如何理解降低政府杠桿率

鐘正生 張璐

2020年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將2021年宏觀政策的基調(diào)定為保持連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性?！叭浴痹瓌t在當(dāng)時(shí)較大程度地減輕了市場(chǎng)對(duì)財(cái)政政策較快收緊的擔(dān)憂。2021年3月，《政府工作報(bào)告》秉持這一政策基調(diào)，提出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要保持在合理區(qū)間，強(qiáng)調(diào)積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)，將財(cái)政赤字率1安排在3.2%左右，新增專項(xiàng)債券安排3.65萬(wàn)億元，均高于市場(chǎng)預(yù)期。2021年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審查通過(guò)了國(guó)務(wù)院提出的《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)算報(bào)告”）。預(yù)算報(bào)告中披露了2020年財(cái)政資金各科目的收支、調(diào)轉(zhuǎn)情況，以及2021年財(cái)政收支預(yù)算的詳細(xì)信息，借此可更好地把握2021年財(cái)政政策的變化和方向。

赤字率設(shè)定展現(xiàn)積極財(cái)政的連續(xù)性

2021年一般公共預(yù)算擬安排的赤字規(guī)模是3.57萬(wàn)億元，財(cái)政赤字率設(shè)定為3.2%左右，是2019年和2020年赤字率目標(biāo)2.8%和3.6%的平均值，體現(xiàn)了財(cái)政政策的連續(xù)性。此外，財(cái)政赤字率隱含了較保守的名義國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）預(yù)期，與政府工作報(bào)告所指出的2021年實(shí)際GDP增速為6%以上的目標(biāo)相銜接。據(jù)此計(jì)算，2021年財(cái)政預(yù)算赤字隱含的名義GDP增速為9.8%，比市場(chǎng)預(yù)期的名義GDP增速要低1個(gè)百分點(diǎn)2。

從歷史上看，每年財(cái)政赤字率所隱含的名義GDP增速與實(shí)際增速相比往往偏低。正如李克強(qiáng)總理在兩會(huì)閉幕后答記者問(wèn)中所指出的，今年將實(shí)際GDP增速目標(biāo)僅設(shè)定為“6%以上”出于多重考慮：一是隨著中國(guó)GDP總量持續(xù)擴(kuò)大，目前6%的GDP年增速目標(biāo)已經(jīng)不低;二是引導(dǎo)大家將注意力放在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展上;三是為了與今后目標(biāo)平穩(wěn)銜接，不宜大起大落?？傮w上，財(cái)政赤字率的設(shè)定體現(xiàn)了宏觀政策的連續(xù)性，與積極的財(cái)政政策是一脈相承的。

廣義預(yù)算赤字展現(xiàn)財(cái)政政策的穩(wěn)定性

根據(jù)預(yù)算報(bào)告，2020年中國(guó)財(cái)政收支相比預(yù)算總體上來(lái)說(shuō)呈現(xiàn)“超收少支”的特點(diǎn)，導(dǎo)致廣義赤字3僅使用了預(yù)算的78%。2020年財(cái)政所預(yù)設(shè)的支持力度較大，廣義預(yù)算赤字為11.2萬(wàn)億元，包括狹義赤字3.76萬(wàn)億元、地方專項(xiàng)債3.75萬(wàn)億元、一般公共預(yù)算中的調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余2.7萬(wàn)億元和特別國(guó)債1萬(wàn)億元。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)超預(yù)期復(fù)蘇，2020年一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算這“三本賬”的實(shí)際收入均高于預(yù)算收入，尤其是政府性基金收入比預(yù)算高出1.2萬(wàn)億元。而“三本賬”的實(shí)際支出均低于預(yù)算支出，尤其是政府性基金支出比預(yù)算少了0.8萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，2020年僅政府性基金所使用的赤字就比預(yù)算少了2萬(wàn)億元。相應(yīng)地，地方專項(xiàng)債的使用極有可能是不充分的，這也是2021年未提前下發(fā)政府專項(xiàng)債額度的原因。這也說(shuō)明2021年財(cái)政政策的力度是合理、穩(wěn)定的，并未“急轉(zhuǎn)彎”。

2021年廣義預(yù)算赤字合計(jì)8.9萬(wàn)億元，比2020年廣義預(yù)算赤字減少2.3萬(wàn)億元，比2020年廣義實(shí)際赤字增加2000億元（見(jiàn)圖1）。其中，特別國(guó)債不再發(fā)行，減少1萬(wàn)億元;一般公共預(yù)算中的調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余（可理解為跨周期調(diào)節(jié)的“蓄水池”）減少約1萬(wàn)億元;狹義赤字和地方專項(xiàng)債僅有略微下調(diào)?？梢?jiàn)，2021年廣義預(yù)算赤字下調(diào)，主要體現(xiàn)在特別國(guó)債和調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余上，這也是地方專項(xiàng)債和狹義赤字安排高于市場(chǎng)預(yù)期的主要原因。

按照草案安排，2021年新增政府債發(fā)行規(guī)模為7.2萬(wàn)億元，比2020年下降約1.3萬(wàn)億元，而2019年新增政府債規(guī)模僅為4.9萬(wàn)億元。這對(duì)債券市場(chǎng)利率債供給形成一定的壓力，需要貨幣政策給予配合，以免造成一級(jí)市場(chǎng)發(fā)行利率抬升，進(jìn)而傳導(dǎo)至二級(jí)市場(chǎng)利率并推升實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本，削弱財(cái)政政策的效果，形成政府債務(wù)的“擠出效應(yīng)”。2021年廣義赤字安排雖有所下降，但仍隱含著貨幣政策予以配合的需求。在2021年政府工作報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)實(shí)際貸款利率進(jìn)一步降低”的背景下，貨幣政策的收緊仍然面臨約束。

將一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算這“兩本賬”的支出加總，可以衡量廣義財(cái)政預(yù)算支出。本文以近年來(lái)中國(guó)廣義財(cái)政預(yù)算支出值與上年實(shí)際值來(lái)計(jì)算財(cái)政支出安排的增長(zhǎng)情況（見(jiàn)圖2）。結(jié)果顯示，2020年和2021年“廣義預(yù)算支出/上年實(shí)際財(cái)政支出-1”的值均溫和下降，2021年該值低于2018—2020年，說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)的情況下，財(cái)政政策正從危機(jī)應(yīng)對(duì)模式回歸常態(tài)模式。

以同樣方法計(jì)算近年來(lái)廣義財(cái)政預(yù)算收入增速，可見(jiàn)自2018年以來(lái)，減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn)，取得顯著成效。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，2016—2019年，中國(guó)宏觀稅負(fù)（即一般公共預(yù)算收入中稅收收入占GDP比重）分別為17.47%、17.35%、17.01%和16.02%，2020年進(jìn)一步降至15.2%，比“十二五”末2015年的18.13%低近3個(gè)百分點(diǎn)。這也反映在廣義財(cái)政預(yù)算收入增速持續(xù)慢于廣義財(cái)政預(yù)算支出增速上。2021年廣義財(cái)政預(yù)算收入增速為5.7%，持平于2018年，仍低于廣義財(cái)政預(yù)算支出增速2.2個(gè)百分點(diǎn)，意味著減稅降費(fèi)的政策導(dǎo)向仍在持續(xù)。2021年《政府工作報(bào)告》提出了“繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策”。

密切關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2020年中國(guó)顯性政府債務(wù)上行速度加快，而隱性債務(wù)增速亦未見(jiàn)放緩。在2021年中央預(yù)算支出中，債務(wù)付息為僅次于國(guó)防的第二大開(kāi)支，且占比進(jìn)一步上升;在全國(guó)公共預(yù)算中，債務(wù)付息也是在支出中占比上升的科目。2021年預(yù)算報(bào)告提出，債務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，并指出“抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。上次該風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)在預(yù)算報(bào)告中還是在2017年，當(dāng)年正值中央開(kāi)展嚴(yán)控隱性債務(wù)增量行動(dòng)。2021年3月15日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確要求政府杠桿率要有所降低，這使得市場(chǎng)對(duì)財(cái)政政策超預(yù)期寬松的看法出現(xiàn)動(dòng)搖。

對(duì)于政府杠桿率降低，筆者有如下理解。

第一，會(huì)議中的“政府杠桿率”不太可能指顯性政府債務(wù)。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，2021年國(guó)債新增發(fā)行規(guī)模2.75萬(wàn)億元，地方債新增發(fā)行規(guī)模0.82萬(wàn)億元，專項(xiàng)債新增發(fā)行規(guī)模3.65萬(wàn)億元，相較2020年，政府債發(fā)行規(guī)模增幅為15.5%。而2021年名義GDP增速預(yù)計(jì)在10.5%附近，顯著低于政府顯性債務(wù)增速，因而無(wú)法支撐政府顯性債務(wù)率4不增長(zhǎng)。

第二，政府隱性債務(wù)率下降的難度較大，監(jiān)管力度或?qū)⒓訌?qiáng)。按照2021年1月國(guó)際貨幣基金組織（IMF）對(duì)中國(guó)政府部門(mén)廣義債務(wù)率的估算，2017年之后，政府隱性債務(wù)率開(kāi)始超過(guò)顯性債務(wù)率（對(duì)應(yīng)于融資平臺(tái)、政府性基金等預(yù)算外債務(wù)）。若要實(shí)現(xiàn)2021年政府隱性債務(wù)率下降，那么隱性債務(wù)增速必須得到遏制，因而監(jiān)管力度或?qū)⒓訌?qiáng)。當(dāng)然，這需要充分考慮實(shí)體經(jīng)濟(jì)在復(fù)蘇過(guò)程中的承受能力。

第三，邊際意義上的政府杠桿率下降是可行的。按照IMF的估算，2020年中國(guó)政府廣義債務(wù)規(guī)模漲幅是18.5%，政府顯性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)22%，而2020年中國(guó)名義GDP僅增3%，2021年政府廣義債務(wù)增速將回落至15.2%，政府顯性債務(wù)增速將降至15.7%，而名義GDP增速預(yù)計(jì)可上升到約10.5%。由此，2021年政府杠桿率上行曲線的斜率勢(shì)必會(huì)放緩。

2021年財(cái)政政策的新變化

2021年財(cái)政政策的定向調(diào)控主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，建立常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制并擴(kuò)大范圍。2020年為應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊，國(guó)務(wù)院創(chuàng)新推出了財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，將1萬(wàn)億元特別國(guó)債和1萬(wàn)億元新增赤字全部轉(zhuǎn)給地方，其中1.7萬(wàn)億元納入直達(dá)機(jī)制，省級(jí)不留，資金直達(dá)市縣基層。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，僅用20天時(shí)間，就有95%的中央直達(dá)資金下達(dá)市縣基層，省級(jí)財(cái)政細(xì)化下達(dá)時(shí)間平均僅用一周。2021年直達(dá)資金擴(kuò)大范圍，基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等也將納入其中。同時(shí)，財(cái)政部將財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的規(guī)模從1.7萬(wàn)億元大幅上調(diào)到2.8萬(wàn)億元，意味著今年財(cái)政對(duì)民生的支持力度持續(xù)加強(qiáng)。

第二，中央本級(jí)支出繼續(xù)作負(fù)增長(zhǎng)安排。2021年中央本級(jí)支出同比增速為-0.2%，連續(xù)第二年負(fù)增長(zhǎng)。中央進(jìn)一步大幅壓減非急需、非剛性支出，但對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)7.8%，增幅明顯高于去年，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等增幅均超過(guò)10%。政府部門(mén)仍堅(jiān)持“過(guò)緊日子”，著力確?；久裆С鲋辉霾粶p，繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策。

第三，重點(diǎn)仍是加大對(duì)保就業(yè)、保民生、保市場(chǎng)主體的支持力度。根據(jù)財(cái)政部披露的數(shù)據(jù)，在2021年一般公共預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)中，教育、社保和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)占比最高，并將進(jìn)一步提高;衛(wèi)生健康支出占比相比去年有所回落，但仍高于疫情之前。2020年公共財(cái)政支出減少了對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、節(jié)能環(huán)保和科學(xué)技術(shù)的支出，加大了對(duì)衛(wèi)生和社保就業(yè)的支出。2021年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍延續(xù)了這種注重惠企利民的趨勢(shì)。值得關(guān)注的是，2021年債務(wù)付息支出增速和占比均在提升。

第四，2021年預(yù)算報(bào)告首次提出“支持做好碳達(dá)峰、碳中和工作”。近年來(lái)，節(jié)能環(huán)保支出在公共財(cái)政支出中的占比從2016年的2.1%提升到2019年3.1%，財(cái)政對(duì)綠色發(fā)展的支持已有顯著提升。2021年財(cái)政預(yù)算報(bào)告提出，進(jìn)一步支持風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)展和非常規(guī)天然氣開(kāi)采利用，也就是說(shuō)短期主要依靠補(bǔ)貼形式增加可再生、清潔能源供給。從中長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)碳達(dá)峰、碳中和的“30·60”目標(biāo)將滋生百萬(wàn)億元級(jí)別的投資需求。以過(guò)去幾年綠色金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在綠色投資中政府出資在10%左右，另90%需要?jiǎng)訂T社會(huì)資本，意味著未來(lái)財(cái)政支持碳達(dá)峰、碳中和的支出需要達(dá)到十萬(wàn)億元級(jí)別，這對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政的可持續(xù)性和應(yīng)對(duì)方式提出了更高要求。

注：

1.財(cái)政赤字率指財(cái)政赤字占GDP的比率。

2.由于2020年GDP基數(shù)較低，3月22日市場(chǎng)對(duì)2021年實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增速的預(yù)期為8.8%，而對(duì)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）和工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)（PPI）預(yù)期分別為1.5%和3%，若二者按照2∶1權(quán)重，對(duì)應(yīng)的GDP平減指數(shù)約為2%，由此計(jì)算2021年名義GDP增速約為10.8%。

3. 廣義赤字包含狹義赤字、地方專項(xiàng)債（地方政府性基金預(yù)算赤字）、特別國(guó)債（中央政府的基金預(yù)算赤字）和調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，可更全面反映財(cái)政收支差額的實(shí)際情況。其中，狹義赤字指一般公共預(yù)算赤字，即中央政府國(guó)債和地方政府一般債券。

4.債務(wù)率是一國(guó)債務(wù)規(guī)模與GDP的比值，二者相對(duì)增速?zèng)Q定其變動(dòng)方向。

責(zé)任編輯：鹿寧寧? 劉穎