精細(xì)化社區(qū)治理，推進(jìn)垃圾分類政策落實(shí)

文|崔高瑩

國家治理的根基在基層，社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。為社區(qū)居民打造和提供“綠色、宜居、共享”的社區(qū)環(huán)境是目前社區(qū)治理的重要工作，社區(qū)環(huán)境治理與居民的生活質(zhì)量和社會(huì)發(fā)展息息相關(guān),已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。垃圾分類作為社區(qū)治理的重要內(nèi)容，隨著城市化進(jìn)程的加快和人口的增加，也逐步成為城市和社區(qū)治理的難點(diǎn)。我國早在1957年就提出“垃圾分類”的概念，并于2000年在北京、上海等8個(gè)城市試點(diǎn)生活垃圾分類處理，但是治理效果不佳。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)應(yīng)該普遍推行垃圾分類制度，使得垃圾分類經(jīng)歷了多年的停滯后，成了全民關(guān)注甚至爭議的公共議題。在這一期間，城市表現(xiàn)差異巨大。其中尤以上海、北京為代表。《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》頒布以后，社區(qū)垃圾分類表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，全面推進(jìn)，各社區(qū)積極展開多種模式的創(chuàng)新，但是這樣的城市屈指可數(shù)；而對北京市來說，效果卻始終不盡如人意，并且代表大部分城市垃圾分類的現(xiàn)狀，大部分小區(qū)還是流于形式，即使責(zé)任到戶、到人，垃圾混裝的情況依然非常普遍。整體來看，城市生活垃圾分類效果并不明顯。這主要是由于相關(guān)法律制度不完善、公民缺乏分類意識(shí)、垃圾分類管理落后、缺乏利益相關(guān)者參與機(jī)制等。

以北京市為例，北京市從1996年就開始了垃圾分類。2012年3月1日起，北京市人大常委會(huì)制定的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，這是我國第一部生活垃圾管理方面的地方性法規(guī)。北京市投入了大量的人力和財(cái)力推進(jìn)垃圾分類，設(shè)立了3000多個(gè)垃圾分類試點(diǎn)小區(qū)，但是政策執(zhí)行效果不佳。具體表現(xiàn)為前端參與度不夠，中端“混裝混運(yùn)”，而后端處理能力不足。其背后的原因，既有技術(shù)層面的也有管理層面的，包括缺少法律制約、缺少監(jiān)督、制度設(shè)計(jì)不夠細(xì)致等。最新修訂的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》于2020年5月1日起正式實(shí)施。但是目前看來，大部分民眾對垃圾分類缺少正確認(rèn)識(shí)，難以做到規(guī)范投放，分類習(xí)慣也尚未形成。在個(gè)別小區(qū)甚至出現(xiàn)了可回收垃圾桶被其他垃圾桶替換，以至于可回收垃圾亂堆放的情況。盡管有政策出臺(tái)時(shí)受疫情等因素的影響，但是究其根本原因，還是在于政府治理過程中的自上而下的行政命令傳導(dǎo)機(jī)制以及社區(qū)公眾參與機(jī)制出現(xiàn)了問題。政府層面，市政府到街道基層的行政命令落實(shí)困難，生活垃圾分類投放管理的主體責(zé)任沒有壓實(shí)；而缺少民眾的理解和支持使得政策執(zhí)行的長期性難以保障。盡管進(jìn)一步加大監(jiān)管、懲罰以及宣傳力度已經(jīng)成為各界普遍共識(shí)，但是一直缺少具體的、有可操作性的手段。

這些情況并非北京市獨(dú)有，是眾多城市存在的共性問題。作為準(zhǔn)公共物品，垃圾分類是城市精細(xì)化管理的一部分，是對基層治理能力的考驗(yàn)。垃圾治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，管理者思維還有待轉(zhuǎn)變，現(xiàn)階段過于強(qiáng)調(diào)居民對垃圾分類的精細(xì)化，并沒有強(qiáng)調(diào)對其他環(huán)節(jié)的精細(xì)化，缺少對垃圾分類涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行系統(tǒng)的、精細(xì)化的頂層制度設(shè)計(jì)?？梢哉f，現(xiàn)有的政策體系和垃圾分類工作本身需要全民參與，而居民在垃圾治理的前端和中端參與方式有限，積極性逐漸被消耗。政策強(qiáng)調(diào)通過立法、行政手段來推進(jìn)，而實(shí)際上治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出扁平化、大眾參與的特點(diǎn)。在下一輪垃圾分類工作推進(jìn)中，需要以更加包容的心態(tài)和積極的態(tài)度，主動(dòng)借鑒上海等地的成功經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整垃圾治理模式，不斷完善制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。

推進(jìn)垃圾分類的政策落實(shí)的建議

明確垃圾治理的優(yōu)先級(jí)，源頭減量是根本

實(shí)踐中，垃圾分類政策導(dǎo)向往往傾向于便利、經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致了垃圾治理措施順序的混亂。歐美等國非常明確垃圾優(yōu)先處理的順序，并通過制度予以保障，進(jìn)而形成社會(huì)公示。垃圾源頭減量應(yīng)該被賦予最優(yōu)先的順序，其次才是回收利用、循環(huán)再生、資源提取等，在將垃圾總量有效控制的基礎(chǔ)上才實(shí)行填埋和焚燒政策。這也是垃圾分類的基本邏輯。目前，雖然國家層面提出了“減量化、資源化、無害化”的目標(biāo)，但當(dāng)前垃圾治理強(qiáng)調(diào)末端減量，也就使得垃圾填埋和焚燒成為最直接、簡單的處理方式。這導(dǎo)致了“十三五”垃圾治理的大部分資金用于修建垃圾焚燒廠和填埋場，只有少量的鼓勵(lì)垃圾分類的示范工程或者配套的宣傳項(xiàng)目。因此，垃圾分類要崇尚源頭減量的思維，將源頭減量、重復(fù)使用、回收利用放于垃圾處理之前，通過制度安排和資源投入使得垃圾處理的端口前移。例如，為推動(dòng)源頭處理，建立垃圾回收押金制等；進(jìn)一步完善線上線下二手交易市場，鼓勵(lì)回收利用。另外，近些年來由于快遞產(chǎn)生的垃圾不容忽視，城市快遞包裝垃圾已經(jīng)占到了生活垃圾增量的90%以上，對不同類型的包裝也需要實(shí)行分類回收、循環(huán)，相應(yīng)的制度建設(shè)勢在必行。

■ 社區(qū)環(huán)境治理與居民的生活質(zhì)量和社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)。CNSphoto供圖

細(xì)化完善垃圾分類實(shí)施舉措，采取一區(qū)一策，破解政策執(zhí)行難問題

社區(qū)有必要在對本區(qū)域充分調(diào)研，準(zhǔn)確識(shí)別區(qū)域內(nèi)居民的生活習(xí)慣、通勤特征、年齡結(jié)構(gòu)等，并廣泛征求本社區(qū)居民意見的基礎(chǔ)上按照社區(qū)特征制定“一區(qū)一策”，特別是對于人口眾多的超大社區(qū)，分階段、分步驟地制定垃圾分類的“時(shí)間表”和“路線圖”。首先，以垃圾分類為切入點(diǎn)，調(diào)動(dòng)更多的居民參與社區(qū)治理。通過溝通和協(xié)商，逐步明確居民、物業(yè)公司、巡查員以及志愿者等各類主體在垃圾分類中的責(zé)任以及管理辦法。其次，構(gòu)建分類運(yùn)輸、分類處理、分類利用的“全產(chǎn)業(yè)鏈”，并設(shè)計(jì)精細(xì)化以及激勵(lì)相容的制度，確保垃圾分類的協(xié)同性以及分類全過程有監(jiān)督有執(zhí)行。如賦予儲(chǔ)運(yùn)公司不分類不回收的權(quán)利、增強(qiáng)監(jiān)管并對不分類加大處罰力度。最后，充分考慮社區(qū)特征并精準(zhǔn)識(shí)別市民的個(gè)性化生活習(xí)慣。如針對老年人口較多的社區(qū)，積極開展垃圾分類積分制，并允許通過積分換取適當(dāng)?shù)纳钣闷贰δ贻p人較多的社區(qū)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)，開發(fā)手機(jī)小程序、引入智能垃圾桶以及安放循環(huán)快遞箱等。而對于外來人口較多的社區(qū)，則通過定向發(fā)送手機(jī)短信等方式加大對其的宣傳教育。

將垃圾分類融入社區(qū)網(wǎng)格化治理，借助信息化實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”

城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”是城市政府提升其服務(wù)水平與治理能力的重要抓手。有必要將垃圾治理盡早納入社區(qū)網(wǎng)格化治理，借鑒上海等地經(jīng)驗(yàn)，盡早和“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)結(jié)合，提高基層治理能力?？梢詢?yōu)先在有信息化、網(wǎng)格化管理經(jīng)驗(yàn)的區(qū)域試點(diǎn)，將社區(qū)以及城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)等對接“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)，設(shè)計(jì)合適的信息化模塊，利用人工智能和大數(shù)據(jù)，提高垃圾收運(yùn)效率和精準(zhǔn)度。對于社區(qū)而言，可以借鑒疫情防控中的“健康寶”的經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)智慧社區(qū)手機(jī)軟件或者小程序，實(shí)行“一戶一碼”，使居民通過二維碼對于垃圾進(jìn)行分類投放，并設(shè)計(jì)生活垃圾“源頭追溯”系統(tǒng)、增加攝像頭與小區(qū)管理平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)信息化監(jiān)管力度。借助本社區(qū)垃圾投放的基本信息相關(guān)的大數(shù)據(jù)，診斷小區(qū)垃圾分類存在的問題，進(jìn)行預(yù)判并提出改進(jìn)建議，如確定適宜本小區(qū)垃圾投放最集中的時(shí)間段，實(shí)行定點(diǎn)投放并增加志愿者進(jìn)行監(jiān)管等。

分步推動(dòng)，逐漸從由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)的治理模式

長期以來，垃圾處理是一項(xiàng)公益事業(yè)，完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，以至于政府負(fù)擔(dān)過重。垃圾分類的最終目標(biāo)是推動(dòng)資源減量、促進(jìn)垃圾回收、減少對環(huán)境的負(fù)面影響。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，垃圾分類將帶動(dòng)專業(yè)化分工并向產(chǎn)業(yè)化、市場化轉(zhuǎn)變。通過有為政府、有效市場以及有力社會(huì)的良性互動(dòng)，構(gòu)建起市場機(jī)制，使得垃圾投放、分類、收集、運(yùn)輸、處理的整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”盈利。

適度探索垃圾分類的市場化機(jī)制，既鼓勵(lì)居民自己動(dòng)手分類，又允許家庭向其他個(gè)人或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)購買垃圾分類服務(wù)，鼓勵(lì)市場化手段介入。與低碳社區(qū)建設(shè)結(jié)合，實(shí)行綠色積分機(jī)制的社區(qū)，鼓勵(lì)居民進(jìn)行綠色積分交易，借此帶動(dòng)城市個(gè)人碳交易機(jī)制的完善。另外，垃圾分類的市場化為垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化提供了條件，并有助于技術(shù)創(chuàng)新。更精準(zhǔn)的監(jiān)控設(shè)備、分類的AI機(jī)器人以及社區(qū)內(nèi)分布式廚余垃圾處理設(shè)施的建設(shè)等都有必要提上日程。后期垃圾分類的有效處理和資源化利用是亟待解決的難題，如濕垃圾的處理以及低價(jià)值可回收物的資源化利用。城市有必要根據(jù)市場規(guī)律，規(guī)范并且引導(dǎo)從事垃圾處理的企業(yè)或者事業(yè)單位，并從稅收、信貸、用電、補(bǔ)貼等方面給予支持。