財政全額撥款事業(yè)單位預算管理模式研究

王艷艷

摘 要：隨著近年來經濟的高速發(fā)展，投入控制型預算中的問題凸顯，預算投入與結果嚴重脫節(jié)，預算執(zhí)行缺乏效率。針對傳統(tǒng)預算模式的問題，只有改變預算支出管理制度才能實現事業(yè)單位管理水平的提高，要將預算轉向以績效為導向的預算管理模式，從而提高財政資金的使用效率，進一步事業(yè)單位管理體系。對此本文針對財政全額撥款事業(yè)單位的預算管理模式進行分析，并針對預算評價體系的構建方式進行了探討，以期提高全額撥款事業(yè)單位財政資金的使用水平。

關鍵詞：全額撥款事業(yè)單位;預算管理;預算支出評價

隨著部門預算的變革，我國對事業(yè)單位的管理方式也在不斷創(chuàng)新，預算編制程序和流程更加規(guī)范，部門預算管理的內容也更加完善，針對市場經濟進程中的各類預算問題進行了統(tǒng)籌與優(yōu)化，這也使預算管理邁上了新的臺階，在配置資源、優(yōu)化資金使用水平方面效果突出。但是目前預算管理還存在一定問題，例如“重分配、輕管理”現象突出，閑置資金效益低下。對此要加強預算的精細化管理，實現更好的資源配置，從而促使全額撥款事業(yè)單位獲得更好的發(fā)展。

一、預算管理的理論基礎

（一）部門預算

部門預算是同級政府預算中的重要部分，由政府各部門編制，各部門作為一級預算單位與財政直接發(fā)生經費撥付關系。編制部門預算將全部財政資金納入預算編制體系中，部門預算包括一般收支預算和基金收支預算。

（二）公共財政理論

公共財政是政府在市場經濟條件下，集中一部分資源，以滿足社會公眾需要進行的分配活動。政府作為經濟的管理者，將取得的收入用于公共支出，確保國家正常運轉與社會穩(wěn)定。公共財政在國民經濟中占有重要的地位，具有非營利性和法制性以及公共性。各項公共財政政策對全體社會而言是公開透明的，非營利性是指政府投資的資源是為滿足社會公眾的需要，確保市場有序運轉;法制性是指各項收支行為規(guī)范和合法;公共性是指針對全體公民有效。公共財政的職能要體現社會資源有效配置與收入的公平分配以及對宏觀經濟調控。

二、財政全額撥款事業(yè)單位預算管理模式分析

（一）我國財政預算編制的歷史演進

從1949年到1992年，我國預算管理通過自上而下的編制方法編制預算，預算透明度不高，這一期間長期應用基數法編制預算，中央與地方之間的利益分配處于多層博弈層面。從1992年開始，我國的預算走向供給主導型。1995年開始，進一步將中央預算和地方預算劃分。2000年以來預算改革大力推進，預算編制方法更加科學，初步搭建了與公共財政體制相適應的預算管理框架，體現了國家宏觀政策的落實，使得支出項目的精細化管理程度進一步提升，確保國家的重大政策能得到執(zhí)行。同時，預算編制更加規(guī)范，體現了預算編制的靈活性，并通過了收支兩條線改變以往預算外資金由單位自行安排的模式，加強了對資金的規(guī)范化管理。同時預算也在逐步公開，社會公眾和監(jiān)督機構加大了對預算的監(jiān)督力度，預算信息進一步細化。

（二）財政全額撥款事業(yè)單位預算管理模式分析

1、全額撥款事業(yè)單位的特點

全額撥款事業(yè)單位承擔社會管理職能，沒有穩(wěn)定的收入甚至沒有收入，在開展各項活動的過程中經費依靠財政撥款。例如中小學校等單位，其經費來源依靠政府補助，實行收支兩條線的管理，行政性收費全部上繳財政，按照財政批準的撥款計劃編制預算，不能自主調節(jié)利用其他項目的節(jié)余資金。同時財政部門對全額撥款事業(yè)單位的監(jiān)督力度較大，由于其依靠財政資金運作，在編制預算時預算納入上級行政主管部門的部門預算，在每項資金使用前都需要經過上級主管部門、財政部門、財政支付中心層層審核，每筆資金的支付都要受到財政系統(tǒng)的監(jiān)控。全額撥款事業(yè)單位要相應國家“厲行節(jié)約”的號召。如果單位有結余，那么下一年度的財政撥款也會減少。由于全額撥款事業(yè)單位沒有成本利潤核算，大部分單位在預算時有多少花多少，存在突擊花錢的現象。

2、全額撥款事業(yè)單位的現行預算管理模式

首先，注重對預算支出的控制。預算支出要符合規(guī)則，現行預算管理辦法要求全額撥款事業(yè)單位通過?？顚Ｓ玫脑瓌t，嚴格使用款項，不得將款項挪作他用。在資金使用過程中資金計劃要經過層層審批才能申領，財政支出也必須要經過確認審核，審核的著力點在于相關資金的使用是否符合法律規(guī)定，確保對支出進行有效的控制，確保各項支出合理合規(guī)。其次，要重點關注對預算的投入控制，預算投入一定程度上代表了政府對各部門的重視程度，各部門希望獲得政府重視獲得更多資金，實現部門職能的擴張。預算投入的金額直接影響到部門人員經費以及辦公條件、員工福利等，這也導致預算投入和預算結果出現脫節(jié)。在控制型預算管理下，各單位關注資金獲得的多寡，監(jiān)管者關注資金是否按照規(guī)定支出，而不關注資金使用的質量與效果，出現財政資金浪費的現象，同時容易出現預算和工作任務不匹配。專款專用使得資金使用者不得為新的工作調動資金，在申請追加資金或調整資金時，會受到一系列阻礙。預算管理缺乏長期規(guī)劃，造成很多項目年初無法確定，年中或年末再追加預算的現象頻發(fā)。

三、預算支出評價體系的構建

（一）預算支出評估體系的制度建設

事業(yè)單位的績效評價工作非常重要，績效評價工作是一項內容復雜的工程，按照預算績效管理的操作可以分為以下幾個部分：

第一，預算支出績效評價體系的前期制度建設。前期制度建設要形成良好的組織文化，預算單位負責制定本單位的工作流程和預算執(zhí)行辦法，并根據上級要求完善自身工作。財政部門需要制定預算支出績效管理辦法，并指導單位的預算績效管理，對自查報告進行審核。審計部門對預算績效管理情況提出完善建議，并監(jiān)督預算單位提供的績效評價報告。社會公眾對單位進行監(jiān)督，通過制定聽證制度，吸納社會公眾的需求與呼聲。

第二，預算支出績效評價的中期制度建設階段。這一階段需要明確預算支出績效評價的內容和規(guī)范，評價單位投入所得到的成果，評價所提供的產品對社會的影響。這一階段要建立績效報告制度，通過績效指標比較績效計劃與實際達到的工作，判斷是否完成了既定的目標，并根據當年的完成情況和以往年度進行比較，分析該年度是否需要加強工作。此外，要詳細闡述不同項目的執(zhí)行狀況與實施情況，掌握項目產生的影響，應該附上相關的材料。最后，針對未完成績效計劃目標，要查出原因并提出補救措施或調整建議，從而督促全額撥款事業(yè)單位更好地開展各類工作。

第三，預算支出績效評價的后期制度建設階段。目前我國預算支出的審計還處于以財務審計為主的模式，但是預算支出績效管理要求關注單位的資金使用效率，這就要求審計的核心不僅關注財務指標，更應該關注資金的使用效果。為了確?？冃гu價能為實際工作提供指導，績效評價不僅僅是發(fā)現工作中的問題，而是要通過發(fā)現問題不斷調整工作。在取得可靠的預算支出評定結果之后，要加強對相關人員的考核，并公開績效評定結果，制定科學的問責制度，通過有效的監(jiān)督確保各項制度能夠落實。

（二）預算支出評價指標體系建設

預算支出評價的載體是一套科學的指標體系，全額撥款事業(yè)單位的評價指標體系主要包括：首先要評價投入，根據單位所耗用的資源進行評價。其次要評價效率，判斷相關資源在使用過程中是否體現了足夠的效率，評估其對社會產生的影響。對此，本文針對以下幾個方面確定績效的評價指標：第一，產出考核指標?？己水a出的量主要包括文件處理量、公務處理量、辦事效率、服務量等指標?？己速|主要考核群眾滿意度、社會影響范圍及程度。第二，效率性指標。效率指標是評價在既定投入的情況下是否達到了有效的產出，是否有效節(jié)約了各項經費。第三，考核過程規(guī)范性指標。為規(guī)范單位的資金運作，考核是否健全預算管理體系，是否對預算的相關制度進行有效的執(zhí)行，單位的內部控制機制和財務會計制度是否規(guī)范運作等內容。

（三）預算支出評估方法

對預算支出績效評估的方法有多種方式，本文通過平衡計分卡的應用進行闡述。平衡計分卡是將戰(zhàn)略目標轉變?yōu)樗膫€維度支撐的指標進行評價，突出管理重點，避免非重要信息對評價的不利影響。第一，財務維度。財務維度可以理解為全額撥款事業(yè)單位提供的公共產品與服務是否滿足相應的要求。評價預算資金來源是否具穩(wěn)定性，資金是否及時投入到特定的項目，資金支付是否符合要求等。第二，客戶維度。全額撥款事業(yè)單位的預算績效管理客戶維度，是促使單位為社會公眾提供更好的服務。績效評價要重視對社會公眾滿意度的評價，考慮公共的滿意度，判斷單位是否創(chuàng)造了足夠的社會效益，是否得到了群眾的認可。第三，內部運營維度。內部運營維度是考慮全額撥款事業(yè)單位的績效管理組織、信息采集、報告體系等全過程，這一維度主要評價單位內部運行的合規(guī)性及有效性。第四，學習與成長維度。全額撥款事業(yè)單位預算績效評價的開展很大程度上依賴于員工的技能與合作態(tài)度以及服務理念，對此需要將員工的工作態(tài)度、服務態(tài)度、奉獻精神、學習態(tài)度等融入到評價體系中，有助于單位的職工形成更好的服務意識。

四、結語

預算作為公共財政管理工具，能夠促進資源更加有效地分配。預算管理模式體現了財政資金使用效率，財政預算管理模式是我國進行政策實施及公共決策所采用的重要工具，政府的各類活動意圖和政策可以通過預算體現。隨著市場經濟的高速發(fā)展，從2000年開始以部門預算改革為核心，以收支兩條線為重點的預算體制也在我國全面推進。在此背景下，全額撥款事業(yè)單位要加強對預算管理模式的研究，從而改善財政資金使用效益，以此更好地服務于社會。

參考文獻：

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