環(huán)境治理創(chuàng)新的德國經(jīng)驗和啟示

文|沈百鑫

近年來，我國環(huán)境治理力度不斷加大，社會各界對環(huán)境治理關(guān)注度更高。筆者從環(huán)境治理的系統(tǒng)性理念和社會歷史視角去考察德國環(huán)境治理的經(jīng)驗，以期探索基于中國現(xiàn)實的創(chuàng)新之路。

德國環(huán)境法治的經(jīng)驗

現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問題，從其發(fā)生的社會歷史背景來看，是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定程度的副產(chǎn)物，并經(jīng)由消費社會和全球化進(jìn)一步推動，是人類科技、經(jīng)濟與社會發(fā)展的間接后果。在地球演變至“人類紀(jì)”的大背景下，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)思想突破傳統(tǒng)發(fā)展思維，提升到人類—星球間共生的維度。

現(xiàn)代環(huán)境政策于20世紀(jì)60年代初才開始從北歐國家萌芽和發(fā)展。世界各國因為不同的發(fā)展進(jìn)程，其國內(nèi)環(huán)境政策真正確立有時間先后。將現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)確立為國家的一個獨立政策領(lǐng)域，主要基于三個方面整體考慮：環(huán)境問題上升到與經(jīng)濟—社會問題同等重要的國家政策領(lǐng)域、單個或局部環(huán)境問題向系統(tǒng)性整體環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型以及國內(nèi)環(huán)境問題與全球化和國際政治的緊密聯(lián)系。

20世紀(jì)60年代末70年代初，德國基于國內(nèi)和國際政治發(fā)展，環(huán)保政策成為當(dāng)時政府的核心任務(wù)之一。認(rèn)為環(huán)境問題不只是健康問題，還是尊嚴(yán)與福祉的問題；不只是保護(hù)人類，同時也保護(hù)自然生態(tài)免受人類不利影響；不只是事后治理，更需要事前預(yù)防?！靶枰獜纳鷳B(tài)角度對所有公共機構(gòu)的決策進(jìn)行衡量”，這一政治共識也促成了1980年世界范圍內(nèi)著名的環(huán)境黨——綠黨的誕生。

在德國環(huán)境治理進(jìn)程中，20世紀(jì)70、80年代的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型起著很重要的作用。有研究表明，經(jīng)濟界自發(fā)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和相關(guān)行業(yè)的技術(shù)升級，是環(huán)境污染壓力減小的重要原因。除了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，尤其是環(huán)境污染的重工業(yè)，如石油工業(yè)、水泥工業(yè)、鋼鐵行業(yè)和化肥生產(chǎn)等行業(yè)的產(chǎn)量下降明顯，行業(yè)內(nèi)的轉(zhuǎn)型升級意義尤為重要。同樣，在1990年東西德統(tǒng)一后，去工業(yè)化在原東德地區(qū)（原民主德國）的環(huán)境治理中發(fā)揮著十分重要的作用。

在環(huán)保政策上，德國政府自始就明確，環(huán)境保護(hù)的實施不能過度影響國民經(jīng)濟的運行，環(huán)境保護(hù)需要通過財政和稅收政策上的措施以及基礎(chǔ)建設(shè)來加以促進(jìn)和引導(dǎo)。尤其是自20世紀(jì)90年代中期始，德國努力踐行“可持續(xù)發(fā)展理念”，將珍惜節(jié)約自然資源作為環(huán)境政策的核心問題。

在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間長期而有效的協(xié)調(diào)機制尤其明顯地體現(xiàn)在環(huán)境法治上。以空氣污染治理為例，作為德國現(xiàn)代環(huán)境政策核心領(lǐng)域的空氣污染治理進(jìn)程，從系統(tǒng)整體思維出發(fā)，是基于整個社會、經(jīng)濟、政治與法律發(fā)展的大環(huán)境和大背景，反映在其核心法律制度上，經(jīng)歷了危害治理到危險防衛(wèi)，再發(fā)展到風(fēng)險預(yù)防理念?？沙掷m(xù)發(fā)展是其現(xiàn)代環(huán)保政策的核心理念。

德國以空氣污染為代表的環(huán)境治理經(jīng)驗可歸納為以下幾個方面。

一是法治完善與科技進(jìn)步雙軌相互促進(jìn)機制。法治完善與科技進(jìn)步兩種思路互補與平衡，通過協(xié)調(diào)與合作，在效率與安全價值綜合平衡上實現(xiàn)最優(yōu)。對包括科技創(chuàng)新在內(nèi)的人類行為的約束與引導(dǎo)，法律扮演著十分重要的角色。

二是信息收集、知識管理和科研促進(jìn)共同構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管知識基礎(chǔ)。在環(huán)境治理問題上，關(guān)鍵的一點是改變信息不對稱和信息不充分，對此，國家應(yīng)當(dāng)起到關(guān)鍵性的作用。在空氣污染治理中，聯(lián)邦政府在1965年就與德國研究聯(lián)合會（DFG）一起建立空氣測量站點和試驗站，以了解污染空氣遠(yuǎn)距離擴散流動過程和由此對人與環(huán)境的影響，這些測量站在1974年并入聯(lián)邦環(huán)境署。

三是重視國家、社會與個人的多元合作和政府多層治理的機制。除了國家、行業(yè)機構(gòu)和社會及私人的合作治理外，歐盟、成員國和各州以及基層政府共同形成了有效的多層級治理結(jié)構(gòu)。在信息交流與專業(yè)決策中，上下級和同級政府機構(gòu)間的專業(yè)聯(lián)席會議扮演著十分重要的角色。

四是公私法互補的法權(quán)結(jié)構(gòu)和精細(xì)專業(yè)的環(huán)境行政監(jiān)管。促進(jìn)空氣保潔的措施，最初都是通過擴展私法的污染防治義務(wù)來實現(xiàn)的。1959年，立法者修訂《經(jīng)營條例》，除了強化經(jīng)營者應(yīng)用安全生產(chǎn)技術(shù)的義務(wù)，還規(guī)定可以事后對已許可設(shè)施追加條件。在環(huán)境保護(hù)相關(guān)的權(quán)益范圍上，法律規(guī)定從僅救濟最直接的私權(quán)侵害向無過錯的危險責(zé)任拓展，到對未能受到私權(quán)救濟保護(hù)但作為環(huán)保公共利益受到公法保護(hù)，以及保障環(huán)境知情和程序參與方面的權(quán)益，這是對環(huán)保相關(guān)權(quán)益不斷強化與擴展的過程。這個過程同時也是對傳統(tǒng)的法律權(quán)利結(jié)構(gòu)體系的不斷修正，環(huán)境保護(hù)涉及幾乎所有的社會領(lǐng)域，因此環(huán)境法也是對傳統(tǒng)法律體系的全面再平衡。

五是從權(quán)利框架到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷分類來細(xì)化保障和平衡各方面利益。盡管傳統(tǒng)法律的核心是以調(diào)整人與人之間關(guān)系為目的，但在德國環(huán)境治理歷程中，尤其是從污染損害影響向排放監(jiān)管再到結(jié)合環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)導(dǎo)向過程中，保護(hù)環(huán)境本身已成為直接立法目的之一。只保護(hù)當(dāng)前直接的法律權(quán)益（公共利益和相鄰人權(quán)益）是不夠的，在保護(hù)傳統(tǒng)法律權(quán)益基礎(chǔ)上，需要考慮生態(tài)本身的科學(xué)規(guī)律（自然理性）。在1986年《技術(shù)導(dǎo)則：空氣》修訂中就已經(jīng)致力于區(qū)分針對人類健康、對生態(tài)的不利影響以及更為謹(jǐn)慎的不同污染閾值。

現(xiàn)代環(huán)境法的具體制度上，體現(xiàn)在以制度促進(jìn)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，包括：以嚴(yán)格細(xì)分的環(huán)境許可機制來實踐風(fēng)險預(yù)防原則；以最佳實用技術(shù)作為許可的前提條件來引領(lǐng)綠色發(fā)展；從單獨對點源排放監(jiān)管向與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)結(jié)合的轉(zhuǎn)型；現(xiàn)代科技理性與制度理性的結(jié)合是環(huán)境精準(zhǔn)、創(chuàng)新和系統(tǒng)治理的基礎(chǔ)；利用區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)框架下的規(guī)劃制度來實現(xiàn)多層級政府治理。

我國生態(tài)環(huán)境治理整體判斷

我國自改革開放以來，在市場與政府的關(guān)系上，私權(quán)不興、政企不分和公私法理論不清等情況已得到部分改善；在政治體制上，國家治理中的層級關(guān)系、部際關(guān)系以及官民關(guān)系的定位逐漸精細(xì)或不斷系統(tǒng)完善；在科學(xué)精神、社會合作理念和系統(tǒng)治理思想上都有很大的發(fā)展。這些方面都是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理能力和治理體系的重要內(nèi)容，需要長期堅持、不斷完善。

■ 環(huán)境法治需要基于可持續(xù)發(fā)展理念，將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟和社會發(fā)展置于同等重要位置。陳翰斌 攝

分析我國社會、經(jīng)濟和政策發(fā)展趨勢，環(huán)境治理政策轉(zhuǎn)型面臨著一些新的挑戰(zhàn)。在整個社會層面上，從工業(yè)化和城市化階段特征和社會發(fā)展整體現(xiàn)實考察，我國既有發(fā)展不充分的傳統(tǒng)環(huán)境問題，也有作為科技快速發(fā)展副作用的現(xiàn)代環(huán)境問題。這種疊加性使得問題解決更具復(fù)雜性和艱巨性，需要一個長期的行動框架。我國的環(huán)保政策與法律治理仍處在較長的從外生型向內(nèi)生型的轉(zhuǎn)型過程中，而且隨著環(huán)境質(zhì)量需求的不斷提高，環(huán)境治理面臨著多重挑戰(zhàn)，任務(wù)緊迫。

既然無法避免“先污染后治理”，關(guān)鍵是如何在全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級中迅速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跳躍式發(fā)展，縮短環(huán)境污染的歷史現(xiàn)象。在全球化背景下的工業(yè)化與城市化以及“一帶一路”倡議下，環(huán)境治理任務(wù)日益成為人類共同的使命，結(jié)合建設(shè)現(xiàn)代化強國的國家戰(zhàn)略，中國在全球環(huán)境治理中已經(jīng)從過去的跟隨者向積極參與者和引導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)型，將在全球治理中起著承上啟下的關(guān)鍵作用。這進(jìn)一步推動著環(huán)境治理問題的政治化，即除了生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的問題導(dǎo)向型外，還同時起著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的重要意義。此外，在國內(nèi)和國際兩個政治空間上，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域扮演著“全球—國家—區(qū)域”新舊權(quán)力秩序交替的前沿交鋒陣地的角色。

德國環(huán)境法治經(jīng)驗對我國的啟示

制度理性與技術(shù)理性共同推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)

環(huán)境法治是制度理性與技術(shù)理性的結(jié)合。堅持法治理念更需要進(jìn)一步體現(xiàn)在制度的構(gòu)建上，關(guān)鍵還在于理念與政策的法律實施上，不只是抽象理念性的立法，而是形成一個金字塔式的環(huán)境法規(guī)則體系結(jié)構(gòu)，每個部門環(huán)境法通過多個具體的行政條例和眾多細(xì)化的行政規(guī)章和技術(shù)性規(guī)定，來支撐規(guī)則的可操作性和目標(biāo)的可實現(xiàn)性。具體細(xì)致的環(huán)境行政條例、規(guī)章和導(dǎo)則等規(guī)定又必須要以系統(tǒng)和先進(jìn)的科技知識和認(rèn)知水平來支撐。

作為法學(xué)前沿的環(huán)境法，要它單獨去解決環(huán)境保護(hù)與依法治國的任務(wù)是非常艱巨的。但通過環(huán)境法本身的努力，也是我國法治國家建設(shè)的重要組成部分。具體體現(xiàn)在法律制度上，除了理念移植外，更需要重視支撐環(huán)境法規(guī)的大量行政條例、規(guī)章和技術(shù)性指南和標(biāo)準(zhǔn)，這從根本上依賴于科學(xué)與技術(shù)的進(jìn)步。

系統(tǒng)性法權(quán)結(jié)構(gòu)是環(huán)境保護(hù)成功的關(guān)鍵

環(huán)境保護(hù)不能被視為一個獨立問題，而是包括社會福祉、競爭能力以及就業(yè)在內(nèi)的國家未來任務(wù)的整體解決方案。環(huán)境法治需要基于可持續(xù)發(fā)展理念，將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟和社會發(fā)展置于同等重要位置。

在我國的環(huán)境保護(hù)法律機制的構(gòu)建和完善中，既有可以借鑒西方發(fā)達(dá)工業(yè)國家經(jīng)驗與技術(shù)的機遇，但同時又因為本國國情的特殊性需要從現(xiàn)實情況出發(fā)進(jìn)行創(chuàng)新，及時整合現(xiàn)代環(huán)保與現(xiàn)代法治國家兩種內(nèi)生力量。

從政治層面上，可以加強社會自治的多元治理，社會作為國家與個人之間的有機體，在知識組織、技術(shù)創(chuàng)新、信息管理及行業(yè)自治與風(fēng)險預(yù)防上起著重要作用，是對于國家治理的必要補充，是對于風(fēng)險社會的分散式有效應(yīng)對；自上而下式的政府推動對于轉(zhuǎn)型中國家更有效率，但預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的長效機制需要理解環(huán)境經(jīng)濟、環(huán)境正義和環(huán)境民主的內(nèi)生理性；在權(quán)力和行政多層治理上，可以在憲法的價值框架下，根據(jù)環(huán)境治理各項事務(wù)的不同，在行政各層級上有效組織和分配其權(quán)限和權(quán)能；基于我國現(xiàn)實社會情形，加強環(huán)境監(jiān)管更需要通過對傳統(tǒng)法權(quán)益體系的不斷厘清、積累和構(gòu)建，并通過環(huán)境保護(hù)與依法治國兩種內(nèi)生力量的彼此協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)。

堅持從危害治理向風(fēng)險預(yù)防、從文件治理向法權(quán)治理轉(zhuǎn)型推進(jìn)

在中國文化中，早就有“治未病”的理論，環(huán)境問題也正如人身健康一樣，需要以預(yù)防為主。我國已經(jīng)提出了生態(tài)文明理念，如何在理論與制度上支撐和實現(xiàn)這個宏偉理念，需要大量的理論研究和制度設(shè)計。在此意義上，環(huán)境保護(hù)超越了狹隘的民族主義以及人類中心主義，也更需要在更高層面上闡釋“生態(tài)文明”，這是有政治決心和中國智慧的。

從德國空氣治理進(jìn)程看，在經(jīng)過40多年的環(huán)境治理后，從重污染天氣消失到空氣優(yōu)良，再致力于應(yīng)對全球氣候變化中的二氧化碳排放問題，其依然面臨著艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。中國超級大都市和城市群在沒有來得及進(jìn)行整體合理的城市（生態(tài)）規(guī)劃下，多數(shù)城市發(fā)展不符合自然資源稟賦基本供給和遠(yuǎn)超環(huán)境時空容量，是我國城市的“通病”。

我國環(huán)境治理經(jīng)歷了從精英意識型向公共需求型的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)正在從公共需求型向科學(xué)預(yù)防型轉(zhuǎn)變?；诟母镩_放經(jīng)驗和強國戰(zhàn)略目標(biāo)，通過完善多層治理的權(quán)力關(guān)系和環(huán)境使用準(zhǔn)入許可的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和氣候變化應(yīng)對側(cè)，來形成基于中國政治現(xiàn)實的“權(quán)力—權(quán)限—權(quán)利”穩(wěn)定關(guān)系。最終實現(xiàn)如下目標(biāo)：一方面通過預(yù)防人與自然的系統(tǒng)性風(fēng)險，有效保護(hù)我國改革開放發(fā)展的歷史成就；另一方面，在不確定性增加的現(xiàn)實中，通過增強風(fēng)險應(yīng)對能力來及時有效決策。