲制度的名稱或有不同，政策的重心亦有差異。聞鈞天在《中國保甲制度》中講道，“周之政主于教，齊之政主于兵，秦之政主于刑，漢之政主于捕盜，魏晉主于戶籍，隋主于檢查，唐主于組織，宋始正其名，初主以衛(wèi)，終乃并以雜役，元則主于鄉(xiāng)政，明則主于役民，清則主于制民，且于歷朝所用之術，莫不備使”。民國時期，保甲制度主要用于戰(zhàn)爭動員，通過保甲制度抽壯丁、攤派捐款、監(jiān)視革命活動，終致民不堪擾，眾怒沸騰。

新中國成立之后，共產黨接管了城市。起初的設想是建立起單位制，但還有大批游離于單位之外的民眾。彭真在1953年6月的一份調查報告中指出，目前城市中還有“多達百分之六十以上”的人員不屬于“工廠、企業(yè)、學校、機關”等單位制管理的“無組織的街道居民們”。也有地方直接設立街政府，比如東北地區(qū)就借鑒了蘇聯(lián)的街政府體制。但彭真的建議是，“如設街政府，就很容易政出多門”。

1949年，杭州市首創(chuàng)居民自治制度，建立居民小組。當年10月23日，在杭州市上城區(qū)西牌樓小學的會場上，2200多戶居民中的200多名代表選出了新中國第一個居委會：上羊市街居委會。1954年12月，第一屆全國人大常委會第四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，明確了街道辦事處和居民委員會的性質、組織結構和任務職能。之后，各個城市陸續(xù)建立了居民委員會。

從這個起源能夠看出，居委會是在試錯和創(chuàng)新之后找到的社會治理經驗。把居委會直接變成一級政府機關并不妥當，但只靠市場化的物業(yè)公司也不行。居委會是政府與社會、政府與市場之間的一個緩沖帶。

為什么呢？假如所有的事情，政府能管的歸政府，市場能做的歸市場，那就太容易了。問題在于，有大量的事情處于模糊地帶。這些事情有3個特點：第一，無法讓市場提供服務;第二，無法被法律清晰界定;第三，無法被政策完全溶解。在我們的日常生活中，太多的事情都處于這種模糊地帶。這就是居委會要管的。

什么樣的事情，處于這樣的模糊地帶呢？

鄰里街坊之間，難免會有磕磕碰碰，鬧些矛盾，怎么處理？家庭內部的矛盾，有時候也會鬧得雞飛狗跳，管還是不管？小區(qū)里有一個父母離異的青春期孩子，在網絡上發(fā)了虐貓視頻，很多人抗議，甚至“人肉搜索”這個孩子的個人信息，管還是不管？一個社區(qū)里總有些需要特殊照顧的家庭，怎么幫助他們？

千頭萬緒，都是學問。

在去武漢之前，我先做了些功課，到蘇州、深圳、東莞等地調研了幾個社區(qū)。我在蘇州太倉市城廂鎮(zhèn)的梅園社區(qū)，采訪了居委會主任朱亞萍，也順便約了當?shù)貛讉€不同社區(qū)的居委會主任一起交流。梅園社區(qū)管著8個居民小區(qū)，有商品房小區(qū)，也有原來的老舊小區(qū)。朱亞萍帶我去了老小區(qū)。干干凈凈的街道，粉墻黛瓦。在戶外見到的都是老年人，每個人都和朱亞萍打招呼。這些房屋已顯得敗落。沒有電梯，低矮的樓層，樓道里停著幾輛破舊的自行車。

我們去看望一位失獨老人。孩子已經去世，老伴也走了，只剩下老人一個人。老人已經80多歲了，疾病纏身，行動不便。居委會幫他管賬，怕老人上當，被人欺負。他的存折就放在居委會辦公室。老人的門沒有鎖。這是為了遇到緊急情況，居委會的同志可以隨時進門援助。我們敲敲門，里面應了一聲。門一推就開，老人剛從床上坐起來，搖搖晃晃地起身，步履蹣跚，露出笑容迎接我們。

國家的每一個宏大的政策，在社區(qū)里都能找到印痕。社會的每一個深刻的矛盾，都能在社區(qū)里找到線索。國家有計劃生育政策，社區(qū)里就有失獨家庭。社會上有城鄉(xiāng)差距，小區(qū)里就有買商品房的住戶和回遷戶之間的隔閡。

居委會主任，連個芝麻官兒都算不上。但不妨問問自己，假如讓你負責一個社區(qū)的工作，你會怎么辦？

比如，要搞垃圾分類，需要裝垃圾桶。垃圾分為干垃圾、濕垃圾、可回收垃圾。最棘手的是放濕垃圾的垃圾桶。濕垃圾大多是廚余垃圾，又臟又膩。到了天熱的時候，味道大，招蒼蠅，誰家都不愿門口擺濕垃圾桶。有個居委會主任跟我說，有一戶人家的老太太，只要你去放垃圾桶，她就躺到地上不讓你放。問題來了，濕垃圾桶最后該放在哪一戶人家的旁邊？”

我答不出來。答案是啥？這個居委會主任笑了：“我們最后會放在一戶雙職工家庭的門口。”

“這不公平??！”“是的，這不公平?！薄暗牵绻慵依锬苡袀€老人出來躺在地上，我立馬把垃圾桶搬到別的地方?！?/p>

這不是我想象中的答案。但仔細一想，就恍然大悟了。經濟學里的科斯定理，講的就是這樣的難題。一個放牛的牧民，牛吃了農民種的莊稼，請問是讓放牛的賠償種地的，還是讓種地的給放牛的一筆錢，請他帶著牛走開？一家工廠的煙囪冒黑煙，附近的住戶都嗆得難受，請問是該讓工廠賠款，還是讓住戶自己買空氣凈化器？小區(qū)里三樓住戶家里的水管漏水，水流到了二樓住戶的屋里，請問是讓三樓的賠二樓的，還是二樓的幫三樓的修水管？

科斯定理指出，只要交易成本為零，也就是說，當事雙方有話能好好說，那一定能找出資源配置最優(yōu)的辦法。如果牛偶然吃了一次農民的莊稼，很有可能是牧民賠農民。但如果?？偸莵沓赞r民的莊稼，那結果要么是牧民把農民的地買下來改成草場，要么是農民給一筆安置費，請牧民另找地方。工廠可能會選擇賠償居民，也可能會付錢，請居民搬家。至于二樓和三樓住戶的糾紛，以我的生活經驗，十有八九，是二樓的扛不住，花錢給三樓的修水管。所有的經濟學問題，只有一個標準答案：視情況而定。

社區(qū)干部每天處理的都是生活中的科斯定理，活生生的經濟學。

再比如，小區(qū)里有回遷戶和買商品房的住戶，需要決定是不是要請物業(yè)公司。買商品房的住戶希望請個好的物業(yè)公司，小區(qū)環(huán)境整潔，住著舒心。回遷戶覺得，怎么我還得花錢請人打掃衛(wèi)生呢，花這個冤枉錢干嗎！兩派人爭執(zhí)不休，怎么辦？

我答不出來。答案是啥？跟我交流的居委會主任說：“好辦，我們先請回遷戶家里的子女吃飯，跟他們商量這件事。我們告訴他們，有了物業(yè)公司，咱們的生活質量就能大幅度提高。雖然要交一些物業(yè)費，但那也不多啊，物有所值。年輕人的想法跟老一代不一樣，更容易被說服。于是，回遷戶的子女就回家做父母的說服工作?！?/p>

都能說得通嗎？當然不是。有的還是說不通?；剡w戶家里的飯桌上，兩代人就吵起來了。居委會主任跟我說：“這是好事啊，你有家庭矛盾，我就能來調解你們的矛盾了。沒有家庭矛盾，那不就變成居委會和居民之間的矛盾了。我不怕你們有矛盾，我就是解決矛盾的?！?/p>

這也不是我想象中的答案。社區(qū)工作不是要追求和諧、穩(wěn)定嗎？怎么會有意地制造矛盾呢？細想，這就是基層干部的高明之處。毛澤東在《矛盾論》里講道，“暴露事物發(fā)展過程的本質，就必須暴露過程中矛盾各方面的特殊性”。要把“對立的事物當作生動的、有條件的、可變動的、互相轉化的東西去看”。解決矛盾的方法因矛盾的性質不同而不相同，“有些矛盾則由原來是對抗性的，而發(fā)展成為非對抗性的”。

社區(qū)干部每天處理的都是生活中的矛盾，需要活學活用的哲學和政治智慧。

而這一切都是我們不熟悉的。我們熟悉的是“集中力量辦大事”的舉國體制，這是一種金字塔式的組織架構，從領導中樞發(fā)出指令，通過各級政府傳達、執(zhí)行，嚴密的紀律、嚴格的程序、服從的精神，貫徹國家的強大意志。這是一種極其具有戰(zhàn)斗力的強悍體制。但是，到了基層，就變成了一種倒金字塔式的組織架構。社區(qū)干部喜歡講的一句話是“上面千條線，下面一根針”。難處在于，針眼太小，難把線串起來。

你已經看到了，居委會只有十來個人，卻要負責社區(qū)數(shù)千戶人家、數(shù)萬名人口的治理。你已經看到了，基層出現(xiàn)的各種問題，演示出社會的復雜性。你已經看到了，居委會身處模糊地帶，時常會處于一種尷尬的局面。比如拆違章建筑，本來是城管的事情，卻要居委會去拆。居委會不是執(zhí)法主體，沒有執(zhí)法證，怎么拆？再比如環(huán)境衛(wèi)生，不去考核物業(yè)公司，而是考核社區(qū)。

一場疫情，讓我們突然意識到社區(qū)的重要性。如何重建社區(qū)這是一個挑戰(zhàn)。

小區(qū)里有一條林蔭路，兩邊長滿了杉樹，已經長了幾十年，高大挺拔。樹影斑駁，涼風習習。我和朱亞萍沿著那條林蔭路走回來。兩旁的杉樹看起來是那么地不起眼。它們不會因耐不住寂寞而遠走高飛，不會因狂風暴雨而陷入焦躁，只是安安分分地適應季節(jié)的緩慢變化。在我們看不見的地下，樹根像細長的手指深入濕潤的土壤，毛細管將水分和養(yǎng)分朝十幾米的上方運送。如果每根樹枝都能吸收足夠的養(yǎng)分，那么，每片樹葉就能受到足夠的滋養(yǎng)，就會發(fā)出淡淡的光澤，快樂地生長。

（摘自大象出版社《變量：本土時代的生存策略》作者：何帆）