國(guó)有企業(yè)混合所有制改革面臨的困局與對(duì)策

陳逸

國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革取得了積極進(jìn)展，逐步成為本輪國(guó)企改革的重要突破口。同時(shí)也要看到，目前許多國(guó)有企業(yè)在實(shí)施混合所有制改革的過(guò)程中，仍面臨一些困局，存在一些值得重視和思考的問(wèn)題。

一、政策落地不到位，不會(huì)用、不敢用、不想用的問(wèn)題突出

2015年8月24日，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為國(guó)有企業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行專門(mén)規(guī)定;2015年9月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，對(duì)混合所有制改革提出了明確要求。國(guó)資委會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定出臺(tái)了一系列混合所有制改革專項(xiàng)政策，相繼印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國(guó)有資本的指導(dǎo)意見(jiàn)》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》《中央企業(yè)實(shí)施混合所有制改革有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見(jiàn)》等。這些文件的出臺(tái)，將黨中央、國(guó)務(wù)院的精神細(xì)化成指導(dǎo)混改實(shí)踐的操作規(guī)范和持續(xù)，建立了完善的國(guó)有企業(yè)混改政策體系。但在實(shí)際操作過(guò)程中，許多國(guó)有企業(yè)特別是基層企業(yè)對(duì)政策心存疑慮、不理解甚至不知道，不會(huì)用、不敢用、不想用政策的問(wèn)題突出，這是導(dǎo)致混合所有制改革成效難以達(dá)到預(yù)期的主要原因。

二、改革認(rèn)識(shí)不到位，“為混而混”和躊躇不前的現(xiàn)象共存

當(dāng)前，許多國(guó)有企業(yè)對(duì)適合混合所有制改革的對(duì)象和目標(biāo)認(rèn)識(shí)不清。一方面，一些企業(yè)沒(méi)有對(duì)混改開(kāi)展系統(tǒng)論證研究，改革項(xiàng)目主要由所屬子公司提出，缺乏對(duì)企業(yè)所處行業(yè)、領(lǐng)域以及整體發(fā)展戰(zhàn)略的全面系統(tǒng)分析，也缺乏對(duì)具體改革項(xiàng)目的必要性研究，存在“為混而混”的現(xiàn)象，個(gè)別企業(yè)將混改理解成獲得特殊政策待遇的途徑，如申請(qǐng)實(shí)施員工持股、取消或突破工資總額限制、減少對(duì)干部的考核管理等，并希望在操作上繞過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評(píng)估等國(guó)資監(jiān)管程序。另一方面，有的國(guó)企不敢跟民營(yíng)企業(yè)打交道，擔(dān)心引入合適的戰(zhàn)略投資者難度大，或擔(dān)心引入社會(huì)資本后增加了制衡，不適應(yīng)新的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，還有的企業(yè)管理層擔(dān)心在容錯(cuò)機(jī)制不明確的情況下，混改容易帶來(lái)國(guó)有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑，導(dǎo)致相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)在混改問(wèn)題上踟躕不前、遲疑不決。

三、改革執(zhí)行不到位，“一混了之”、“以混代改”、“重混輕改”的情況普遍

不少企業(yè)將引入戰(zhàn)略投資者作為混改的全部?jī)?nèi)容，僅僅實(shí)現(xiàn)了股權(quán)層面的“混”合，沒(méi)有推動(dòng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制層面的“改”變。突出表現(xiàn)在：一是有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)尚未形成。不少企業(yè)引入戰(zhàn)略投資者后，一把手說(shuō)了算的問(wèn)題依然突出，“三會(huì)一層”職責(zé)仍不清晰，董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利未得到充分發(fā)揮，民營(yíng)股東未有效參與公司治理和企業(yè)管理，缺乏話語(yǔ)權(quán)。二是靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制尚不完善。一些企業(yè)引入優(yōu)秀民營(yíng)戰(zhàn)略投資者后，沒(méi)有真正借鑒和引入民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，仍然采用國(guó)有企業(yè)傾向于行政化的管理方式，特別是在干部能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減等方面，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破。三是“改”的過(guò)程面臨審批壁壘。一些基層企業(yè)有引入戰(zhàn)略投資者、推動(dòng)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改革構(gòu)想，但上級(jí)企業(yè)在審批和管理子企業(yè)時(shí)，對(duì)于混改相配套的重大決策、選人用人、薪酬分配等重大問(wèn)題不研究、不放權(quán)，采取與全資企業(yè)相同的管理方式和尺度，而不是定位于國(guó)有資本投資者的角色，導(dǎo)致混改存在一定的“中梗阻”，難以真正執(zhí)行到位。

四、問(wèn)題研究不到位，混合所有制改革一些重大配套問(wèn)題還沒(méi)有完全弄清

一是混合所有制企業(yè)如何監(jiān)管的問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)開(kāi)展混改后，現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管政策是否全部適用？在監(jiān)管政策執(zhí)行過(guò)程中，如何準(zhǔn)確把握好“度”，以確保既充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力，又充分發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力？二是混合所有制企業(yè)黨建的問(wèn)題。混合所有制企業(yè)要不要加強(qiáng)黨的建設(shè)？如何加強(qiáng)黨的建設(shè)？依據(jù)什么政策來(lái)開(kāi)展黨建工作？這些問(wèn)題需要深入研究，給出答案。

面對(duì)以上困局，筆者研究提出以下對(duì)策：

（一）牢牢把握正確的混改方向和目標(biāo)

多次強(qiáng)調(diào)，改的革目標(biāo)不是私有化?！蛾P(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，穩(wěn)妥推動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。混改既要大膽推動(dòng)，也要嚴(yán)格按照有關(guān)政策規(guī)定，確保合規(guī)。

（二）在中央企業(yè)層面研究建立保障混改落地的工作機(jī)制

鼓勵(lì)更多中央企業(yè)結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)混合所有制改革有關(guān)規(guī)定和操作指引，特別是對(duì)混合所有制企業(yè)采取不同于全資公司的差異化管理方式、加大授權(quán)放權(quán)力度的同時(shí)提高監(jiān)管的約束力、指導(dǎo)和推動(dòng)混合所有制企業(yè)切實(shí)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面作出明確規(guī)定，使得基層企業(yè)混改工作有章可循、有規(guī)可依。

（三）加快推進(jìn)面上混改

進(jìn)一步加大混改推動(dòng)力度，特別是以國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司所屬企業(yè)、創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)出資企業(yè)，以及“雙百企業(yè)”等試點(diǎn)示范企業(yè)為重點(diǎn)，加快推動(dòng)混改，培育一批“混改尖兵”。

（四）加快轉(zhuǎn)換混合所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“完善治理、突出主業(yè)、強(qiáng)化激勵(lì)、提高效率”的要求

從中央企業(yè)、地方企業(yè)中挖掘總結(jié)一批混改后完善治理、轉(zhuǎn)換機(jī)制方面成績(jī)突出的典型經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)推廣。推動(dòng)混合所有制企業(yè)在完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，改革選人用人和激勵(lì)約束機(jī)制等方面狠下功夫、深耕細(xì)作，真正增強(qiáng)企業(yè)活力。

（五）擴(kuò)大重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)范圍

在總結(jié)前三批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照相關(guān)政策規(guī)定，推動(dòng)第四批混合所有制改革試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。在試點(diǎn)過(guò)程中，積極總結(jié)重要領(lǐng)域混改在股權(quán)設(shè)置、機(jī)制建設(shè)、監(jiān)督措施等方面與一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的特殊性，確保既增強(qiáng)活力，又保持控制力。

（六）繼續(xù)深化國(guó)有控股混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)

積極總結(jié)首批員工持股試點(diǎn)的成熟做法，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》的要求，在更多符合條件、有改革需求的企業(yè)，推廣應(yīng)用試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（七）切實(shí)強(qiáng)化混合所有制企業(yè)黨建工作

在混改過(guò)程中要堅(jiān)持“四同步”，確保實(shí)現(xiàn)體制對(duì)接、機(jī)制對(duì)接、制度對(duì)接和工作對(duì)接，絕對(duì)不能因?yàn)榛旄南觞h的建設(shè)，必須在混改中突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出從嚴(yán)治黨的要求。特別是混合所有制企業(yè)黨的建設(shè)如何實(shí)施，如何更有效的落實(shí)，應(yīng)從國(guó)家層面盡快研究，出臺(tái)明確的政策。

（八）加強(qiáng)混合所有制改革的全過(guò)程監(jiān)督

加強(qiáng)混過(guò)工作評(píng)估問(wèn)效，確保改革嚴(yán)格依據(jù)程序、規(guī)范操作，做到穩(wěn)妥有序推進(jìn)，堅(jiān)決防止利益輸送和國(guó)有資產(chǎn)流失。

（九）加強(qiáng)政策解讀、宣貫工作，準(zhǔn)確、全面抓好相關(guān)政策的落實(shí)落地

組織更多國(guó)家層面的專題政策解讀和宣貫，針對(duì)有些企業(yè)在混合所有制改革方面的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，一一釋疑解答、作出應(yīng)答，既要增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)特別是基層企業(yè)知道政策、理解政策、使用政策的能力，也要提高其想用政策、敢用政策的動(dòng)力，真正解決躊躇不前、遲疑不決的問(wèn)題，打通改革的“最后一公里”。