長(zhǎng)三角一體化的界限及其突破
——一個(gè)公共治理創(chuàng)新視角的分析

張志鵬

（南京工程學(xué)院 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京211167）

一、長(zhǎng)三角一體化擴(kuò)展的界限

長(zhǎng)三角一體化的民間呼聲和自發(fā)行動(dòng)由來(lái)已久，近年來(lái)政府層面的行動(dòng)開(kāi)始加速。在區(qū)域合作上，可以追溯到1992 年建立的長(zhǎng)江三角洲15 個(gè)城市協(xié)作部門(mén)主任聯(lián)席會(huì)議制度；此后，1997年升格為長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。2008 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次將“長(zhǎng)三角一體化”從一個(gè)學(xué)術(shù)層面的理論概念提升到國(guó)家層面的正式戰(zhàn)略。2018 年1 月12 日，在蘇州舉行了長(zhǎng)三角地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)。

長(zhǎng)三角一體化重大項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)是從2018年底開(kāi)始的。2018年11月，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）由國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)編制，2019年7月份《規(guī)劃綱要》已經(jīng)向相關(guān)城市下發(fā)。與此同時(shí)，浙滬蘇皖制定各自貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》的實(shí)施方案，還將圍繞著科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)、公共服務(wù)便利共享等領(lǐng)域研究制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，圍繞著創(chuàng)新、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、人才等出臺(tái)配套政策和綜合改革措施。目前已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段的一體化內(nèi)容包括：在重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一體化上，省際斷頭路建設(shè)推進(jìn)順利，2019年底前完成省界收費(fèi)站撤除工作；在金融創(chuàng)新合作方面，上交所共建成7 個(gè)資本市場(chǎng)服務(wù)基地和1 個(gè)資本市場(chǎng)服務(wù)工作站，長(zhǎng)三角共助科創(chuàng)板和注冊(cè)制試點(diǎn)落地；在協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，三省一市科技資源共享服務(wù)平臺(tái)正式開(kāi)通；在地區(qū)深度融合發(fā)展上，上海青浦地區(qū)、江蘇蘇州吳江地區(qū)和浙江嘉興嘉善地區(qū)合作建設(shè)“長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展的示范區(qū)”，三區(qū)已簽署全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，積極推進(jìn)“六個(gè)合”，即規(guī)劃契合、設(shè)施匯合、產(chǎn)業(yè)耦合、功能聚合、治理融合、環(huán)保聯(lián)合。

相對(duì)于政府的一體化實(shí)踐進(jìn)程，學(xué)者們所探討的長(zhǎng)三角一體化在內(nèi)容上更為深入，在領(lǐng)域上也更為寬廣。從經(jīng)濟(jì)角度提出長(zhǎng)三角一體化較早（劉志彪，2010）［1］，論著也很多。之后，有學(xué)者提出，政府應(yīng)該在長(zhǎng)三角一體化中轉(zhuǎn)換職能，建立服務(wù)型政府與合作型政府（苗春陽(yáng)，2005）［2］。還有學(xué)者認(rèn)為，重視文化資本，提升文化認(rèn)同與整合是新時(shí)期長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一（陳雯、何雨，2009）［3］。研究者也將長(zhǎng)三角一體化的內(nèi)容從經(jīng)濟(jì)延伸向了社會(huì)，有的學(xué)者提出未來(lái)長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老融合主要解決兩個(gè)問(wèn)題——老人的自由流動(dòng)和養(yǎng)老資源的最佳配置，以滿足區(qū)域內(nèi)老年人的多層次、多方面需求（張衛(wèi)等，2018）［4］。有的研究探討了長(zhǎng)三角一體化中鄉(xiāng)村社會(huì)治理的思路、創(chuàng)新舉措和實(shí)施路徑（黃建洪，2019）［5］。有的研究提出要推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域慈善事業(yè)的一體化發(fā)展，著力在體制機(jī)制、發(fā)展規(guī)劃、公益文化、慈善項(xiàng)目以及國(guó)際交流等方面加強(qiáng)合作，不斷促進(jìn)慈善事業(yè)的改革創(chuàng)新（徐國(guó)強(qiáng)，2019）［6］。

隨著長(zhǎng)三角一體化從產(chǎn)品市場(chǎng)擴(kuò)展到社會(huì)服務(wù)，從基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展到公共治理，需要從理論上思考一個(gè)問(wèn)題：一體化的界限到底在哪里？也就是說(shuō)，哪些領(lǐng)域?qū)?huì)一體化，哪些領(lǐng)域很難或者無(wú)法一體化？這一問(wèn)題又可以分解為兩個(gè)具體問(wèn)題：是什么力量推動(dòng)了長(zhǎng)三角的一體化？是什么因素阻礙著長(zhǎng)三角一體化的推進(jìn)？思考這一問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)意義在于：明確長(zhǎng)三角一體化的領(lǐng)域，避免一體化被無(wú)限擴(kuò)大，最后反而消解了一體化所能夠解決的核心問(wèn)題。同時(shí)，思考這一問(wèn)題也對(duì)社會(huì)科學(xué)理論提出了挑戰(zhàn)，由于一體化的進(jìn)程已經(jīng)超越了單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，進(jìn)入了公共治理和政策協(xié)調(diào)的層面，為此需要通過(guò)理論創(chuàng)新來(lái)形成研究區(qū)域一體化現(xiàn)象的“經(jīng)濟(jì)—公共治理—政策”綜合分析框架?；诖耍疚牡牡诙糠衷谑崂斫?jīng)典理論的基礎(chǔ)上提出了一個(gè)綜合性的區(qū)域一體化解釋框架；第三部分中應(yīng)用此解釋框架對(duì)長(zhǎng)三角一體化的動(dòng)力與界限進(jìn)行了分析；第四部分進(jìn)一步從公共治理創(chuàng)新的視角探討了長(zhǎng)三角一體化的突破路徑；第五部分是結(jié)論與建議。

二、區(qū)域一體化的經(jīng)濟(jì)一公共治理綜合框架

區(qū)域一體化既可以在一個(gè)國(guó)內(nèi)不同省份或城市間出現(xiàn)，也可能在不同國(guó)家之間出現(xiàn)。早期的研究主要是從貿(mào)易、金融等經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行分析，形成了所謂的“區(qū)域主義”和“新區(qū)域主義”的系列理論。之后隨著區(qū)域一體化從市場(chǎng)拓展到政府政策，逐步出現(xiàn)了以公共治理為核心的研究視角，著力探討政府的一體化動(dòng)機(jī)和政治資源的配置效果。此外，還有從國(guó)際關(guān)系視角進(jìn)行的研究，例如對(duì)于歐洲一體化的現(xiàn)象，國(guó)際關(guān)系理論研究者分別從聯(lián)邦主義、功能主義和制度主義三種理論出發(fā)進(jìn)行了解釋?zhuān)ㄋ涡聦帲?014）［7］。針對(duì)長(zhǎng)三角一體化的內(nèi)容，本文將在梳理區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)理論和公共治理理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)綜合性分析框架。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論積淀

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的研究奠基于要素稟賦理論和H—O—S 理論框架，前者由赫克歇爾（E.Heck?scher）和俄林（B.Ohlin）等人提出，后者由薩繆爾森（P.Samuelson）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)展完善。在這個(gè)一般均衡分析框架的基礎(chǔ)上，區(qū)域一體化聚焦分析共同的產(chǎn)品市場(chǎng)、共同的要素市場(chǎng)以及合理的區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工后果，先后形成了關(guān)稅同盟理論、自由貿(mào)易區(qū)理論、共同市場(chǎng)理論、要素市場(chǎng)一體化理論、政策一體化理論、最佳貨幣區(qū)理論。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著國(guó)際貿(mào)易、投資全球化和區(qū)域合作的深入發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論也進(jìn)一步得到拓展，出現(xiàn)了所謂的“新區(qū)域主義”。新區(qū)域主義的關(guān)注點(diǎn)從市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)向環(huán)境、社會(huì)保障、安全和民主等多元目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)研究由區(qū)域內(nèi)地方政府、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)主體所構(gòu)成的治理主體如何解決區(qū)域公共問(wèn)題。主張自上而下和自下而上相結(jié)合的區(qū)域管制模式，對(duì)內(nèi)調(diào)節(jié)國(guó)家和企業(yè)策略，對(duì)外提供國(guó)際體系變動(dòng)的動(dòng)力，區(qū)域組織形式和手段進(jìn)一步多樣化。

除了新區(qū)域主義之外，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同理論派別也為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化注入了新的學(xué)術(shù)活力。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)關(guān)注到區(qū)域合作中的核心區(qū)與邊緣區(qū)之間的福利水平差異。交易費(fèi)用理論擴(kuò)展了原來(lái)的以縮小貿(mào)易成本為主要驅(qū)動(dòng)力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的分析進(jìn)路，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中因協(xié)議的談判、起草、維護(hù)以及解決爭(zhēng)端、建立組織機(jī)構(gòu)等交易費(fèi)用的作用。交易費(fèi)用理論應(yīng)用交易費(fèi)用下降所帶來(lái)的要素自由流動(dòng)、企業(yè)間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)的分工和集聚、市場(chǎng)規(guī)模增大等路徑解釋了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化得以推進(jìn)的現(xiàn)象（王玨、陳雯，2013）［8］。概括而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化從產(chǎn)品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)深化到制度安排，其主要理論觀點(diǎn)梳理見(jiàn)表1所列。

表1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化主要理論觀點(diǎn)

（二）區(qū)域一體化的公共治理理論

土地、人口、收入、消費(fèi)、本土文化、生活習(xí)慣等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)元素是在一定區(qū)域范圍內(nèi)的公共治理所依托的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，而區(qū)域公共治理中的政治資源則包含了政治體制、政治文化、政治利益、立法、司法、政治錄用、官員調(diào)配、治理模式、區(qū)劃調(diào)整等因素（臧乃康，2010）［18］。區(qū)域一體化是以貿(mào)易和市場(chǎng)的一體化為出發(fā)點(diǎn)，最終必然涉及公共治理和政治資源的配置。也就是說(shuō)，政府等多個(gè)主體在區(qū)域一體化中的合作方式影響著一體化的進(jìn)展。具有代表性的公共治理理論包括公共選擇理論、政府資源協(xié)同理論、多中心治理理論。

公共選擇理論是奧爾森（1995）［19］提出用于探討集體行動(dòng)的，也被應(yīng)用于解釋區(qū)域一體化面臨的困境。該理論從成本—收益的角度討論了協(xié)商解決的成本加大、搭便車(chē)的動(dòng)機(jī)增強(qiáng)等抑制集體行動(dòng)的因素，這些因素隨著區(qū)域成員數(shù)的增多而出現(xiàn)。與之相反，政府資源協(xié)同理論則分析了地方政府間合作所帶來(lái)的多種收益，包括：通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)格局和產(chǎn)業(yè)布局，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)；通過(guò)區(qū)域間的交換、整合和共享，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化利用的效果；通過(guò)政府間的協(xié)商、談判或約定，避免“公地悲劇”等無(wú)序開(kāi)發(fā)的惡果；通過(guò)持續(xù)交流與平臺(tái)共享，實(shí)現(xiàn)如信息、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、信任、博愛(ài)等隱形資源的協(xié)同增效（李輝，2014）［20］。只有當(dāng)區(qū)域公共治理網(wǎng)絡(luò)中各主體實(shí)現(xiàn)了地位平等、關(guān)系互動(dòng)、交易公平，才能夠合理配置區(qū)域政治資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共治理合作的可持續(xù)。

多中心治理理論是埃莉諾·奧斯特羅姆（2000）［21］的重要貢獻(xiàn)之一，該理論在國(guó)家主權(quán)秩序與市場(chǎng)秩序之外發(fā)現(xiàn)了第三種秩序，即社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的多中心秩序。該理論研究一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車(chē)、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。在多中心體制下，并不依賴傳統(tǒng)的官僚科層和等級(jí)進(jìn)行運(yùn)作，地方政府轄區(qū)的大小并不影響各主體法律地位的平等。多中心治理提出可以由多個(gè)主體提供公共服務(wù)、供給公共產(chǎn)品，同時(shí)調(diào)節(jié)地方治理的各個(gè)層次、各個(gè)區(qū)域，而非自上而下的指令。

（三）基于物品類(lèi)型的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”綜合分析框架

通過(guò)梳理區(qū)域一體化的相關(guān)理論，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化必然走向區(qū)域社會(huì)一體化，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的基礎(chǔ)上，最終歸屬是公共治理一體化。具體而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化主要強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的一體化，而社會(huì)一體化更多地將突出在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給上的一體化。公共治理的一體化包括了公共服務(wù)及其設(shè)施無(wú)區(qū)域差別的供給、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一體化等內(nèi)容（陳建軍、陳國(guó)亮，2009）［22］。這就意味著，在分析長(zhǎng)三角一體化的界限問(wèn)題時(shí)，不僅要關(guān)注具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的私人物品，還要涵蓋有競(jìng)爭(zhēng)性無(wú)排他性的混合物品（或公共池塘資源）、有排他性無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的俱樂(lè)部物品，甚至也涉及無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性無(wú)排他性的純公共物品。

基于上述理論進(jìn)展和長(zhǎng)三角一體化的實(shí)踐，有必要提出一個(gè)綜合性的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”分析框架，如圖1 所示。在這個(gè)分析框架中，區(qū)域一體化的動(dòng)力來(lái)自兩個(gè)方面：市場(chǎng)收益和政府動(dòng)機(jī)。市場(chǎng)收益主要體現(xiàn)在產(chǎn)品和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)所帶來(lái)的福利提升上；政府動(dòng)機(jī)則包括了地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和政治資源配置目標(biāo)兩個(gè)方面。區(qū)域一體化的約束條件則體現(xiàn)為廣義上的交易費(fèi)用，這些交易費(fèi)用既包括私人物品交易中的談判等費(fèi)用，也包括了俱樂(lè)部物品的監(jiān)督成員搭便車(chē)的費(fèi)用、在混合物品利用中的防范“公地悲劇”的費(fèi)用，還包括了純公共物品所涉及的權(quán)力變更費(fèi)用。通常而言，私人物品的交易費(fèi)用較低，而俱樂(lè)部物品、混合物品和純公共物品所涉及的交易費(fèi)用種類(lèi)多且更為高昂。例如，涉及幾個(gè)區(qū)域主體江河湖泊污染治理的協(xié)調(diào)費(fèi)用要比不同市場(chǎng)主體間農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判定價(jià)費(fèi)用更高，監(jiān)督執(zhí)行也更難。在這種情況下，就需要通過(guò)公共治理創(chuàng)新來(lái)尋找到降低區(qū)域一體化過(guò)程中俱樂(lè)部物品、混合物品以及純公共物品的廣義交易費(fèi)用，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化界限的擴(kuò)展。公共治理是由開(kāi)放的公共管理與廣泛的公眾參與兩者整合而成的治理模式，具有治理主體多元化、治理方式多樣化等特征，能夠較好解決非私人物品的供給難題。

圖1 區(qū)域一體化的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”分析框架

三、長(zhǎng)三角一體化的基礎(chǔ)動(dòng)力與約束條件

長(zhǎng)三角地區(qū)雖然在所采用的公共政策、歷史文化背景和發(fā)展階段上有其獨(dú)特之處，但就區(qū)域一體化的一般行為而言，不僅包括了產(chǎn)品、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一體化，也包括了公共服務(wù)、政治資源的一體化。后者在性質(zhì)上主要是俱樂(lè)部物品、混合物品和純公共物品。為此，可以應(yīng)用前述的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”綜合分析框架來(lái)探討長(zhǎng)三角一體化的基礎(chǔ)動(dòng)力和約束條件有哪些，并進(jìn)一步揭示長(zhǎng)三角一體化的界限在何處。

（一）在一體化動(dòng)力上，長(zhǎng)三角既有市場(chǎng)主體的拉動(dòng)也有地方政府的驅(qū)動(dòng)

與其他地區(qū)相比，長(zhǎng)三角地區(qū)在區(qū)位優(yōu)勢(shì)、交通條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人文環(huán)境、開(kāi)放水平等方面都具有十分明顯的特點(diǎn)?！兑?guī)劃綱要》中總結(jié)指出，長(zhǎng)三角的“經(jīng)濟(jì)總量約占全國(guó)1/4，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率位居全國(guó)前列”，口岸資源優(yōu)勢(shì)突出，國(guó)際聯(lián)系緊密，擁有通江達(dá)海、承東啟西、聯(lián)南接北的區(qū)位優(yōu)勢(shì)；省級(jí)高速公路基本貫通，主要城市間高速公路有效連接，交通干線密度較高，交通優(yōu)勢(shì)明顯；年研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出和有效發(fā)明專(zhuān)利數(shù)均占全國(guó)1/3左右，區(qū)域創(chuàng)新能力強(qiáng)，科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)領(lǐng)先；上海中心城市輻射帶動(dòng)作用較強(qiáng)，同時(shí)南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波等區(qū)域城市群建設(shè)成效顯著，同城化效應(yīng)日益顯現(xiàn)。

除了具有上述良好的基礎(chǔ)條件外，長(zhǎng)三角一體化的內(nèi)在動(dòng)力來(lái)自市場(chǎng)的擴(kuò)展。市場(chǎng)化水平的提升在一定程度上表現(xiàn)為市場(chǎng)主體數(shù)量上的增多，相對(duì)于中國(guó)其他區(qū)域而言，長(zhǎng)三角的企業(yè)數(shù)量是增長(zhǎng)速度較快的。2017 年，長(zhǎng)三角三省一市的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)在全國(guó)373 000家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中占比超過(guò)30%。截至2018年11月28日，長(zhǎng)三角三省一市共1 218 家A 股上市公司，占滬深兩市A 股總量的34%。同時(shí)，三省一市還有大量的中小企業(yè)及小微企業(yè)。進(jìn)入新的區(qū)域是市場(chǎng)主體的本能，這些企業(yè)除了在所在省市發(fā)展，還會(huì)積極拓展市場(chǎng)，推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)的大量行政性地區(qū)壁壘逐步被消除。一些研究也表明，前些年長(zhǎng)三角地區(qū)商品市場(chǎng)一體化格局已基本形成，而要素市場(chǎng)的一體化卻相對(duì)滯后（楊鳳華、王國(guó)華，2012）［23］。

市場(chǎng)化水平的另一個(gè)表現(xiàn)特征是長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)組織數(shù)量的快速增長(zhǎng)。無(wú)論是社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位，還是基金會(huì)、涉外社會(huì)組織，長(zhǎng)三角三省一市都走在了全國(guó)的前列。根據(jù)“中國(guó)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)”大數(shù)據(jù)提供的最新資料，2019年在全國(guó)登記的834 448 個(gè)社會(huì)組織中，華東地區(qū)共有308 421個(gè)，是全國(guó)7大區(qū)之首（1）。隨著社會(huì)組織的成長(zhǎng)，必然就會(huì)出現(xiàn)向其他地區(qū)發(fā)展的需求，這也成為長(zhǎng)三角一體化的一個(gè)內(nèi)在動(dòng)力。例如，在2006年，上海浦東非營(yíng)利組織發(fā)展中心（恩派公益NPI）在上海浦東新區(qū)注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位。該組織成立后，業(yè)務(wù)逐步從上海擴(kuò)展到全國(guó)40 多個(gè)城市，致力于公益孵化、能力建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、政購(gòu)評(píng)估、社會(huì)企業(yè)投資、社創(chuàng)空間運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域。目前，恩派在全國(guó)設(shè)立有40 多個(gè)辦事處及項(xiàng)目點(diǎn)，全職員工近300 名。長(zhǎng)三角地區(qū)是恩派的一個(gè)發(fā)展重點(diǎn)，其中在南京的辦事處及項(xiàng)目點(diǎn)就有12個(gè)（2）。

政府是長(zhǎng)三角一體化的另外一個(gè)主要驅(qū)動(dòng)力。概括而言，長(zhǎng)三角三省一市政府既有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)，也有優(yōu)化政治資源配置的動(dòng)機(jī)。在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，主要試圖通過(guò)區(qū)域一體化解決三個(gè)方面的難題：一是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，特別是在城市競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的今天，更需要通過(guò)一體化減少“一窩蜂”的產(chǎn)業(yè)投資；二是解決各省市臨界的共同事務(wù)，包括“斷頭路”的接通、臨界河流湖泊污染治理等問(wèn)題；三是為了獲得其他省市的優(yōu)勢(shì)資源，區(qū)域內(nèi)有些城市希望能夠承接更多產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，獲得先發(fā)城市的金融、科技、教育、衛(wèi)生等資源，而另一些城市則希望獲得其他省份更多的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力、用地指標(biāo)等。在優(yōu)化政治資源配置的動(dòng)機(jī)上，長(zhǎng)三角各省市主要體現(xiàn)在政治錄用、官員調(diào)配、區(qū)劃調(diào)整等方面，這些因素也在一定程度上促進(jìn)了長(zhǎng)三角一體化的深入發(fā)展。

（二）在一體化的約束條件上，長(zhǎng)三角存在著“公地悲劇”、搭便車(chē)和區(qū)域公共利益碎裂等因素

依據(jù)區(qū)域一體化的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”綜合分析框架，長(zhǎng)三角一體化也面臨著來(lái)自廣義交易費(fèi)用的約束條件。概括而言，這些約束條件主要有三個(gè)方面：

一是協(xié)調(diào)費(fèi)用過(guò)高導(dǎo)致了“公地悲劇”。長(zhǎng)期以來(lái)省際“斷頭路”和臨界河流湖泊污染成為難題，就是由于多個(gè)主體在面對(duì)混合物品提供上溝通協(xié)調(diào)費(fèi)用的高昂。越是涉及多個(gè)地方政府，協(xié)調(diào)費(fèi)用就越高。

二是監(jiān)督費(fèi)用過(guò)高導(dǎo)致了“俱樂(lè)部”排外與搭便車(chē)問(wèn)題。雖然長(zhǎng)三角在整體上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)先，但內(nèi)部各省市在一些方面的差距依然不小。最為突出的是金融、科技、教育、衛(wèi)生等資源分布上的較大差異。特別是在高考上，上海高中生進(jìn)入大學(xué)的概率明顯高于其他三省。以2020 年為例，上海市的本科錄取率約為72.87%，而浙江的本科錄取率約為53%，安徽的本科錄取率約為43%，三者差距顯著。在此情況下，對(duì)于緊缺資源一些省市采取“俱樂(lè)部物品”的做法，排斥其他省份在一體化的進(jìn)程中搭便車(chē)。而加入緊缺資源“俱樂(lè)部”的門(mén)票則是發(fā)達(dá)城市居高不下的房?jī)r(jià)和戶口，這樣的高昂費(fèi)用對(duì)于大多數(shù)人而言是難以承受的。

三是碎片化權(quán)威導(dǎo)致的區(qū)域公共利益碎裂。碎片化理論認(rèn)為由于考慮部門(mén)利益，政府各部門(mén)的官員會(huì)在進(jìn)行政策制定或是影響政策制定過(guò)程中忽視區(qū)域整體利益（任敏，2008）［24］。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，區(qū)域政治資源在配置上通常是按照行政區(qū)劃來(lái)進(jìn)行的，當(dāng)在各地都以地方自身利益為重來(lái)制定公共政策時(shí)，就會(huì)極容易割裂各種資源之間的相關(guān)性和連接性，也就意味著公共管理的完整性和統(tǒng)一性被打破。在長(zhǎng)三角地區(qū)，各省市政府自身利益的聚合與形成的通道主要是土地批租、行政審批、招商引資、經(jīng)營(yíng)城市、壟斷行業(yè)或企業(yè)。一旦一體化進(jìn)程涉及這些領(lǐng)域的部門(mén)利益，通常會(huì)遇到極大的阻力。例如，對(duì)于市場(chǎng)一體化和私人物品流通影響最為顯著的或許是一些行業(yè)的進(jìn)入壁壘，但壁壘的消除并非易事。此外，在共享城市基礎(chǔ)設(shè)施方面也同樣存在困難。

（三）在動(dòng)力和約束條件的共同作用下，長(zhǎng)三角一體化的界限停留在公共服務(wù)上

在一體化的動(dòng)力和約束條件的共同作用下，長(zhǎng)三角的一體化擴(kuò)展在現(xiàn)有條件下是會(huì)有界限的。也就是說(shuō)，長(zhǎng)三角一體化不會(huì)推進(jìn)到底，而是將在某些領(lǐng)域形成均衡的停滯狀態(tài)。依據(jù)不同物品的狀況，長(zhǎng)三角一體化的界限將呈現(xiàn)出不同的狀況。

首先，純公共產(chǎn)品提供是長(zhǎng)三角一體化的穩(wěn)固界限。由于純公共產(chǎn)品涉及行政權(quán)力的劃分而非經(jīng)濟(jì)權(quán)利的分割，通常來(lái)說(shuō)很難實(shí)現(xiàn)共享或一體化。無(wú)論怎樣合作，在一個(gè)地區(qū)只有一個(gè)終極的權(quán)威，無(wú)論這個(gè)權(quán)威是立法、還是司法或行政，就長(zhǎng)三角一體化而言，這也是一個(gè)無(wú)法突破的界限。雖然現(xiàn)在有些學(xué)者和地方政府提出按照聯(lián)合出資組建企業(yè)進(jìn)行利潤(rùn)分成的方式試圖在一體化地區(qū)進(jìn)行稅收分享，但這樣的做法涉及公共財(cái)政體制，在全國(guó)都沒(méi)有先例，就理論分析而言，其可行性非常低。

其次，俱樂(lè)部物品的提供是長(zhǎng)三角一體化的滲透性界限。所謂滲透性，是指在緊缺的省市俱樂(lè)部物品供給上，通常被排除在一體化之外。但是通過(guò)采取一些靈活的變通方式，其他省市才可能得以進(jìn)入“俱樂(lè)部”分享。例如，在《規(guī)劃綱要》中提出“協(xié)同擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育供給，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育現(xiàn)代化”。具體做法包括：鼓勵(lì)滬蘇浙一流大學(xué)、科研院所到安徽設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)不同省市學(xué)?？鐓^(qū)域牽手幫扶，深化校長(zhǎng)和教師的交流合作機(jī)制；共同發(fā)展區(qū)域職業(yè)教育，搭建職業(yè)教育一體化協(xié)同發(fā)展平臺(tái)等。在“打造健康長(zhǎng)三角”的做法上，也是“采取合作辦院、設(shè)立分院、組建醫(yī)聯(lián)體等形式，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源覆蓋范圍”。顯然，這些做法能夠在“俱樂(lè)部物品”的墻上打開(kāi)小的洞隙，但在戶口等制度沒(méi)有徹底改變之前，這一界限無(wú)法全面突破。

再次，混合物品的提供是長(zhǎng)三角一體化的可突破界限。雖然長(zhǎng)期以來(lái)，長(zhǎng)三角各省市間的“公地悲劇”多次出現(xiàn)，但在中央政府大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)保的外部壓力下，地方政府之間的多元主體協(xié)商治理已在多處實(shí)現(xiàn)。例如，蘇浙滬三省共同擁有的太湖水域，在2007年初夏藍(lán)藻大面積暴發(fā)，水質(zhì)變黑變臭。近年來(lái)，太湖水質(zhì)在穩(wěn)定向好，這得益于中央政府環(huán)保要求下的江浙滬三地聯(lián)手治太湖。2008年5 月，江浙滬太湖治理省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)，之后連續(xù)召開(kāi)多次聯(lián)席會(huì)議。2011年11月1日，《太湖流域管理?xiàng)l例》施行，理順了曾經(jīng)混亂的省界斷面水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，讓合作治理更加有法可依。再如，石臼湖分屬江蘇高淳、溧水和安徽的博望、當(dāng)涂三區(qū)一縣，圍網(wǎng)養(yǎng)殖、工業(yè)污染、生活污染等因素對(duì)湖水環(huán)境帶來(lái)越來(lái)越大的影響。同樣在中央政府的環(huán)保要求之下，為早日實(shí)現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)，消除污染，兩省“三區(qū)一縣”在2018年就按照共治聯(lián)管的工作部署，形成沿湖“三區(qū)一縣”之間溝通協(xié)商、共享聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。

最后，社區(qū)作為另外一個(gè)混合物品的提供主體，在實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角一體化中也是一個(gè)有待突破的界限。依據(jù)相關(guān)法律，社區(qū)是中國(guó)內(nèi)地的法定城市居民基層群眾自治組織。從表面上看，各省市臨界的城鄉(xiāng)社區(qū)或居（村）委會(huì)大都有提供混合物品（例如對(duì)共同水體的環(huán)境治理）以及一體化的需求。不過(guò)，就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，社區(qū)組織的自治化與行政化的交織博弈已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)象，很多部門(mén)把社區(qū)組織直接當(dāng)成了自己的附屬機(jī)構(gòu)，習(xí)慣性地插手社區(qū)事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)的行政功能屬性基本上取代了其作為自治功能的本質(zhì)屬性。同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)在被剝離行政職能后，居民參與的積極性沒(méi)有提高，同時(shí)社區(qū)工作站在專(zhuān)職履行行政職能的時(shí)候，其政策執(zhí)行力和行政效率也沒(méi)有提高（張雪霖、王德福，2016）［25］。這樣一來(lái)，社區(qū)組織不僅難以作為一個(gè)獨(dú)立的自治主體參與到跨地區(qū)多元協(xié)商治理中，甚至連提供俱樂(lè)部物品也勉為其難，其不僅沒(méi)有一體化的內(nèi)在動(dòng)力，也無(wú)法獲得一體化的收益。因此，就現(xiàn)階段而言，長(zhǎng)三角一體化的進(jìn)程在社區(qū)層面就達(dá)到了界限。

四、長(zhǎng)三角一體化的公共治理創(chuàng)新路徑

長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中所遇到的界限有著深層次的經(jīng)濟(jì)、政治資源配置以及社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化心理的影響，但并非完全不可突破。只不過(guò)，突破一體化界限的思路不能只停留在傳統(tǒng)的產(chǎn)品市場(chǎng)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)的層面上，而是要隨著一體化內(nèi)容的深化轉(zhuǎn)向公共治理創(chuàng)新的視角?！爸卫硪馕吨鴩?guó)家與社會(huì)，還有市場(chǎng)以新方式互動(dòng)，以應(yīng)付日益增長(zhǎng)的社會(huì)及其政策議題或問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性”（Kooiman J，1999）［26］。公共治理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多元主體作用，采取政府與市場(chǎng)、社會(huì)相混合的多種供給方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)僅重視了私人物品的自由流通，而公共治理創(chuàng)新視角則進(jìn)一步將俱樂(lè)部物品、混合物品以及純公共物品納入?yún)^(qū)域一體化的理論框架。從公共治理創(chuàng)新的視角出發(fā)，不僅有利于促進(jìn)擴(kuò)展區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究?jī)?nèi)容，也有利于探索破解實(shí)踐中面臨的一體化界限。事實(shí)上，在《規(guī)劃綱要》中已經(jīng)超越了對(duì)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)提出了要“加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、提升基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、加快公共服務(wù)便利共享”。如何真正實(shí)現(xiàn)這些一體化的內(nèi)容，公共治理視角可以提供不同的創(chuàng)新路徑。

創(chuàng)新路徑之一：在中央政府推動(dòng)下的多元協(xié)商治理。埃莉諾·奧斯特羅姆研究表明，當(dāng)?shù)胤秸荒軌蜃鳛橐粋€(gè)“實(shí)質(zhì)性的地方自治”而存在時(shí)，能否順利開(kāi)展地區(qū)間的合作治理，例如共有湖泊污染的治理，就取決于官員是否正直以及上級(jí)政府的意愿。當(dāng)官員是正直的，非常愿意幫助解決公共池塘資源問(wèn)題，完全可能在一些他們管轄的公共池塘資源區(qū)提供很適合當(dāng)?shù)厍樾蔚墓渤靥临Y源制度［12］。對(duì)于長(zhǎng)三角而言，對(duì)于所涉及的省市間大量混合物品的提供時(shí)，都可以通過(guò)雙邊或多邊協(xié)商進(jìn)行權(quán)責(zé)利的劃分，從而實(shí)現(xiàn)多元共同治理。不過(guò)，要持續(xù)推進(jìn)這一公共治理的創(chuàng)新，其前提條件是中央政府有較為強(qiáng)烈的愿望，上級(jí)官員具有正直做事的品性。

創(chuàng)新路徑之二：采用多種方式提供公共服務(wù)。對(duì)于一些緊缺的俱樂(lè)部物品，在短期內(nèi)無(wú)法徹底改變的情況下，可以采取多種替代性的供給方式，逐步增大供給。以長(zhǎng)三角一體化中最熱點(diǎn)的公共教育服務(wù)而言，研究者提出有必要運(yùn)用治理的理念和精神變革公共教育服務(wù)體制，從治理的視角重新思考政府在公共教育產(chǎn)品與服務(wù)中的角色和作用，實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)供給主體的多元化、公共教育服務(wù)結(jié)構(gòu)的多樣化和公共教育治理權(quán)力的多中心化（蒲蕊，2011）［27］。具體而言，可以參考美國(guó)學(xué)者Savas E S（2002）［28］所提出的公共教育服務(wù)中制度安排的九種形式（見(jiàn)表2），以解決“俱樂(lè)部排斥”和“搭便車(chē)”的難題，逐步打開(kāi)長(zhǎng)三角公共教育服務(wù)一體化的界限。

表2 公共教育服務(wù)中制度安排的多種形式

創(chuàng)新路徑之三：用人口流動(dòng)來(lái)替代純公共物品一體化。對(duì)于立法、司法和行政這樣的純公共物品，既不可能轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺宋锲罚植豢赡軐?shí)現(xiàn)多元參與治理，唯一可行的替代方案是人口的自由流動(dòng)。這也就意味著，在長(zhǎng)三角一體化之后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)將向著更高層級(jí)轉(zhuǎn)變，就是立法、司法與行政效益的競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，都可以用腳投票，選擇居住或工作在另外一個(gè)省份或城市。哪一個(gè)省市的純公共服務(wù)的質(zhì)量更好，就能夠吸引更多的人前來(lái)安居樂(lè)業(yè)。企業(yè)同樣也會(huì)選擇具有更公平高效的司法服務(wù)、行政服務(wù)的城市投資。不過(guò)，要實(shí)現(xiàn)這一替代方案，還存在著戶口制度的限制，在一些城市落戶受到限制的情況下，人口自由流動(dòng)只能部分地實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論與建議

當(dāng)長(zhǎng)三角一體化從社會(huì)呼吁轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家規(guī)劃、政府行動(dòng)時(shí)，有必要深入分析這一現(xiàn)象內(nèi)在的動(dòng)因與機(jī)制。在本文中，僅立足于一個(gè)綜合性的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”分析框架，從動(dòng)力和約束條件兩個(gè)方面分析了長(zhǎng)三角一體化的限度與界限，并從公共治理視角提出了一系列一體化的深化創(chuàng)新思路。除了文中所討論的領(lǐng)域外，對(duì)于長(zhǎng)三角一體化所涉及的大量具體的混合物品、俱樂(lè)部物品以及純公共物品的治理創(chuàng)新并未深入分析，需要在更多的研究中來(lái)完成。

上述理論分析的結(jié)論對(duì)于《規(guī)劃綱要》的內(nèi)容與實(shí)施有一定的借鑒意義。就目前而言，《規(guī)劃綱要》中提出的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等內(nèi)容具有良好的基礎(chǔ)和動(dòng)力；但是在城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展、生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)、公共服務(wù)便利共享等領(lǐng)域則由于缺乏必要的組織基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力，在實(shí)踐中也將遇到難以逾越的界限。這就意味著應(yīng)重視長(zhǎng)三角一體化的順序，依據(jù)社會(huì)變遷與組織發(fā)展的條件分階段地進(jìn)行：與私人物品和企業(yè)組織相關(guān)的一體化可以先行；與混合物品及社會(huì)組織相關(guān)的一體化可以穩(wěn)步推進(jìn)；但對(duì)于俱樂(lè)部物品及社區(qū)組織、政府部門(mén)的一體化則需要?jiǎng)?chuàng)造必要條件；與純公共物品及地方政府相關(guān)的一體化則有待于中央政府的推進(jìn)力度。為了創(chuàng)造更多的有利一體化的條件，建議從下列三個(gè)層面上進(jìn)行準(zhǔn)備：

第一，在中央政府層面上，為長(zhǎng)三角一體化創(chuàng)造制度性條件。中央政府作為中立、正直的解決問(wèn)題者，會(huì)促進(jìn)長(zhǎng)三角各省市實(shí)現(xiàn)多元協(xié)商治理，從而提供更多的混合物品，減少“公地悲劇”的發(fā)生。同時(shí)，中央政府也可以在戶籍制度、教育體制等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，為長(zhǎng)三角一體化中俱樂(lè)部物品的供給創(chuàng)造必要的制度條件。

第二，在地方政府層面，應(yīng)廣泛發(fā)揮多元主體在一體化中的作用。特別是在促進(jìn)公共服務(wù)供給上，需逐步順應(yīng)區(qū)域市場(chǎng)化和社會(huì)化要求。在一體化推進(jìn)中，不僅要重視官方途徑，而且還要開(kāi)辟一條非官方意見(jiàn)交流和協(xié)商渠道，廣泛吸收各種團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)參加區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略的制定，參與多種緊缺俱樂(lè)部物品的供給。

第三，在社區(qū)層面，在自治和發(fā)展的基礎(chǔ)上參與一體化進(jìn)程。社區(qū)作為最基層的群眾自治組織，在長(zhǎng)三角一體化的許多方面扮演著多元治理的角色，能夠通過(guò)社區(qū)與社區(qū)的合作落實(shí)一體化的規(guī)劃。通過(guò)不斷提升社區(qū)自治功能，促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展，為長(zhǎng)三角一體化奠定良好的微觀基礎(chǔ)。

注 釋?zhuān)?/p>

（1）資料來(lái)源于http：//data.chinanpo.gov.cn/。

（2）資料來(lái)源于NPI-恩派公益組織發(fā)展中心（http：//www.npi.org.cn/）。