逐層沉淀與人才捕獲：城市競(jìng)爭(zhēng)下的差異化落戶*

□ 齊小兵

內(nèi)容提要 發(fā)展導(dǎo)向的城市之間正面臨著越來越激烈的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)。我國(guó)的城市發(fā)展方針與戶籍制度改革設(shè)計(jì)的初衷是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同城市之間的均衡發(fā)展，然而，在嚴(yán)格的城市等級(jí)管理體系下，城市政府正在利用差異化落戶政策實(shí)現(xiàn)逆向資源分配。差異化落戶政策將流動(dòng)人口劃分為不同層次的“人才”：級(jí)別越高的城市，在資源分配中的權(quán)力越大，越能夠利用其高“含金量”的戶籍優(yōu)勢(shì)捕獲高層次人才，中等城市獲得次一級(jí)的人才，小城鎮(zhèn)則只能吸引一般的農(nóng)民工，從而形成逐層沉淀與資源分配機(jī)制。這種機(jī)制導(dǎo)致人口向公共資源越好的城市而不是向市場(chǎng)效率更高的城市移動(dòng)；容易產(chǎn)生“劫貧濟(jì)富”效應(yīng)，即越需要資源發(fā)展的中小城市，其獲得的資源越少；也可能導(dǎo)致“公器私用”，低級(jí)別的城市為吸引人才將公共服務(wù)特殊化，進(jìn)一步擴(kuò)大了弱勢(shì)群體與精英群體的差距。

正如COX（1995）所指出的：“新城市政治的核心邏輯是爭(zhēng)奪流動(dòng)資本”。在過去的二、三十年間，城市研究的重心發(fā)生了一個(gè)從“如何管理”到“如何發(fā)展”的轉(zhuǎn)向，人們普遍認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)向與兩個(gè)因素有關(guān)：上世紀(jì)70年代末爆發(fā)的石油危機(jī)使發(fā)達(dá)國(guó)家的城市陷入到了結(jié)構(gòu)性失業(yè)與“滯脹”的泥沼之中；與此同時(shí)，全球化進(jìn)程則推動(dòng)了資本（包括人力資本與信息資本）突破傳統(tǒng)空間邊界的束縛在全球范圍內(nèi)流動(dòng)。這導(dǎo)致在發(fā)達(dá)國(guó)家中普遍產(chǎn)生了一種跨越政黨和意識(shí)形態(tài)的共識(shí)： 相比起提供公共服務(wù)，采用積極的創(chuàng)業(yè)姿態(tài)、提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力吸引流動(dòng)資本的政府將獲得更積極的效益（David Harvey，1989）。無論是在國(guó)家、區(qū)域還是城市層面，它們的首要任務(wù)是吸引高度流動(dòng)和靈活的生產(chǎn)要素的流入，它們所提供的政策大部分都是指向“可以做些什么以提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力”。歐盟在上世紀(jì)末設(shè)立了一個(gè)強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力咨詢小組，美國(guó)則在1986 就擁有一個(gè)專門的競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)并且在2007年通過了《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法》以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，英國(guó)則在20 世紀(jì)90年代針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力問題發(fā)表了一系列的白皮書（Begg I，1999）。

基于發(fā)展導(dǎo)向以及相應(yīng)的與GDP 增長(zhǎng)掛鉤的政治激勵(lì)制度使得我國(guó)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。從上世紀(jì)80年代開始，我國(guó)幾乎所有的城市都設(shè)立了專門的招商引資辦公室，通過各種稅收優(yōu)惠甚至是超公民待遇以吸引國(guó)際與國(guó)內(nèi)資本。最近的一個(gè)例子就是從2016年開始的在20 多個(gè)一線和二線城市爆發(fā)的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。例如西安在2016年制定了平均每年吸引40 萬人落戶的增長(zhǎng)目標(biāo)，大學(xué)生憑學(xué)生證與身份證就可以直接落戶；武漢則在2017年推出了“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)”和“百萬校友資智回漢”計(jì)劃；北京、上海、廣州、深圳等超大城市為了吸引人才也制定了一系列的激勵(lì)政策與積分落戶政策（韓維正、張一琪，2018）。在這場(chǎng)“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中，一個(gè)共同的特點(diǎn)是這些城市都把城市戶籍以及附屬于戶籍中的一系列福利待遇作為吸引人才的政策工具。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)基本特征，在過去的三十年間的戶籍制度改革中，城市戶籍的“含金量”呈現(xiàn)出了兩極分化的現(xiàn)象：一方面，幾乎所有的中小城市都全面放開了落戶限制，然而卻并沒有產(chǎn)生預(yù)想中的結(jié)果，落戶人口的數(shù)量并沒有產(chǎn)生大量的、明顯的增長(zhǎng)；另一方面，在需要“嚴(yán)格控制人口規(guī)模”的中心城市以及特大城市，政府在執(zhí)行嚴(yán)格落戶限制的同時(shí)卻還是無法阻止外來人口的涌入（王美艷、蔡昉，2008）。本文研究的問題是，在國(guó)家持續(xù)進(jìn)行的戶籍改革進(jìn)程中，不同行政級(jí)別的城市是如何利用差異化的落戶政策作為“捕獲人才”的手段以提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的，以及這種措施所帶來的后果。

一、制度背景：城市級(jí)別與城市競(jìng)爭(zhēng)

現(xiàn)代意義上的城市是工業(yè)革命與資本主義發(fā)展的產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)勝封建莊園經(jīng)濟(jì)的過程（厲以寧，2003）。在理想的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，城市級(jí)別與城市人口規(guī)模是各種生產(chǎn)要素最優(yōu)配置的結(jié)果。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的城市發(fā)展軌跡的研究表明，其城市化歷程大都存在著一個(gè)先集中再分散的過程（Hansen，1990）。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，城市高度集中是有益的： 通過將有限的資源投入到具備發(fā)展基礎(chǔ)與潛力的城市，通常是港口城市或者是首都，推動(dòng)這些城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，能夠在資源匱乏的情況下實(shí)現(xiàn)工業(yè)的空間集中。這種空間集中不僅能夠帶來更多的聚集效應(yīng)，也能促進(jìn)信息溢出與知識(shí)積累。隨著城市以及整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終資源將從這些中心城市向外擴(kuò)散到其他中小城市。原因有兩個(gè)：第一，經(jīng)濟(jì)水平的提高使得國(guó)家能夠有更加充足的財(cái)力將經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)資源擴(kuò)展到內(nèi)陸地區(qū)；第二，城市集中化的外部效應(yīng)是動(dòng)態(tài)的，那些最早發(fā)展的中心城市其龐大的規(guī)模也逐漸產(chǎn)生了各種各樣的負(fù)外部性，即大城市病，包括環(huán)境污染、擁堵、公共服務(wù)成本增加等，這些負(fù)面效應(yīng)既降低了生產(chǎn)者的市場(chǎng)效率，也提高了居住在這些城市的消費(fèi)者的成本（James，2003）。對(duì)于企業(yè)家而言，他們?nèi)绻胍Ａ粼诖蟪鞘械墓S，就必須有能力支付給員工多倍于其他地區(qū)的工資，以及高昂的租金和公共服務(wù)稅。對(duì)于消費(fèi)者來說，從一個(gè)小城市搬到大城市地區(qū)，生活成本會(huì)翻一番甚至更多 （Duncan &Vernon，1999）。20 世紀(jì)70年代末在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的“反城市化”人口遷移模式就是這種城市階段發(fā)展的典型體現(xiàn)。盡管Klaassen（1979）等人在此基礎(chǔ)上又提出了“循環(huán)”的概念，即在人口從大都市向衛(wèi)星城以及其他中小城市分散之后，又出現(xiàn)了一個(gè)重新集中的過程，但是從總體上看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，每個(gè)城市基本上都是在一個(gè)平等的政策框架下運(yùn)行的，城市規(guī)模與級(jí)別總是與其生產(chǎn)效率聯(lián)系在一起的，空間的集中與分散主要來自于市場(chǎng)資源配置的結(jié)果。

然而，在許多發(fā)展中國(guó)家，研究者們都觀察到了資源向中心城市的集中階段，但隨后的任何分散似乎都不大（Barney Cohen，2006）。從巴西、巴拉圭、危地馬拉、泰國(guó)、菲律賓、印尼到埃及、尼日利亞等，盡管聯(lián)合國(guó)（1993）多次發(fā)布報(bào)告警告了“與超大城市相關(guān)的負(fù)面因素”和“不平衡的城市等級(jí)制度”，這些國(guó)家也在一定程度上采取了抑制大城市、發(fā)展中等城市的策略，但是超級(jí)城市仍然聚集了全國(guó)大部分的人口與資源。里約熱內(nèi)盧、曼谷、雅加達(dá)、開羅、拉各斯等這些城市的面積與人口都是國(guó)內(nèi)第二大城市的數(shù)倍，這些超級(jí)城市都幾乎主宰著它們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與政治生活。研究者批評(píng)這些中心城市是“寄生性質(zhì)的”，它們對(duì)本國(guó)腹地的發(fā)展貢獻(xiàn)微乎其微，而是優(yōu)先考慮流動(dòng)的全球資本與海外殖民勢(shì)力的需求（Mehta，1964）。各種資源在超級(jí)城市的過度集中導(dǎo)致了對(duì)于中小城市的“虹吸效應(yīng)”，從某種意義上來說，貿(mào)易利潤(rùn)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)等主要產(chǎn)業(yè)積累的資本被浪費(fèi)在了超級(jí)城市宏偉的城市建設(shè)、服務(wù)和消費(fèi)上，而這些積累原本可以投資于內(nèi)陸地區(qū)各種形式的制造業(yè)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的改善中。

發(fā)展中國(guó)家超級(jí)城市的“畸形發(fā)展”顯示了城市規(guī)模與發(fā)展歷程絕非純粹意義上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，政治、文化、意識(shí)形態(tài)都對(duì)城市的發(fā)展產(chǎn)生著巨大的影響。在定義“中心城市”的概念時(shí)，Jefferson（1989）既強(qiáng)調(diào)了工業(yè)和商業(yè)中心的重要性，也指出了中心城市往往作為一個(gè)國(guó)家的政治和文化中心的作用。盡管幾乎所有國(guó)家都意識(shí)到在發(fā)展后期將生產(chǎn)性資源從中心城市向內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)散的重要性，但是一旦落實(shí)到具體的政策上，對(duì)于中心城市的偏袒總是或明或暗地以多種形式存在（Alberto&Edward，1995）。由于中心城市對(duì)于國(guó)家的絕對(duì)影響力，政府為了中心城市的利益可以選擇不對(duì)內(nèi)陸地區(qū)的道路、水電以及電信等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行充分投資，從而削弱內(nèi)陸城市的競(jìng)爭(zhēng)力，減緩資源從中心城市向外擴(kuò)散的速度。在發(fā)展中國(guó)家，許多經(jīng)濟(jì)政策都在無意中促進(jìn)了效率低下的集中，對(duì)于土地、市場(chǎng)和金融的保護(hù)性的經(jīng)濟(jì)政策，往往導(dǎo)致無法將適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施擴(kuò)散到中心城市以外，或者到很久之后才提供；政府也可以采取對(duì)資本市場(chǎng)、進(jìn)出口市場(chǎng)和生產(chǎn)權(quán)許可證等進(jìn)行限制的形式，例如在印度尼西亞，政府對(duì)國(guó)有銀行的貸款規(guī)模與類別設(shè)定了嚴(yán)格的等級(jí)限制，所有大額貸款的申請(qǐng)都必須在雅加達(dá)進(jìn)行，而且只能由銀行董事會(huì)批準(zhǔn)。類似的障礙還包括將進(jìn)出口許可證只頒發(fā)給一些特定的地區(qū)、原材料的非市場(chǎng)分配、特定位置許可和壟斷許可等等（Vernon&Ari，1996）。采取這樣的偏向性政策的一個(gè)重要原因來自于官員可以通過許可證和貸款的限制來“尋租”，中心城市的政府并不希望看到權(quán)力下放，這樣將為他們的“尋租”帶來潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；最后，偏袒也可以采取階層區(qū)隔和公共服務(wù)供給不均等的方式吸引新移民和留住精英（Leo&Vernon，2011）。一般情況下，在中心城市發(fā)展的后期，城市精英將由于城市過度集中導(dǎo)致的工業(yè)污染、交通擁堵、健康成本等因素離開核心區(qū)域，然而，中心城市可以采取將高污染的工業(yè)分流到城市周邊地區(qū)和封閉的社區(qū)中，從而使這些精英能夠繼續(xù)享受到中心城市的利益而避免了城市過度集中的弊端。政府同樣可以將那些新移民導(dǎo)引到公共服務(wù)缺失的社區(qū)和貧民窟中，這些新移民在中心城市能夠得到更多、更好的工作機(jī)會(huì)，他們對(duì)于空氣、水、噪音等環(huán)境污染和交通擁堵的隱形成本不敏感，或者相對(duì)來說，這些負(fù)面的外部效應(yīng)對(duì)于新移民而言定價(jià)過低，從而產(chǎn)生了中心城市相對(duì)于其他地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

盡管我國(guó)從總體上并不存在著明顯的“中心城市效應(yīng)”，2019年，我國(guó)第一大城市重慶的常住人口數(shù)量?jī)H為第二大城市上海的1.31 倍，國(guó)家則從上世紀(jì)80年代就推出了 “嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展中小城市” 的城鎮(zhèn)化指導(dǎo)方針。在《2014—2020年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，中央也進(jìn)一步重申了“控制特大城市規(guī)?！钡脑瓌t。但是，我國(guó)的城市管理表現(xiàn)出與世界上許多地區(qū)最大的不同點(diǎn)是，我國(guó)的城市管理體系是在一個(gè)嚴(yán)格的行政等級(jí)制度下運(yùn)行的，大的城市監(jiān)督、指導(dǎo)小的城市的運(yùn)行（Henderson，2020）。等級(jí)觀念作為一種國(guó)家和社會(huì)的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，在我國(guó)的歷史上源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。從秦朝設(shè)立郡縣制以來，等級(jí)制度就嵌入到各級(jí)政府和行政區(qū)劃中，每一級(jí)政府都有相應(yīng)的、固定的行政區(qū)域，這些行政區(qū)域的官員由他們的上級(jí)進(jìn)行層層任命，而中央政府的命令則通過等級(jí)體系在各級(jí)政府中進(jìn)行傳遞，“百代都行秦政”，這一治理邏輯也一直延續(xù)到了今天。新中國(guó)成立以后，經(jīng)過多次的行政區(qū)劃調(diào)整，我國(guó)確立了中央——省——地區(qū)——縣市——鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)行政管理體系以及相對(duì)應(yīng)的直轄市——省會(huì)城市（包括5 個(gè)計(jì)劃單列市）——地級(jí)市——縣級(jí)市——集鎮(zhèn)的五個(gè)級(jí)別的城市等級(jí)管理體系，每個(gè)城市在人事任免、財(cái)政、立法、規(guī)劃和治理方面所擁有的權(quán)力大小與它們的行政級(jí)別是對(duì)應(yīng)的，層級(jí)越高的城市擁有越大的決策自主權(quán)、越多的財(cái)政資源、越好的基礎(chǔ)設(shè)施與交通樞紐等，這也導(dǎo)致了低級(jí)別的城市在國(guó)家的戰(zhàn)略規(guī)劃中經(jīng)常處于邊緣位置，在同高級(jí)別的城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于不利地位。一個(gè)典型的例子是，2006年科威特石油公司計(jì)劃在廣東投資50 億美元建設(shè)一個(gè)煉油廠項(xiàng)目，這引起了至少有廣州市、惠州市、湛江市、茂名市、珠海市以及汕頭市六個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)。在開始階段，珠海市處于領(lǐng)先位置，然而最終在省政府的協(xié)調(diào)下，這項(xiàng)大投資落在了省會(huì)城市廣州市（Xu，2008）。珠海市政府官員對(duì)此的評(píng)論是：“這個(gè)事情不以我們的意志為轉(zhuǎn)移”。另一個(gè)直觀的數(shù)據(jù)對(duì)比是，在過去的十年中，除2018、2019年以外，我國(guó)第一大城市重慶GDP年增長(zhǎng)率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國(guó)的平均增長(zhǎng)水平。

圖1 2010—2019年重慶市與全國(guó)GDP 增長(zhǎng)率

在我國(guó)的城市等級(jí)體系中，所有行政權(quán)力的分配與城市的等級(jí)是相匹配的，上級(jí)城市通過各種行政手段對(duì)下級(jí)城市進(jìn)行管理和控制?？傮w上，這種控制通過四種方式實(shí)現(xiàn)：第一，行政命令。上級(jí)城市通過各種決定和命令，確定其與下級(jí)城市的關(guān)系，并保證上級(jí)城市的權(quán)力在下級(jí)城市中的執(zhí)行；第二，指令性計(jì)劃，上級(jí)城市將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)計(jì)劃（包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)目標(biāo)、外商直接投資數(shù)量、科技研發(fā)水平等）分發(fā)給下級(jí)城市，由下級(jí)城市實(shí)施；第三，資源與財(cái)政配置，上級(jí)城市通過建設(shè)用地指標(biāo)限額、調(diào)整財(cái)政撥款、制定戰(zhàn)略規(guī)劃等方式，對(duì)下級(jí)城市的發(fā)展進(jìn)行干預(yù)；第四，人事任免，下級(jí)城市的官員任免很大程度上是由上級(jí)城市任命的，因此，下級(jí)城市在具體的城市治理與發(fā)展過程中必然在很大程度上會(huì)考慮上級(jí)城市的意圖（Zhang&Wu，2006）。在同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)資本時(shí)，下級(jí)城市可能會(huì)被要求為了更高一級(jí)的發(fā)展規(guī)劃而放棄或犧牲自己的利益，即“地方利益要服從國(guó)家或區(qū)域利益”。改革前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系嚴(yán)重依賴自上而下的行政等級(jí)體系來履行政府職能和分配資源，一個(gè)經(jīng)常被引用的例子就是財(cái)政撥款，在中央——省——市——縣——鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政體制下，上級(jí)撥款由中央層層下?lián)?，而每?jí)政府通常都會(huì)優(yōu)先考慮本級(jí)政府的需求，這導(dǎo)致下級(jí)政府的財(cái)源往往被上級(jí)政府“剝奪”。改革之后，為激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央政府進(jìn)行財(cái)稅體制改革，上級(jí)城市也逐步下放了權(quán)力，不再直接干預(yù)各個(gè)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)與管理，但是仍然可以利用土地指標(biāo)、稅收政策、戰(zhàn)略規(guī)劃和環(huán)境許可等公共資源，對(duì)下級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)施加影響。

城市等級(jí)管理體系經(jīng)常被批評(píng)的是不利于城市之間的橫向合作（Chan,2010）。由于下級(jí)城市主要對(duì)上級(jí)城市負(fù)責(zé)，在政治錦標(biāo)賽中，同級(jí)城市官員的晉升主要依據(jù)他們的政治經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)以及對(duì)上級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)的完成度，這必然導(dǎo)致同級(jí)城市在管理過程中盡可能地?cái)U(kuò)大自己同其他相同級(jí)別城市之間的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，把生產(chǎn)性資源留在本地而把負(fù)擔(dān)留給其他城市。在這方面，戶籍制度的改革就是一個(gè)典型的例子，中央政府希望能夠在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工問題的統(tǒng)籌管理，然而在各個(gè)省之間，以及在省內(nèi)各個(gè)市縣之間，地方政府都希望盡可能地獲取農(nóng)民工廉價(jià)勞動(dòng)力的好處而把農(nóng)民工的社會(huì)福利責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他地區(qū)，最終形成多種形式的行政壁壘，限制了生產(chǎn)要素在跨行政區(qū)域之間的流動(dòng)。本文以下內(nèi)容就重點(diǎn)討論戶籍制度以及戶籍改革對(duì)于城市級(jí)別與城市競(jìng)爭(zhēng)的影響。

二、戶籍改革與逐層沉淀機(jī)制

戶籍制度由來已久，自春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代采用“編戶齊民”的形式對(duì)人口進(jìn)行管理以來，戶口制度就產(chǎn)生了。兩千多年來，它一直服務(wù)于國(guó)家的社會(huì)控制目的，并且經(jīng)常被限制在治安、收稅和征兵的范圍內(nèi)。它也與國(guó)家重新分配土地和保證生存的計(jì)劃有關(guān)，很多王朝（例如隋唐與明清時(shí)期）剛建立時(shí)會(huì)實(shí)行均田制度，土地歸國(guó)家所有，按照每戶的人口數(shù)量發(fā)給租用土地（Joel&Zhan，2016）。1958年設(shè)立的戶籍制度的獨(dú)特性在于，它通過農(nóng)轉(zhuǎn)非的配額控制以及基本生活物品的行政控制將城市與農(nóng)村劃分成了兩個(gè)完全獨(dú)立的空間并控制了城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)，戶籍性質(zhì)決定了人們?cè)谀睦锞幼∨c工作，給個(gè)人的偏好與自由決策留下的空間非常?。–han&Zhang，1999）。戶籍制度將全國(guó)人口劃分成了兩個(gè)明顯的階層：城市居民（非農(nóng)戶口）享有國(guó)家與單位提供的一系列的就業(yè)、生活補(bǔ)貼、醫(yī)療、教育與社會(huì)保障，而農(nóng)村居民（農(nóng)業(yè)戶口）則一無所有。盡管戶籍制度對(duì)城市居民表現(xiàn)出了明顯的偏袒，然而，從戶籍制度設(shè)立的初衷以及之后的一系列的城市發(fā)展政策來看，國(guó)家并沒有表現(xiàn)出對(duì)于擴(kuò)大城市規(guī)模與加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的興趣。戶籍制度只是一個(gè)在“趕超型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”體系下的從農(nóng)業(yè)中攫取積累資本的政策工具，城市人口的擴(kuò)張要基于工業(yè)生產(chǎn)的需求以及農(nóng)村能夠提供的剩余的綜合考慮。主抓經(jīng)濟(jì)工作的副總理陳云在1961年就指出：“農(nóng)村能有多少剩余產(chǎn)品（其中關(guān)鍵是糧食）拿到城市，工業(yè)建設(shè)及城市的規(guī)模才能搞到多大”（王躍生，2015）。為了盡可能地節(jié)省資金用于生產(chǎn)，不僅城市中“不事生產(chǎn)”的人要?jiǎng)冸x出去，城市的一切非生產(chǎn)性的公共服務(wù)設(shè)施也盡可能地縮減。李富春、薄一波甚至在1957年向黨中央報(bào)告，主張“嚴(yán)格控制建設(shè)用地”、“適當(dāng)降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”，特別是“城市的公共和服務(wù)性的建筑包括商店、電影院、旅館、銀行、郵電局等等應(yīng)該大大地降低建筑標(biāo)準(zhǔn)”（中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院，1994）。同時(shí)，在消滅階級(jí)差異、實(shí)現(xiàn)共同富裕的共產(chǎn)主義綱領(lǐng)建設(shè)過程中，大城市的發(fā)展以及城市化的進(jìn)程也被認(rèn)為是資本主義發(fā)展的標(biāo)志性方式，因?yàn)橘Y本主義是“城市越大，搬到里面來就越有利，因?yàn)檫@里有鐵路，有運(yùn)河，有公路，可以挑選的熟練工人越來越多……這就決定了大工廠城市驚人迅速地成長(zhǎng)”（馬克思、恩格斯，1867&2006）。城市化的發(fā)展不僅導(dǎo)致了城市與鄉(xiāng)村之間的對(duì)立，也方便了資本主義企業(yè)家對(duì)于無產(chǎn)階級(jí)的剝削。1966年2月4日，解放日?qǐng)?bào)編輯部在《永遠(yuǎn)突出政治》一文中提出，要“縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)的差別”。為了消除城鄉(xiāng)對(duì)立與工農(nóng)差別，不僅要將工業(yè)分散到農(nóng)村，同時(shí)控制大城市的規(guī)模、縮小城市之間的差異也是必要的。在1964年《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》中就明確指出，從“農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)，從集鎮(zhèn)遷往城市的，要嚴(yán)加限制。從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當(dāng)限制”；而對(duì)于“從城市、集鎮(zhèn)遷往農(nóng)村的，從城市遷往集鎮(zhèn)的，從大城市遷往小城市的，從北京、上海兩市遷往其他城市的”，則一律不要限制。

戶籍制度的另外一個(gè)長(zhǎng)期被研究者忽視的隱形的作用在于，它通過限制農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的數(shù)量與渠道，為農(nóng)村人口向上流動(dòng)、為城市定位并捕獲農(nóng)村精英提供了一種制度性的途徑。由于戶籍以及附屬于戶籍之上的一系列社會(huì)福利的質(zhì)量在農(nóng)村與城市之間的差異幾乎是“天差地別”，因此，幾乎所有的農(nóng)民都將成為“城里人”作為他們的夢(mèng)想，成為“城里人”也是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)階層向上流動(dòng)的主要途徑。按照1958年的《戶口管理?xiàng)l例》，農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的途徑主要有三種方式：城市企業(yè)招工（包括提干）、高等教育錄取以及參軍。盡管有嚴(yán)格的配額限制，這三種途徑也基本上代表了城市對(duì)于農(nóng)村管理精英 （參軍提干）、技術(shù)精英（招工）以及知識(shí)精英（高招）進(jìn)行甄選以充實(shí)城市“人才庫”的主要方式。國(guó)家將農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)作為一種獎(jiǎng)勵(lì)分配給那些為現(xiàn)代化建設(shè)作出更多貢獻(xiàn)的農(nóng)村精英，同時(shí)也以剝奪城市戶籍以及相應(yīng)的福利作為對(duì)于破壞社會(huì)秩序的城市居民的懲罰。從1949年到1979年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平則由1949年的10.6%僅僅上升到1978年的17.9%，盡管增長(zhǎng)緩慢，然而由于嚴(yán)格的戶籍限制，這些新增長(zhǎng)的城市人口基本上都是從農(nóng)村中層層選拔出來的各種類型的“精英”。另一方面，由于國(guó)家對(duì)于空間均衡發(fā)展的偏好，以及“個(gè)人利益服從集體利益”的價(jià)值觀引導(dǎo)，這些從農(nóng)村中選拔出來的精英往往不會(huì)集中在大城市，而是分散在各個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程需要的中小城市與工礦區(qū)，這無形中也在一定程度上彌合了中小城市與大城市之間的人才差距。

在20 世紀(jì)70年代末期的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革將農(nóng)民從土地上解放出來，同時(shí)迅速增長(zhǎng)的糧食產(chǎn)量也消除了勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的另外一個(gè)重要制約因素，即糧食配給制，這兩個(gè)因素結(jié)合在一起推動(dòng)了一股農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)移動(dòng)的潮流（蔡昉等，2008）。政策研究者為這種變化歡呼并倡導(dǎo)一種新的體現(xiàn)社會(huì)主義特色優(yōu)勢(shì)的城鎮(zhèn)化道路，即促進(jìn)工業(yè)向小城鎮(zhèn)的分散以及農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)的集中以實(shí)現(xiàn)空間均衡。費(fèi)孝通（1984）在蘇南調(diào)查中就指出，小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以作為農(nóng)村勞動(dòng)力的“蓄水池”，改變中國(guó)人口分布上出現(xiàn)兩頭大，中間小的葫蘆型：城市人口激增，農(nóng)村人口過剩，集鎮(zhèn)人口下降或停滯。“要下活人口這盤棋，必須做兩個(gè)眼： 一是發(fā)展小城鎮(zhèn)，為城鄉(xiāng)之間的人口蓄水庫；一是縮短地域間的差距，加強(qiáng)人口流動(dòng)，化密為稀?！眹?guó)家也在這個(gè)時(shí)候適時(shí)地提出了城市發(fā)展的基本方針： 控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市，并且對(duì)戶籍制度開啟改革歷程以推動(dòng)這一城市發(fā)展方針。1984年的中共中央一號(hào)文件提到: “經(jīng)商、務(wù)工、辦服務(wù)行業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”，同年11月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，肯定了小城鎮(zhèn)的積極作用，指出“隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的蓬勃發(fā)展，小城鎮(zhèn)的作用日益顯示出來。加速小城鎮(zhèn)建設(shè)，充分發(fā)揮其聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的交流和發(fā)展”。然而，在經(jīng)歷了初期的快速增長(zhǎng)后，申請(qǐng)自理口糧的人數(shù)增長(zhǎng)緩慢，甚至在部分地區(qū)出現(xiàn)自理口糧人口下降的現(xiàn)象（李濤、任遠(yuǎn)，2011）。這主要來自于兩個(gè)方面的原因：第一，以往作為農(nóng)村勞動(dòng)力蓄水池的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在90年代出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)困境，吸納就業(yè)人口的能力下降；第二也是最為重要的原因是，城市戶籍所隱含的福利待遇是與城市級(jí)別和單位級(jí)別掛鉤的，城市級(jí)別越高，所在的單位級(jí)別越高，附屬于其上的社會(huì)福利待遇越好，而對(duì)于處于最低級(jí)別的小城鎮(zhèn)而言，其戶籍人口的福利待遇盡管要好于農(nóng)民，但是好處有限。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，小城鎮(zhèn)戶籍的吸引力也就是“含金量”也開始下降，以往與戶籍聯(lián)系在一起的由國(guó)家提供的免費(fèi)的社會(huì)福利待遇逐漸交由市場(chǎng)提供，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的瓦解以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的改革基本上取消了以往對(duì)于城市居民的糧油補(bǔ)貼與免費(fèi)福利房，現(xiàn)在，城市戶籍人口與非戶籍人口都幾乎在一個(gè)平等的市場(chǎng)位置上購買城市商品和服務(wù)。正如Zhan（2011）的研究顯示，在很多中小城市，戶口制度目前在決定農(nóng)民工生活機(jī)會(huì)方面發(fā)揮的作用相對(duì)有限，接受大學(xué)教育、學(xué)習(xí)技能、培養(yǎng)有用的社會(huì)關(guān)系、積累經(jīng)濟(jì)資源，都是農(nóng)民工找到更好工作、實(shí)現(xiàn)階層向上流動(dòng)、最終作為城市居民安頓下來的重要替代途徑而不是尋求城市戶口。

與小城鎮(zhèn)的狀況相反的是，一些大城市由于戶口背后附帶的公共福利較大, 在放開落戶政策后, 其財(cái)政能力和公共設(shè)施不足以負(fù)擔(dān)新增的人口, 以致于又不得不把已經(jīng)開大的城門再關(guān)閉一部分, 提高準(zhǔn)入門檻。一個(gè)例子是2001年11月，河南省會(huì)鄭州市率先開始了大城市戶籍制度改革，對(duì)包括親屬投靠、新生兒入戶、購房入戶、投資納稅入戶、工作入戶、大中專院校畢業(yè)生入戶、成建制入戶等七類人群的城市落戶放寬了條件。隨后，2003年8月鄭州市政府又進(jìn)一步規(guī)定： 凡具有中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校 （含技工學(xué)校）以上文憑的畢業(yè)生，到鄭州市人才中心存檔后，憑畢業(yè)證即可辦理遷鄭戶口。由于“洼地效應(yīng)”，鄭州市的落戶政策開放導(dǎo)致了在短時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)落戶的人數(shù)大增，教育資源持續(xù)緊張，一個(gè)班級(jí)平均學(xué)生人數(shù)超過60 余人，很多學(xué)生只能分批在操場(chǎng)上體育課。最終，鄭州市的這種“普惠制”式的戶籍制度在不堪人口快速涌入的壓力下被動(dòng)停止。

鄭州市戶籍改革的教訓(xùn)加深了中央和地方政府對(duì)于大城市人口規(guī)?？刂频男拍?，然而在控制大城市人口規(guī)模以及發(fā)展城市的雙重矛盾性壓力下，越來越多的大城市在2010年之后開始新的試點(diǎn)性的改革，不再是“普惠制”，而是按照城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求設(shè)置落戶門檻，將落戶變成一項(xiàng)吸引人才、捕獲精英的策略。2009年3月，上海市政府公布了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，試行期為三年。該辦法的核心在于明確了居住證轉(zhuǎn)戶籍的具體路徑，需要滿足社保、納稅、教育水平、專業(yè)技術(shù)、無犯罪記錄等5 個(gè)條件。2011年6月，北京市通過了《關(guān)于加快首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)舾蓡栴}的建議》，要求“完善現(xiàn)有人才評(píng)價(jià)體系，制定引進(jìn)高層次人才和急需技能人才的分類評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)”，試行“人才引進(jìn)的積分落戶制度”。2012年，深圳市取消外來工招調(diào)工政策，統(tǒng)一通過積分入戶。2013年，廣州、上海市也陸續(xù)試行了積分落戶政策。2014年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，對(duì)戶籍制度的未來改革方向及改革方式進(jìn)行了較為詳細(xì)的指導(dǎo)意見?！兑庖姟诽岢觯娣砰_建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，要求大城市根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值。

城市等級(jí)管理體系與差異化落戶政策結(jié)合在一起形成了兩個(gè)方向完全相反的分配體系，如圖2 所示：在可調(diào)動(dòng)資源方面，依據(jù)按照城市級(jí)別的高低形成一個(gè)“倒三角形”的分配體系，城市級(jí)別越高，可調(diào)動(dòng)的資源越多；而在落戶門檻方面則是一個(gè)“正三角形”的門檻體系，級(jí)別越高的城市，戶籍福利越好，落戶門檻越高。通過對(duì)不同級(jí)別的城市實(shí)行差別化落戶政策，最終形成了一個(gè)逐層沉淀的戶籍改革路徑與精英人才分層捕獲體系：最大最好的城市，落戶門檻最高，戶籍福利最好，也就能通過教育、技能、收入等標(biāo)準(zhǔn)定位并捕獲最好的精英；大城市落戶門檻較高，戶籍福利較好，主要針對(duì)、吸引特大城市剩下來的人才；中等城市再次之；而小城鎮(zhèn)則幾乎沒有落戶限制，主要針對(duì)農(nóng)村普通勞動(dòng)力精英的“攫取”。

一個(gè)例子

下面一個(gè)具體的例子可以清晰地觀察到差異化落戶政策是如何與城市等級(jí)聯(lián)結(jié)在一起并形成逐層沉淀機(jī)制的。以農(nóng)民工大省江西省為例，本文選取了江西省省會(huì)城市南昌市、地級(jí)市上饒市、上饒市轄余干縣城三個(gè)不同級(jí)別的城鎮(zhèn)分別考察其落戶政策。由于江西省沒有超大城市，本文同時(shí)也選取了作為江西省農(nóng)民工的主要流入地廣州市作為對(duì)比。表1 分別展示了廣州市、南昌市、上饒市、余干縣在人口規(guī)模、公共預(yù)算支出、居民收入、醫(yī)療以及教育水平等方面的基本信息，這些信息生動(dòng)地展示了一個(gè)與城市級(jí)別對(duì)應(yīng)的層層遞進(jìn)的公共福利體系，城市級(jí)別越高，附屬于城市戶籍之上的公共福利就越好。

圖2 資源分配體系與落戶門檻體系

表1 廣州、南昌等四城市公共福利指標(biāo)

2018年12月29日，廣州市人民政府印發(fā)了新的《廣州市戶籍遷入管理規(guī)定》，指出“為合理控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提高人口素質(zhì)”，廣州市戶籍遷入實(shí)行總體規(guī)劃、分類調(diào)控，以制定準(zhǔn)入條件、年度遷入人口計(jì)劃及入戶指標(biāo)管理為手段。“準(zhǔn)入條件根據(jù)我市人口發(fā)展規(guī)劃制定，重點(diǎn)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)各類人才的需求。具體由配套入戶管理辦法在本規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)對(duì)應(yīng)入戶類別的特點(diǎn)予以明確?！薄兑?guī)定》將戶籍遷入分為引進(jìn)人才入戶、積分制入戶、政策性入戶三個(gè)類別：積分制入戶主要針對(duì)的是非“人才”的長(zhǎng)期在廣州市合法穩(wěn)定就業(yè)居住的非本市戶籍人員及一線從業(yè)人員。在廣州市合法穩(wěn)定就業(yè)或創(chuàng)業(yè)、年齡在45周歲以下、持本市辦理有效《廣東省居住證》、繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿4年、按照《廣州市來穗人員積分制服務(wù)管理指標(biāo)體系及分值表》 計(jì)算總積分滿100 分的人員，可申請(qǐng)積分制入戶。這些指標(biāo)體系主要包括合法穩(wěn)定住所（最高10 分）、合法穩(wěn)定就業(yè)（最高10 分）、文化程度（本科50 分，專科35 分，高中20 分）、年齡 （30 歲以下30 分，31-40 歲20 分，41-45 歲10 分）、納稅情況、表彰獎(jiǎng)項(xiàng)6 個(gè)分類指標(biāo)，同時(shí)將信用情況與違法違規(guī)犯罪作為減分指標(biāo)。

在2015年發(fā)布的《江西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》中指出，江西省將按照“實(shí)行差別化落戶政策，有序放開南昌市中心城區(qū)落戶限制，積極放開其他設(shè)區(qū)市中心城區(qū)落戶限制，全面放開縣級(jí)城市和建制鎮(zhèn)落戶限制”總思路，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，實(shí)施差別化落戶政策。對(duì)于省會(huì)城市南昌市，有序放開落戶限制。包括（1）投靠落戶：不僅是夫妻之間投靠配偶和子女投靠父母，也包括父母投靠其成年子女到城市落戶，不受年齡限制，可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口；（2）購房落戶：凡通過合法途徑獲得南昌市住房所有權(quán)的人員，不受住房面積、金額限制，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母，可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口；（3）投資經(jīng)商落戶：投資經(jīng)商人員不受投資納稅額限制，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母，可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口；（4）文化（人才）落戶：凡具有國(guó)家承認(rèn)的中專以上學(xué)歷的畢業(yè)生，已就業(yè)的，可在就業(yè)地申請(qǐng)登記常住戶口；未就業(yè)的，可通過先落戶后就業(yè)的辦法辦理落戶手續(xù)；（5）務(wù)工落戶：凡辦理《居住證》滿兩年并按規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的人員，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母，可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。

同樣在2015年發(fā)布的《上饒市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》中指出，要積極放開中心城區(qū)落戶限制，全面放開縣（市）城區(qū)和建制鎮(zhèn)落戶限制。在上饒市中心城區(qū)的落戶限制與南昌市相比，有兩個(gè)變動(dòng)：第一個(gè)變化在于具有國(guó)家承認(rèn)的中專以上學(xué)歷的畢業(yè)生，可于擇業(yè)前在市區(qū)或城鎮(zhèn)的人才交流中心辦理落戶手續(xù)或投靠親友落戶。即允許畢業(yè)生投靠親友落戶，即使他們沒有工作。第二個(gè)變化則是降低了居住證年限，在城市務(wù)工經(jīng)商辦理《居住證》滿一年而不是滿兩年，并有合法穩(wěn)定住所（含已登記備案的租住房和保障性住房）的人員。在《實(shí)施意見》中，并沒有特別針對(duì)轄區(qū)內(nèi)余干縣城的落戶政策的闡述，而是提出“全面放開縣（市）城區(qū)和建制鎮(zhèn)落戶限制。在縣（市）城區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)，凡具有合法穩(wěn)定住所（含已登記備案的租住房和保障性住房）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、子女和父母可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口?！?/p>

在國(guó)家為空間均衡發(fā)展的目標(biāo)所設(shè)置的對(duì)于不同級(jí)別與類型的城市實(shí)行分類管理的政策框架中，各級(jí)城市地方政府構(gòu)建了差異化的落戶政策體系。從廣州市、南昌市、上饒市、余干縣四個(gè)不同等級(jí)的城市的落戶政策來看，具有明顯的逐層加碼的趨勢(shì)。以農(nóng)民工為例：在余干縣城只要有合法穩(wěn)定住所即可落戶； 地級(jí)市上饒市則要求不僅有合法穩(wěn)定住所，而且要求辦理居住證滿一年；而省會(huì)城市南昌市則要求辦理《居住證》滿兩年并按規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)； 特大城市廣州市對(duì)于落戶的要求最高，從文化程度、年齡、住所、就業(yè)、納稅、收入等多方面進(jìn)行了限制。以一般農(nóng)民工的平均條件來看，即以初中文化為主（不加分）、沒有納稅（不加分）、無合法穩(wěn)定住所（每年1 分，連續(xù)10年都具有穩(wěn)定住所基本不現(xiàn)實(shí)）的農(nóng)民工，他們基本上不可能在廣州落戶。

表2 分級(jí)別城市戶籍含金量、落戶條件與目標(biāo)

三、影響：劫貧濟(jì)富與公器私用

我國(guó)的戶籍制度改革采取的是階段性的改革，借用Ma（2002）的“脫節(jié)戰(zhàn)略”比喻：中國(guó)的戶籍制度好比一輛由不同級(jí)別的城市“車廂”組成的火車，在戶籍改革開始啟動(dòng)時(shí)政府首先將小城鎮(zhèn)這節(jié)火車“脫節(jié)”，與原有的計(jì)劃體制的戶籍制度核心部分進(jìn)行成功分離，其他的城市則保持在之前的“計(jì)劃”軌道上不變。對(duì)于小城鎮(zhèn)的戶籍改革主要是通過放開落戶大門并且用市場(chǎng)化服務(wù)替代之前由國(guó)家或單位提供的免費(fèi)的公共福利體系。當(dāng)小城鎮(zhèn)戶籍市場(chǎng)化改革完成之后，再啟動(dòng)新一輪的戶籍改革，將中等城市“脫節(jié)”進(jìn)行市場(chǎng)化改革，依次類推，直到最終城市戶籍中的“市場(chǎng)”部分超過甚至全部取代“計(jì)劃”部分。然而，這種按照城市行政級(jí)別進(jìn)行的階段化戶籍制度改革已經(jīng)造成了這樣一種政策悖論：一方面，城鄉(xiāng)戶籍之間以及不同級(jí)別之間的城市戶口所能享受到的社會(huì)福利與待遇是完全不一樣的，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間、不同城市之間的差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，都要求對(duì)這種二元福利體系進(jìn)行改革；另一方面，由于改革的時(shí)間點(diǎn)差異，不同級(jí)別城市間存在著在就業(yè)、收入、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等戶籍福利之間的較大的差別，造成不管是農(nóng)業(yè)人口，還是中小城市人口，都存在著“大城市偏好”，他們都希望獲得大城市特別是特大城市的戶口，因此，一旦戶籍制度有所松動(dòng)，戶口含金量越高的地區(qū)，越有可能導(dǎo)致面臨大量外來人口的“擠兌”。

從2010年以來實(shí)行的差異化落戶政策與城市行政級(jí)別管理體系結(jié)合在一起，將外來人口主要是農(nóng)民工按照教育、技能、收入等標(biāo)準(zhǔn)劃分成不同的類別，在不同的城市行政級(jí)別中進(jìn)行層層篩選與逐步沉淀，行政級(jí)別越高、規(guī)模越大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展越好的城市通過將排他性的戶籍福利待遇作為一種吸引力將最好的人才與農(nóng)民工留存下來，而中等城市則試圖留住次好的農(nóng)民工，小城鎮(zhèn)則只有在剩下來的農(nóng)民工中進(jìn)行選擇，那些最差的農(nóng)民工被“返回農(nóng)村”。這個(gè)逐層篩選的機(jī)制就像磨豆子一樣，差異化落戶政策這個(gè)磨盤，將農(nóng)民工這個(gè)豆子進(jìn)行碾磨，級(jí)別最高的、福利待遇最好的大城市將最好的部分做成了豆腐，而剩下的豆?jié){被中等城市做成了豆皮，小城鎮(zhèn)則用剩下的材料做成豆渣。

從差異化落戶政策扮演的角色來看，它實(shí)際上是在逆向分配利益，是一種典型的“劫貧濟(jì)富”，城市越大，級(jí)別越高，所得到的就越多。自從上世紀(jì)80年代初以來，我國(guó)就采取了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針，目的很明確，就是通過將人口與資源向中小城市的分流以實(shí)現(xiàn)不同級(jí)別城市之間、不同地區(qū)之間的均衡發(fā)展，然而，在發(fā)展導(dǎo)向與城市競(jìng)爭(zhēng)壓力下，不同級(jí)別的城市有更多的動(dòng)力與條件截流下級(jí)城市的資源以維持自身的快速增長(zhǎng)，從而產(chǎn)生一種級(jí)別越高、資源越多的向上螺旋循環(huán)，而那些發(fā)展較差的低級(jí)別城市則陷入到級(jí)別越低、可發(fā)展資源越少的向下的惡性螺旋循環(huán)中。例如： 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2017年間，4 個(gè)直轄市和26 個(gè)省會(huì)城市的人均固定資產(chǎn)投資約為縣城的4-5 倍，幾乎是其他地級(jí)市的兩倍。我國(guó)的戶籍制度改革與城市發(fā)展方針的初衷也是一致的，從最早開始的小城鎮(zhèn)改革開始，放寬中小城市落戶慢看，限制大城市人口規(guī)模都是為了平衡人口偏向大城市移動(dòng)、集中的趨勢(shì)。然而，正如我們所指出的，最終的結(jié)果是越早開放的中小城市，其能夠控制的、分配的資源越少，就越需要通過降低公共福利開支或者用市場(chǎng)來滿足新增人口，這也導(dǎo)致其城市戶籍的含金量就越低，吸引力也越小，從而導(dǎo)致更多的人口有更充足的動(dòng)力向含金量更高的、福利待遇最好的大城市遷移；與此相反的是，大城市越限制外來人口的遷移，擁有的資源越多，就越能夠提供給他們的戶籍居民更好的城市公共福利，在以戶籍地址為服務(wù)界限的排他性的公共服務(wù)體系中，就越能夠有更多的含金量吸引外來人口的遷入。

以發(fā)展為導(dǎo)向的城市競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)常面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是公共服務(wù)的供給不足，國(guó)內(nèi)外的許多相關(guān)研究都指出了這一點(diǎn)（Xu&Yeh，2005）。不斷強(qiáng)化的城市之間的競(jìng)爭(zhēng)最終可能涉及到比使用稅收優(yōu)惠和提供補(bǔ)貼更為根本的活動(dòng)，即超越法律和預(yù)算限制，以及忽視市場(chǎng)邏輯，不計(jì)后果地調(diào)動(dòng)資源以便吸引和留住更有價(jià)值的人才和企業(yè)。從城市政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，任何一個(gè)城市都可以被看做是各種利益的空間表達(dá) （Harvey Molotch，1976）。在將城市作為一個(gè)增長(zhǎng)機(jī)器的發(fā)展過程中，不同階層、不同類型的城市居民在城市發(fā)展中所能獲得的利益是不均衡的，城市精英更容易在城市增長(zhǎng)中利用他們的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和信息優(yōu)勢(shì)獲得更多的好處。正是基于這種考慮，城市的公共服務(wù)應(yīng)該像稅收系統(tǒng)一樣，通過偏向于那些在城市增長(zhǎng)中處于弱勢(shì)地位的人們以進(jìn)行城市發(fā)展紅利的福利再分配。然而，在實(shí)際的發(fā)展過程中，城市政府在擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的誘惑下，有更多的動(dòng)力將增長(zhǎng)紅利投入于更多的發(fā)展優(yōu)勢(shì)建設(shè)與人才競(jìng)爭(zhēng)中。對(duì)于低級(jí)別的中小城市而言，它們也并不甘心在人才競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)中一直處于“挑剩下” 的位置，而是通過積極地引入新的政策，試圖通過放寬條件吸引以往不符合“城市級(jí)別要求”的人或者通過優(yōu)惠條件吸引超過自己層次的人才，打破人才資源逐層分配的機(jī)制，吸引那些本來應(yīng)該是被大城市挑中的人。低級(jí)別城市不僅為吸引人才提供了豐富的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，甚至將公共服務(wù)特殊化，“公器私用”，為“高素質(zhì)人才”提供高人一等的服務(wù)，包括開設(shè)行政服務(wù)專窗、子女中考加分等多種形式。一個(gè)典型的例子是，在2016年，上饒市出臺(tái)了《上饒市高層次人才引進(jìn)暫行辦法》?！掇k法》中提到，為“吸引高層次人才，實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略”，設(shè)立上饒市高層次人才引進(jìn)專項(xiàng)基金1 億元，對(duì)于高級(jí)人才的購房補(bǔ)貼最高可達(dá)100 萬元，同時(shí)每月給予20000 元的生活補(bǔ)貼。同時(shí)，對(duì)“人才”進(jìn)行特殊化對(duì)待，包括在市行政中心設(shè)立高級(jí)人才服務(wù)專窗，實(shí)行定崗、定責(zé)、限時(shí)的高層次人才服務(wù)機(jī)制。而在南昌市的《人才引進(jìn)意見》中，同樣也存在著這種類型的公共服務(wù)的特殊化： 包括在南昌市第一醫(yī)院設(shè)立國(guó)際醫(yī)療部，保障外國(guó)高層次人才及其配偶、子女的醫(yī)療保健工作；對(duì)于高層次人次的子女教育，不受戶籍限制，可自主選擇市、縣區(qū)屬公辦幼兒園、公辦義務(wù)教育階段學(xué)校、公辦高中階段學(xué)校就讀； 入讀本市公辦高中可分別降低20 分和10 分錄取等等。

差異化落戶政策下的城市等級(jí)管理體系所帶來的第三個(gè)影響在于，城市級(jí)別以及人口規(guī)模很多時(shí)候是行政資源配置的結(jié)果，而不是市場(chǎng)自發(fā)擴(kuò)張的結(jié)果。研究顯示，許多中心城市的高度集中并不是來自于市場(chǎng)效率的作用，而是來自于政府青睞。謝小平等（2017）在考察新企業(yè)選址時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)存在著大城市偏好，然而，進(jìn)入高級(jí)別城市并沒有提升企業(yè)的全要素生產(chǎn)率（TFP）；江艇等（2018）則通過比較城市級(jí)別對(duì)于TFP 影響的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，城市間的權(quán)力關(guān)系和權(quán)力分配對(duì)城市的發(fā)展至關(guān)重要，城市級(jí)別對(duì)于TFP 的主要影響渠道在于行政級(jí)別越高的城市，企業(yè)所能獲取的政府補(bǔ)貼更多、雇傭技術(shù)人才的優(yōu)勢(shì)更大、融資利率更低、承擔(dān)的地方稅稅負(fù)更小。然而，這些優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)與外資企業(yè)中，高級(jí)別城市民營(yíng)企業(yè)的TFP 反而更低，造成資源的錯(cuò)配。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)主要標(biāo)志是流動(dòng)，是各種資源要素依據(jù)市場(chǎng)的需求向效率高的方向進(jìn)行配置的過程，在資源要素流動(dòng)過程中，整個(gè)社會(huì)也逐漸形成一個(gè)配合流動(dòng)的文化與制度體系，包括基于個(gè)人身份而不是地域限制的社會(huì)保障與福利體系。盡管相關(guān)研究者經(jīng)常提及到我國(guó)農(nóng)民工的流動(dòng)是和平時(shí)期世界上規(guī)模最大的人口流動(dòng)的過程，但實(shí)際上，與美國(guó)人的流動(dòng)相比，我國(guó)的跨省的流動(dòng)是低于美國(guó)的流動(dòng)頻率的（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合課題組，2014）。這并不是因?yàn)槊绹?guó)存在著隱形的更龐大的農(nóng)民工隊(duì)伍，而是人口基于市場(chǎng)準(zhǔn)則，根據(jù)工作收入、生活條件與主觀意愿而進(jìn)行的主動(dòng)的選擇。這種流動(dòng)之所以經(jīng)常發(fā)生，但并不認(rèn)為是一個(gè)問題，就在于主動(dòng)的、積極的流動(dòng)是一個(gè)市場(chǎng)社會(huì)的常態(tài)。正是通過這種流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置，使人口、勞動(dòng)力都流向最具生產(chǎn)效率的地方。而在差異化落戶政策與城市等級(jí)體系下，我國(guó)的人口流動(dòng)與定居偏好在很大程度上并不是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果，而是基于爭(zhēng)奪公共資源的流動(dòng)。不同級(jí)別的城市戶籍其所隱含的公共福利質(zhì)量包括醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面成為流動(dòng)人口向大城市移動(dòng)的主要原因，從而形成“大城市偏好”，大城市以及超大城市在公共資源的壟斷性與優(yōu)勢(shì)已經(jīng)成為大城市吸引人才的一個(gè)主要優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié)論

總體而言，可以看到，一種本來是設(shè)計(jì)為縮小城市之間、城鄉(xiāng)之間不平等的戶籍政策與城市等級(jí)體系被制度化為一種對(duì)于農(nóng)民工與外來人口資源的階梯式分配，并最終變成了不斷加劇大城市與中小城市、城市與農(nóng)村之間的不平等的政策。盡管在過去的四十年改革開放過程中，基于發(fā)展導(dǎo)向的城市與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素； 盡管大城市戶籍政策由于其自身的福利性質(zhì)與“脫節(jié)式”改革存在著不能完全放開的理由，甚至可以說差異化的落戶政策是在我國(guó)特定歷史條件下所造成的這種結(jié)果的必然的方式，但是，這種理由不能成為大城市控制落戶政策以實(shí)現(xiàn)人才捕獲、擴(kuò)張利益分配權(quán)力的借口。一個(gè)城市，應(yīng)該有多樣化的社會(huì)分工，有多元性的群體文化與價(jià)值觀體系，同時(shí)也要產(chǎn)生出能夠適應(yīng)這種多樣性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理體系，才能有旺盛的生命力。如果大城市把“低素質(zhì)”的農(nóng)民工都趕走只留下“高素質(zhì)人才”，就像2017、2018年北京市大規(guī)模清退農(nóng)民工一樣，那么這個(gè)城市的價(jià)值體系一定是不完整的，也會(huì)增加本地居民的生活壓力與成本。我們需要設(shè)計(jì)一種更加公平的戶籍制度體系，首要任務(wù)是打破戶籍與公共福利體系之間的鏈條，同時(shí)也要對(duì)目前的城市等級(jí)體系進(jìn)行改革，賦予中小城市在城市治理中更多的自主決策權(quán)。對(duì)于大城市以及特大城市的落戶政策，至少要給那些普通的農(nóng)民工一些希望；對(duì)于中小城市，要促進(jìn)它們的發(fā)展，也需要從目前的資源分配體系中獲得更多的實(shí)際的支持，以最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、大城市與中小城市之間的均衡發(fā)展。