基層預(yù)算管理優(yōu)化問題探討

米雪

摘 要：伴隨著事業(yè)單位體制改革的不斷深化推進(jìn)，對于基層事業(yè)單位的管理能力和治理水平也提出了更高的要求，基層單位要更好的履行公共服務(wù)職能，應(yīng)重視建立現(xiàn)代化管理體系，以結(jié)果為導(dǎo)向，注重績效評價，強(qiáng)化責(zé)任約束，增強(qiáng)基層單位財政資金統(tǒng)籌能力，確保資源、資金最優(yōu)化配置?；鶎訂挝皇巧鐣聵I(yè)發(fā)展的重要組成部分，財政資金以預(yù)算為基礎(chǔ)，可以準(zhǔn)確反映單位的發(fā)展規(guī)劃，促使財政資金科學(xué)、規(guī)范使用。本文以基層事業(yè)單位為研究對象，探討新形勢下事業(yè)單位預(yù)算管理，并分析優(yōu)化單位預(yù)算管理的有效對策。

關(guān)鍵詞：基層;預(yù)算管理;問題;探討

基層單位在地方治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，加強(qiáng)預(yù)算管理可以引導(dǎo)財政資金規(guī)范科學(xué)使用，從而達(dá)到推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。因此，基層單位應(yīng)以預(yù)算為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)政策方針，保障單位財務(wù)活動規(guī)范、有序?qū)嵤?。預(yù)算管理在基層單位中優(yōu)化應(yīng)用，可以避免財政資金浪費(fèi)，同時還能對財政資金進(jìn)行最優(yōu)化配置，以發(fā)揮最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

一、基層單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

1、編制方法選擇不當(dāng)

在編制方法選擇方面，雖然上級管理部門多次提出采用“零基預(yù)算法”編制預(yù)算，但是仍有部分基層單位在編制過程中采用“基數(shù)+增長”的方式編制，如此導(dǎo)致預(yù)算編制前瞻性不足，不能起到事前預(yù)測作用，在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重偏離編制的情況;基層單位未建立科學(xué)的預(yù)算收支定額控制機(jī)制，在收支預(yù)算、采購預(yù)算等編制時往往參照歷史年度基數(shù)來設(shè)計定額標(biāo)準(zhǔn)，而沒有結(jié)合本年度單位財力情況和工作內(nèi)容情況，最終導(dǎo)致定額基數(shù)不能客觀反映單位財政資金實(shí)際耗用，無法定額定員管理，由于預(yù)算編制真實(shí)性、完整性不足，使得預(yù)算編制精準(zhǔn)性不足，造成超支、結(jié)余等情況。

2、未執(zhí)行全口徑預(yù)算編制

全口徑預(yù)算要求基層單位應(yīng)將單位所有收支納入預(yù)算范疇，但是結(jié)合實(shí)際工作來看，部分基層單位仍然存在游離于預(yù)算外的財政支出，未將財政資金納入統(tǒng)一管理體系下，由此導(dǎo)致預(yù)算體外循環(huán)。具有如在編制預(yù)算過程中，由于未采取全口徑預(yù)算，導(dǎo)致部分收支并未納入預(yù)算范疇，常常出現(xiàn)資金預(yù)算重復(fù)、預(yù)算覆蓋面不全的問題，由于預(yù)算管理信息缺乏完整性，導(dǎo)致綜合審查難度大。除此之外，單位未將預(yù)算管理和績效管理相結(jié)合，沒有以預(yù)算績效考核結(jié)果為參照開展預(yù)算編制，沒有在編制預(yù)算的同時編制績效目標(biāo)，如此導(dǎo)致預(yù)算的績效性不強(qiáng)，無法發(fā)揮激勵和約束作用。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程管控乏力

部分基層單位未嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”管理，存在未將超支收入納入預(yù)算收入范疇中，只列在財政專戶中，由此降低了預(yù)算收入的準(zhǔn)確性?；鶎訂挝贿€存在預(yù)算過程管控不嚴(yán)問題，對于預(yù)算執(zhí)行過程管控乏力降低了預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，單位在設(shè)計預(yù)算指標(biāo)后，未對指標(biāo)進(jìn)行層層分解細(xì)化，由此導(dǎo)致預(yù)算僅僅停留在牽頭部門，預(yù)算無法落地實(shí)施，使得預(yù)算管理質(zhì)量大打折扣;單位雖然分解了預(yù)算指標(biāo)，但是卻分而不控，沒有將預(yù)算指標(biāo)落實(shí)與相關(guān)責(zé)任人的利益相掛鉤，由此導(dǎo)致預(yù)算過程管控較為被動，缺乏積極性。

此外，基層單位對于預(yù)算執(zhí)行管控不足，基層單位在預(yù)算支出管控中未引入“紅、綠、黃”三色管控，對于預(yù)算支出管控缺乏針對性和側(cè)重性，由此導(dǎo)致重點(diǎn)支出無法保障，非重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算支出過多，造成浪費(fèi)的情況。預(yù)算執(zhí)行管控乏力，嚴(yán)重降低了基層單位財政使用的有效性和價值性。

（三）預(yù)算監(jiān)督乏力

當(dāng)前基層單位建立完善的績效考評體系，對于已經(jīng)批復(fù)的預(yù)算，在資金支出過程中未對使用狀況進(jìn)行實(shí)時跟蹤，對于預(yù)算支出監(jiān)督不足，常常導(dǎo)致資金使用隨意的現(xiàn)象;另一方面，基層單位由于編制限制，缺乏獨(dú)立的審計監(jiān)督機(jī)制，常常由財務(wù)部門履行審計職責(zé)，由于監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)未有效分離，導(dǎo)致審計作用無法發(fā)揮;同時，基層單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，公開度和透明度不高，約束乏力，因而影響預(yù)算監(jiān)督效果。

二、基層事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的有效對策

（一）完善預(yù)算編制體系

1、優(yōu)化預(yù)算編制模式

科學(xué)的預(yù)算編制可以為預(yù)算執(zhí)行提供導(dǎo)引?；鶎訂挝辉诰幹祁A(yù)算時，應(yīng)選擇“零基預(yù)算法”?；鶎訂挝辉诰幹祁A(yù)算時，要注重整合搜集全面的信息，具體包括業(yè)務(wù)、市場、項(xiàng)目建設(shè)等方面的數(shù)據(jù)信息，依托于信息共享體系，強(qiáng)化內(nèi)部溝通，以確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和合理性。如在編制常規(guī)性支出預(yù)算時，單位財務(wù)人員要借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，綜合分析評估臨近預(yù)算年度的支出情況和資金使用效率，在此基礎(chǔ)上合理調(diào)整資金支出標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額。與此同時，應(yīng)制定全面詳細(xì)的編制要求，為編制準(zhǔn)確的項(xiàng)目支出預(yù)算提供依據(jù)，對于項(xiàng)目內(nèi)容的界定、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的申請，要嚴(yán)格遵循相關(guān)文件要求，對于一二級科目應(yīng)規(guī)范匹配并做好銜接，對于項(xiàng)目開展周期，要事前界定，以減少執(zhí)行過程中隨意調(diào)整項(xiàng)目的情況，從而強(qiáng)化項(xiàng)目支出預(yù)算管控。此外，在編制項(xiàng)目預(yù)算時，應(yīng)逐步細(xì)化到具體的項(xiàng)目上，或者細(xì)化到具體使用單位，對于基層部門的支出，不能留存于本級部門，進(jìn)行二次分配，未嚴(yán)格按照要求落實(shí)的，在執(zhí)行過程中禁止進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

2、改進(jìn)預(yù)算編制方法，推進(jìn)全口徑預(yù)算

為進(jìn)一步提升基層單位預(yù)算編制質(zhì)量和水平，應(yīng)注重以《預(yù)算法》為依據(jù)，推進(jìn)全口徑預(yù)算。第一，預(yù)算編制要全面、完整、真實(shí)，基層單位在編制預(yù)算時應(yīng)將全口徑預(yù)算、政府采購預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)等均納入以預(yù)算編制范疇，確保全覆蓋。第二，預(yù)算編制要有側(cè)重點(diǎn)，有保有壓，基層單位預(yù)算編制應(yīng)將優(yōu)先保障單位的人員支出和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時要以地方中心工作為核心統(tǒng)籌財力，以保障關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重大部署工作的落實(shí)，真正發(fā)揮公共財政的基本職能作用。第三，預(yù)算編制要盤活存量資金，提升經(jīng)濟(jì)效益?；鶎訂挝辉诰幹祁A(yù)算時，不僅要滿足統(tǒng)籌使用要求，還要能夠盤活存量資金，更要注重對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的統(tǒng)籌安排，將其作為支出預(yù)算安排的重點(diǎn)。第四，預(yù)算編制要注重績效性，基層單位應(yīng)堅持“花錢必問效、無效必究責(zé)”的原則，在年度預(yù)算編制時，同步制定績效目標(biāo)，在年度預(yù)算安排時將績效考核結(jié)果作為重要依據(jù)，以結(jié)果為導(dǎo)向，提升預(yù)算資金應(yīng)用效果。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管控力度，注重預(yù)算分析

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基層單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管控。第一，強(qiáng)化剛性約束，基層單位預(yù)算執(zhí)行應(yīng)嚴(yán)格以《預(yù)算法》為依據(jù)和基準(zhǔn)，對于預(yù)算的安排要遵循法律要求，對于未包含在預(yù)算范疇內(nèi)的支出應(yīng)嚴(yán)厲禁止，對于擅自挪用、占用資金或者隨意改變資金用途的行為，要追究相關(guān)人員責(zé)任。第二，做好前期安排工作，做好前期安排可以保障預(yù)算有條不紊的進(jìn)行，基層單位應(yīng)在考慮地方發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以月度為單位編制用款計劃，對于支付申請，要注意提交的時效性;同時，要嚴(yán)把審核關(guān)口，對于重大支出項(xiàng)目、用款申請，要嚴(yán)格按照按要求審核，在項(xiàng)目建設(shè)過程中做好動態(tài)跟蹤，把控項(xiàng)目進(jìn)度，確保資金按照規(guī)定用途規(guī)范使用，要注意對資金使用情況的審核，以避免使用不當(dāng)造成浪費(fèi)。第三，注重預(yù)算執(zhí)行分析，在預(yù)算執(zhí)行過程中，基層單位要做好預(yù)算資金的分析評估工作，定期對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行通報，不定期分析執(zhí)行進(jìn)度，尤其是重大項(xiàng)目要重點(diǎn)分析和關(guān)注，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并督促整改，對于執(zhí)行效率較低的部門，要做好監(jiān)督，以確保資金合理規(guī)范使用;單位應(yīng)積極推動“智慧+財務(wù)”建設(shè)，借助信息化手段強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行過程的分析和監(jiān)督，以保障預(yù)算執(zhí)行效率和質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)財政支出“紅、綠、藍(lán)”預(yù)警管控

為加強(qiáng)預(yù)算支出管控，基層單位應(yīng)對預(yù)算支出進(jìn)行分類，并建立分離管理清單，以重點(diǎn)保障類、壓減控制類、禁止類為劃分依據(jù)，根據(jù)不同的支出類型，采取針對性的預(yù)算管控方式，即“紅綠藍(lán)”管控。其中，對于民生、教育、扶貧、就業(yè)等重大支出項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)施“綠色”管控，保障通暢實(shí)行;對于非剛性需求、非緊急需求等支出要采取“黃色預(yù)警”管控，合理調(diào)整壓減規(guī)模，科學(xué)制定支出分配方案;對于已經(jīng)禁止安排的支出項(xiàng)目，應(yīng)采取“紅色”管控，嚴(yán)厲禁止安排。

（四）引入預(yù)算績效考核

基層單位在實(shí)施預(yù)算管理過程中應(yīng)引入績效管理，以績效考核輔助預(yù)算管理，發(fā)揮激勵和約束作用，確保預(yù)算管理有效推進(jìn)。首先，成立預(yù)算績效考核小組，為確?？冃Э己说墓叫院凸?，單位應(yīng)由人資部、財務(wù)部、行政部及預(yù)算責(zé)任部門等部門負(fù)責(zé)人組成預(yù)算績效考核小組，共同制定績效考核方案和績效考核制度，明確績效考核內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、獎懲標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算績效考核做好鋪墊工作。其次，要科學(xué)設(shè)計考核指標(biāo)，基層單位可以設(shè)置資金到位率指標(biāo)、資金撥付及時性指標(biāo)、績效完成率指標(biāo)、預(yù)算調(diào)整率指標(biāo)、預(yù)算支出進(jìn)度指標(biāo)、采購規(guī)范性指標(biāo)、“三公”經(jīng)費(fèi)控制率指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)計過程中，基層單位既要考慮到共性要求，也要考慮到指向性和針對性。在指標(biāo)設(shè)計基礎(chǔ)上，單位要采用層次分析法賦予各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，同時，綜合運(yùn)用自我考評、同級考評、上級考評等方式開展預(yù)算績效考核，以確?？己私Y(jié)果真實(shí)有效。最后，在考核完成后，基層單位要注重考核結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，一方面將考核結(jié)果作為預(yù)算責(zé)任部門查錯糾偏的依據(jù)，為后期財政資金支出提供指導(dǎo);另一方面可以作為實(shí)施獎懲的參照。

三、結(jié)語

綜上所述，事業(yè)單位必須注重加強(qiáng)預(yù)算管理，以促使財務(wù)資金合理、規(guī)范使用，發(fā)揮財政資金的最大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。作為基層單位，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放型管理理念，以預(yù)算為導(dǎo)向，樹立精益化思想，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核、預(yù)算監(jiān)督等方面入手，構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系，為單位預(yù)算工作開展奠定基礎(chǔ)，從而提升單位的管理水平和治理能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]張宏瑞.當(dāng)前基層財政和部門預(yù)算管理若干問題研究[J].預(yù)算管理與會計， 2020， No.341（01）：54-55.

[2]馮笑麗.基層事業(yè)單位預(yù)算管理問題及對策探討[J].現(xiàn)代商業(yè)， 2020（006）：146-147.