“政府購(gòu)買(mǎi)”能否實(shí)現(xiàn)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效？
——基于FCE法和TOPSIS法對(duì)S省的分析

楊 芮 ， 劉 波 ， 蔡亞濤

（西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院， 陜西 西安 710049）

隨著新公共管理（the New Public Management，NPM）由“新公共管理時(shí)代”（the NPM era）向“后新公共管理時(shí)代”（the post NPM era）再向“事實(shí)上的新公共管理時(shí)代”（the de facto NPM era）的演進(jìn)，公共服務(wù)供給的核心議題已由要不要“政府購(gòu)買(mǎi)”進(jìn)入到對(duì)如何有效地實(shí)施“政府購(gòu)買(mǎi)”的探討，繼而基于服務(wù)情境差異的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有效性研究也應(yīng)運(yùn)成為研究焦點(diǎn)[1]。績(jī)效評(píng)估作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的核心環(huán)節(jié)之一，不僅是了解購(gòu)買(mǎi)成效、控制交易風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)機(jī)制的基本前提，更是政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)治理能力現(xiàn)代化、做“精明買(mǎi)家”的重要工具[2]142。至此，如何根據(jù)具體服務(wù)情境設(shè)計(jì)一套行之有效的績(jī)效評(píng)估模型和指標(biāo)體系成為現(xiàn)階段政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究的題中應(yīng)有之意。

刑事法律援助服務(wù)作為對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)、自由乃至生命權(quán)等最基本權(quán)利具有重大影響的法律援助服務(wù)[3]89，自2014年法律援助服務(wù)被納入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄以來(lái)①資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/04/content_2799671.htm。便成為中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要內(nèi)容。伴隨各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐的不斷推進(jìn)，向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、怎么購(gòu)買(mǎi)等問(wèn)題已逐步得到解決，購(gòu)買(mǎi)成效如何、購(gòu)買(mǎi)效果如何保障成為亟待解決的關(guān)鍵議題。學(xué)界雖有研究對(duì)該議題進(jìn)行初步探索[4-6]，但尚停留于政府直接供給模式下、針對(duì)服務(wù)商單一績(jī)效主體服務(wù)質(zhì)量的“事后”服務(wù)效果評(píng)估，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制下政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)的完整評(píng)價(jià)；同時(shí)，已有成果呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，存在因評(píng)估階段和指標(biāo)體系不同造成的難以融合等問(wèn)題；且多為理論思辨，鮮有基于實(shí)踐的實(shí)證檢驗(yàn)。

本文聚焦刑事法律援助服務(wù)這一具體服務(wù)情境，從地方政府②本文研究對(duì)象為地方政府，如無(wú)特別說(shuō)明，下文中“政府”一詞均指“地方政府”。購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)全流程出發(fā)，綜合考量多重委托代理下“購(gòu)買(mǎi)者—供給者—接受者”三元主體的服務(wù)績(jī)效感知與表現(xiàn)，基于扎根理論質(zhì)性分析方法和德?tīng)柗品?gòu)建了一套適用于“政府購(gòu)買(mǎi)”模式的全流程、多主體綜合評(píng)估模型及指標(biāo)體系，并用該模型對(duì)S省購(gòu)買(mǎi)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，最后綜合運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，F(xiàn)CE）和優(yōu)劣解距離法（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution，TOPSIS）對(duì)結(jié)果進(jìn)行分析，以了解購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)狀、驗(yàn)證評(píng)估模型并為實(shí)踐者提出對(duì)策建議。全文旨在回答“‘政府購(gòu)買(mǎi)’能否實(shí)現(xiàn)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效”這一核心議題，具體包含“如何對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效進(jìn)行有效評(píng)估”和“政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效如何”兩個(gè)子問(wèn)題。

一、研究回顧

（一）政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)

法律援助服務(wù)作為公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，主要指國(guó)家為保證法律賦予公民的各項(xiàng)權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中切實(shí)得到實(shí)現(xiàn)，對(duì)需要采用法律救濟(jì)手段捍衛(wèi)自己的法定權(quán)利不受非法侵害，但又因經(jīng)濟(jì)困難無(wú)力支付訴訟費(fèi)用和法律服務(wù)費(fèi)用的當(dāng)事人以及某些特殊案件的當(dāng)事人，提供免費(fèi)、減費(fèi)的法律服務(wù)或者減免訴訟費(fèi)用，以保障其合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)法律制度[7]。其主要包括刑事、民事和行政法律援助三種類(lèi)型。其中，刑事法律援助服務(wù)因其結(jié)果涉及對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)、自由乃至生命權(quán)等最基本權(quán)利的剝奪，是最基礎(chǔ)、最重要的法律援助服務(wù)[3]89。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)（亦稱(chēng)為公共服務(wù)外包）是指政府將本應(yīng)由自身承擔(dān)的部分公共服務(wù)職能或內(nèi)部輔助性服務(wù)，以合同、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)等方式，轉(zhuǎn)交給政府以外的其他市場(chǎng)部門(mén)來(lái)完成，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和提高政府效率的一種公共服務(wù)供給方式[8-10]。依據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念，政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)則是指政府通過(guò)合同、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)等方式，將刑事法律援助相關(guān)服務(wù)交由律師事務(wù)所（簡(jiǎn)稱(chēng)“律所”）等社會(huì)力量來(lái)完成的一種服務(wù)供給方式。目前，中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)以補(bǔ)助（包括行政指派和志愿指派兩類(lèi)）和合同（如崗位購(gòu)買(mǎi)和項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)）兩種模式為主，并正逐步由補(bǔ)助制向合同制以及混合模式過(guò)渡[11]。在購(gòu)買(mǎi)方式上，主要采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定承接主體。就購(gòu)買(mǎi)流程而言，一般包括制定購(gòu)買(mǎi)決策、服務(wù)供應(yīng)商選擇、合作管理、績(jī)效評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)[10]75，四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成一個(gè)完整的管理循環(huán)，如圖1所示。

圖1 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本流程

（二）政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)模式下的多重委托代理關(guān)系與交易風(fēng)險(xiǎn)治理

依據(jù)委托代理理論，在原政府供給模式中公眾是委托人，政府是由公眾授權(quán)為其進(jìn)行服務(wù)生產(chǎn)與管理的代理人，政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)，公眾對(duì)政府監(jiān)督。而在政府購(gòu)買(mǎi)模式中，市場(chǎng)主體被納入其中，政府與企業(yè)間產(chǎn)生新的委托代理關(guān)系，政府作為委托人授權(quán)服務(wù)商為公眾提供服務(wù)，服務(wù)商為政府的代理人，對(duì)政府負(fù)責(zé)[2]144[12]。在該情形下，政府承擔(dān)雙重角色，政府既是公眾的代理人為公眾負(fù)責(zé)，也是服務(wù)商的委托人對(duì)服務(wù)商進(jìn)行監(jiān)督。

政府購(gòu)買(mǎi)模式的應(yīng)用為刑事法律援助服務(wù)交付帶來(lái)雙重效應(yīng)，律師事務(wù)所及律師的加入既帶來(lái)服務(wù)生產(chǎn)效率的改進(jìn)，也帶來(lái)因其與政府公共性截然不同的固有逐利性造成的服務(wù)交付成本和風(fēng)險(xiǎn)[2]147。因此，制定有效的監(jiān)管機(jī)制以了解服務(wù)成本、監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量并據(jù)此控制交易成本與風(fēng)險(xiǎn)成為多重委托代理關(guān)系下保障購(gòu)買(mǎi)績(jī)效的核心和關(guān)鍵，也是政府雙重角色的職責(zé)所在[2]。當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)的研究，雖已明確界定購(gòu)買(mǎi)對(duì)象、范圍、模式和方式等問(wèn)題，但尚未對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制下如何對(duì)服務(wù)商進(jìn)行監(jiān)管進(jìn)行充分討論[4][13-16]。行之有效的評(píng)估機(jī)制作為服務(wù)商監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，其設(shè)計(jì)與應(yīng)用成為政府購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管機(jī)制研究的題中應(yīng)有之意[4][14-16]。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估涉及幾個(gè)核心概念：政府績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估、政府購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)估、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估早期屬于機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估，是傳統(tǒng)公共行政理論視角下對(duì)政府內(nèi)部職能操作過(guò)程的評(píng)估[17]47。隨著中國(guó)政府治理理念從“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)型，政府績(jī)效評(píng)估正在“從機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)向公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估”，評(píng)估重心從機(jī)構(gòu)的職能操作過(guò)程轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，更加重視公共服務(wù)提供的質(zhì)量與效果[17]47。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估則是政府績(jī)效評(píng)估中的一部分，是政府績(jī)效評(píng)估在政府購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。就政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容而言，應(yīng)包括政府的購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)估與公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估兩個(gè)部分[18]。其中政府的購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)決策、方案、管理等方面評(píng)價(jià)，而公共服務(wù)績(jī)效則是對(duì)服務(wù)過(guò)程和結(jié)果的質(zhì)量、滿(mǎn)意度等方面的評(píng)價(jià)。依據(jù)以上定義，“政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估”是政府績(jī)效評(píng)估在政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是對(duì)法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)職能操作過(guò)程和服務(wù)過(guò)程與結(jié)果的綜合性評(píng)價(jià)。其包含“法律援助機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)估”和“刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估”兩個(gè)核心部分，前者指對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)決策、方案、管理等方面的評(píng)價(jià)，后者是對(duì)刑事法律援助服務(wù)過(guò)程和結(jié)果的質(zhì)量、滿(mǎn)意度等方面的評(píng)價(jià)。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估初期以政府單一主體對(duì)服務(wù)供應(yīng)商服務(wù)效果的“事后”評(píng)估（如服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)滿(mǎn)意度評(píng)估）為主[19]，后期逐步呈現(xiàn)出評(píng)估視角、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估主體的多元性。在評(píng)估視角和內(nèi)容方面，逐漸出現(xiàn)了針對(duì)多元參與主體的主體績(jī)效評(píng)估（包括對(duì)購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)效率的評(píng)估、對(duì)服務(wù)供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和對(duì)服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意度評(píng)估等）[20-22]、基于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本流程的評(píng)估[23]185，以及從供需關(guān)系出發(fā)的需求評(píng)估、供給評(píng)估和結(jié)果評(píng)估等[24]89。在評(píng)估主體方面，逐漸出現(xiàn)了政府、服務(wù)供應(yīng)商、第三方機(jī)構(gòu)等多元評(píng)估主體[24]89。在評(píng)估指標(biāo)上，也逐步呈現(xiàn)主觀(guān)與客觀(guān)相結(jié)合的特點(diǎn)。

目前中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)估模式主要有兩種：（1）基于服務(wù)效果的結(jié)果評(píng)估，主要包括基于法律援助比例、案卷形式審查、受援對(duì)象滿(mǎn)意度的法律與實(shí)務(wù)規(guī)范與業(yè)務(wù)質(zhì)量等評(píng)估[3]88[25]49；第二，基于服務(wù)過(guò)程的程序性評(píng)估，如通過(guò)庭審旁聽(tīng)進(jìn)行的律師庭審表現(xiàn)評(píng)估等[25]49。評(píng)估主體則以法律援助機(jī)構(gòu)評(píng)估、基于刑事法律援助律師庫(kù)的同行評(píng)估和以上二者的組合評(píng)估三種模式為主[26]54。不難看出，雖然中國(guó)刑事法律援助服務(wù)供給模式產(chǎn)生了由政府供給向社會(huì)供給模式的轉(zhuǎn)變，但評(píng)估模式仍以關(guān)注案件質(zhì)量本身的“事后”評(píng)估為主，存在評(píng)估范圍不全面、評(píng)估主體單一且缺乏獨(dú)立性、評(píng)估內(nèi)容局限于“服務(wù)”而忽視“購(gòu)買(mǎi)”特性、評(píng)估價(jià)值體系不明晰且評(píng)估方式單一、由于援助階段和評(píng)估指標(biāo)體系的不同造成評(píng)估難以融合等問(wèn)題[27]86-87，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)法律援助服務(wù)的全面、有效評(píng)價(jià)。因此，需從問(wèn)題解決策略入手建立適應(yīng)于政府購(gòu)買(mǎi)模式的“全流程、多主體”綜合評(píng)估模型[4]48[27]81[28]87[29]3。

基于以上成果，本文提出“全流程、多主體”的政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估邏輯，如圖2所示。就評(píng)估對(duì)象而言，涵蓋多重委托代理關(guān)系下服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者、服務(wù)生產(chǎn)者、服務(wù)接受者三元績(jī)效主體的績(jī)效表現(xiàn)或感知；就評(píng)估內(nèi)容而言，設(shè)置對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)估、服務(wù)生產(chǎn)者服務(wù)績(jī)效評(píng)估以及服務(wù)對(duì)象需求滿(mǎn)足情況評(píng)估；就評(píng)估階段而言，超越對(duì)“結(jié)果”的單一環(huán)節(jié)評(píng)估，覆蓋對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)“購(gòu)買(mǎi)決策→服務(wù)商選擇→合作管理→績(jī)效評(píng)價(jià)”全流程的綜合評(píng)估。

圖2 政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估邏輯

整體來(lái)看，學(xué)界已有研究雖對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估相關(guān)議題進(jìn)行了初步探索[4-6]，但仍存在諸多研究空間：首先，已有研究多停留于政府直接供給模式下、針對(duì)服務(wù)商單一績(jī)效主體服務(wù)質(zhì)量的“事后”服務(wù)效果評(píng)估，尚難以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制下政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)的完整評(píng)價(jià)。其次，現(xiàn)有成果呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，存在因評(píng)估階段和評(píng)估指標(biāo)體系不同造成的評(píng)估內(nèi)容、方法和工具難以融合等問(wèn)題。再次，已有研究多為理論思辨研究，鮮有來(lái)自實(shí)踐調(diào)查的實(shí)證檢驗(yàn)。據(jù)此，整合已有研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一套適用于政府購(gòu)買(mǎi)模式的“全流程、多主體”綜合評(píng)估模型和指標(biāo)體系，并運(yùn)用實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)地方實(shí)踐進(jìn)行評(píng)估十分必要。

二、政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估模型設(shè)計(jì)

（一）指標(biāo)篩選

依據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)基本流程（購(gòu)買(mǎi)決策→服務(wù)商選擇→合作管理→績(jī)效評(píng)價(jià)），從案例調(diào)研資料和文獻(xiàn)資料兩部分資料入手，進(jìn)行指標(biāo)篩選。

1.基于多案例調(diào)研資料的指標(biāo)篩選。以地理區(qū)位和政府購(gòu)買(mǎi)經(jīng)驗(yàn)為標(biāo)準(zhǔn)，選取廣東（深圳）、湖南（長(zhǎng)沙）、陜西（西安）三地作為典型案例。對(duì)象涉及省、市、縣（區(qū)）三級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)、合作律所、律師協(xié)會(huì)、合作院校四類(lèi)主體。數(shù)據(jù)收集采用半結(jié)構(gòu)訪(fǎng)談形式，單次訪(fǎng)談1～2.5小時(shí)。所獲數(shù)據(jù)采取扎根理論質(zhì)性分析方法進(jìn)行指標(biāo)提取。分析過(guò)程如表1所示。

2.基于文獻(xiàn)資料進(jìn)行評(píng)估指標(biāo)篩選。以法律援助評(píng)估、刑事法律援助評(píng)估、政府購(gòu)買(mǎi)法律援助評(píng)估和政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助評(píng)估等為關(guān)鍵詞，對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行整理，按照政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)基本流程梳理總結(jié)和歸納評(píng)估指標(biāo)，結(jié)果如表2所示。

表2 政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)估指標(biāo)文獻(xiàn)分析結(jié)果

3.將文獻(xiàn)與案例分析結(jié)果相結(jié)合，得到政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)——評(píng)估模型（如圖3所示）。模型包含四個(gè)評(píng)估階段：（1）初始評(píng)估。從影響政府購(gòu)買(mǎi)決策的關(guān)鍵因素 供求初始狀態(tài)出發(fā)分析購(gòu)買(mǎi)決策的正確性，即考察供求初始狀態(tài)是否支持政府購(gòu)買(mǎi)決策，主要評(píng)估法律援助受援對(duì)象是否符合援助標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)供給律師是否具有供給能力。（2）可達(dá)性評(píng)估。對(duì)所選服務(wù)商和服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，分析受援對(duì)象從服務(wù)商獲得服務(wù)的難易程度和該服務(wù)的市場(chǎng)成熟度，即對(duì)服務(wù)可接近性和可選擇性進(jìn)行評(píng)估。（3）操作性評(píng)估。對(duì)服務(wù)商提供服務(wù)的過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，分析服務(wù)承接機(jī)構(gòu)和律師在法律咨詢(xún)、法律調(diào)節(jié)、庭審辯論、倡導(dǎo)服務(wù)等各環(huán)節(jié)的服務(wù)響應(yīng)程度。（4）效果評(píng)估。從受援人服務(wù)滿(mǎn)意度、法律援助覆蓋率和社會(huì)效益三個(gè)方面評(píng)價(jià)政府購(gòu)買(mǎi)的直接效果和長(zhǎng)期社會(huì)效益。其中，第一階段和第二階段構(gòu)成對(duì)政府的購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)估；第三階段和第四階段為針對(duì)服務(wù)商的服務(wù)過(guò)程和結(jié)果績(jī)效評(píng)估；服務(wù)接受者滿(mǎn)意度評(píng)估從屬于效果評(píng)估模塊，服務(wù)于服務(wù)結(jié)果績(jī)效評(píng)估；四個(gè)階段共同構(gòu)成對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效的整體評(píng)價(jià)。

（二）指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)

本文運(yùn)用德?tīng)柗品ㄟM(jìn)行評(píng)估指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)。所選專(zhuān)家共23名，如表3所示。

表3 專(zhuān)家信息

問(wèn)卷采用電子問(wèn)卷調(diào)查方式，邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)重要性、指標(biāo)熟悉度和判斷依據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。重要性指標(biāo)采用李克特五級(jí)量表形式，1～5級(jí)分別代表“很不重要”～“很重要”，賦予對(duì)應(yīng)量化分?jǐn)?shù)1分、3分、5分、7分和9分。熟悉度采用李克特五級(jí)量表形式，1～5級(jí)分別代表“很不熟悉”～“很熟悉”，賦予對(duì)應(yīng)量化分?jǐn)?shù)0.2、0.4、0.6、0.8和1.0。判斷依據(jù)采用三級(jí)量表形式，1～3級(jí)分別代表“小” “中”和“大”，賦予量化分?jǐn)?shù)0.5、0.8和1.0。依據(jù)專(zhuān)家協(xié)調(diào)系數(shù)W確定問(wèn)卷發(fā)放輪次。共發(fā)放問(wèn)卷三輪，每輪發(fā)放23份，回復(fù)率100%，專(zhuān)家積極系數(shù)100%。最終輪二級(jí)指標(biāo)W=0.43（χ2=166.26，p<0.01），一級(jí)指標(biāo)W=0.35（χ2=45.29，p<0.01）。較上輪結(jié)果（W=0.41，χ2=173.54，p<0.01），W有所提高，但幅度較小。因此不再進(jìn)行新一輪咨詢(xún)。最后，通過(guò)計(jì)算各指標(biāo)重要性得分占總得分的百分?jǐn)?shù)（比例）確定政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)估一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，結(jié)果如表4所示。

表4 政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系

三、政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估——以S省為例

（一）S省案例背景

S省于2005年始以指派方式將刑事法律援助案件交由律所、法律服務(wù)所以及民間社團(tuán)進(jìn)行辦理，并對(duì)辦案律師發(fā)放定額補(bǔ)貼，屬于以補(bǔ)助方式開(kāi)展的政府購(gòu)買(mǎi)。該省初期采取“行政指派模式”，即依據(jù)社會(huì)律師具有辦理法律援助案件的義務(wù)，通過(guò)行政命令方式，將法律援助案件輪流指派給社會(huì)力量辦理。由于辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低、律師資源有限，初期案件質(zhì)量管理以案卷形式審查、庭審旁聽(tīng)和受援人電話(huà)回訪(fǎng)為主，評(píng)估結(jié)果不與獎(jiǎng)懲策略?huà)煦^，監(jiān)管效度十分有限。后期，伴隨區(qū)域律所和律師資源的不斷增加、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提升，志愿律師間開(kāi)始出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使依據(jù)辦案質(zhì)量對(duì)辦案律師進(jìn)行篩選與淘汰、強(qiáng)化法律援助案件質(zhì)量管理成為可能。S省于近年展開(kāi)“萬(wàn)卷評(píng)查、萬(wàn)人回訪(fǎng)”活動(dòng)，組建專(zhuān)家?guī)煲罁?jù)案卷對(duì)辦案“實(shí)質(zhì)”進(jìn)行抽樣評(píng)查，并輔以獎(jiǎng)懲方案。S省的評(píng)估方法雖然有所改進(jìn)，但仍然以“事后”評(píng)估為主，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)辦案質(zhì)量的完整評(píng)價(jià)。至此，制定一套完善的指標(biāo)體系以?xún)?yōu)化案件質(zhì)量評(píng)查效度成為S省的重要工作方向。

本文據(jù)此與S省法律援助處合作，運(yùn)用所建模型對(duì)其購(gòu)買(mǎi)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估?？紤]到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)績(jī)效具有顯著影響，以及S省北部、中部和南部城市經(jīng)濟(jì)水平存在差異的現(xiàn)狀，采用判斷隨機(jī)抽樣評(píng)估的方法，在選取省會(huì)城市（代碼為A）作為調(diào)查對(duì)象以外，分別從S省北部、中部和南部隨機(jī)抽取一個(gè)城市（代碼分別為B、C、D）作為評(píng)估對(duì)象。評(píng)估采用同行評(píng)估方式，評(píng)估主體為從S省專(zhuān)家?guī)熘谐檎{(diào)的19名專(zhuān)家；評(píng)估依據(jù)為各城市隨機(jī)抽調(diào)的20份案卷和年度工作報(bào)告等公文資料；問(wèn)卷采用李克特五級(jí)量表形式，1～5級(jí)分別代表“非常不同意”～“非常同意”。數(shù)據(jù)分析過(guò)程如下：首先，為1～5級(jí)指標(biāo)賦值1、3、5、7、9分；其次，計(jì)算指標(biāo)均值和加權(quán)平均值，并以四城市為代表統(tǒng)計(jì)S省情況、各城市的情況；再次，使用模FCE和TOPSIS法對(duì)結(jié)果進(jìn)行魯棒性檢驗(yàn)①目前通行的綜合評(píng)價(jià)分析法有層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）、FCE和TOPSIS四種。本文依據(jù)評(píng)估目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)（即數(shù)據(jù)類(lèi)型適用，可統(tǒng)計(jì)總體狀況并實(shí)現(xiàn)區(qū)域比較）、評(píng)估方法嚴(yán)謹(jǐn)和評(píng)估操作簡(jiǎn)單易行三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，最終選取FCE和TOPSIS作為二次分析方法。其中，F(xiàn)CE法應(yīng)用模糊轉(zhuǎn)換原理以及最大隸屬度原則，能夠?qū)Ψ桨傅恼w優(yōu)劣水平先做出綜合判斷，具有包含信息豐富、可進(jìn)行再次加工的優(yōu)點(diǎn)；而TOPSIS法在使用原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，可以定量反映出各方案的優(yōu)劣程度，進(jìn)行個(gè)案比較與排序，具有幾何意義直觀(guān)、操作簡(jiǎn)單、便于應(yīng)用、信息失真小等優(yōu)點(diǎn)，且對(duì)指標(biāo)多少、樣本數(shù)量都沒(méi)有嚴(yán)格限制。，并邀請(qǐng)?jiān)u估專(zhuān)家對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)以確定模型效度。

（二）S省總體購(gòu)買(mǎi)情況

S省總體情況如表5所示。服務(wù)商的服務(wù)績(jī)效良好：在過(guò)程績(jī)效方面，服務(wù)商能夠較好地完成程序型服務(wù)（X5=7.46）、實(shí)需型服務(wù)（X6=7.09）和持續(xù)型服務(wù)（X8=7.59），道義型服務(wù)為唯一薄弱環(huán)節(jié)（X7=6.95）。在結(jié)果績(jī)效方面，服務(wù)商能夠?qū)崿F(xiàn)整體較好的直接效果（X9=7.38），表現(xiàn)出較高的服務(wù)回應(yīng)性（X9-1=7.96），但相對(duì)有限的服務(wù)滿(mǎn)意（X9-2=6.97）；同時(shí)，能夠交付較好的間接效果（X10=7.34）：帶來(lái)較高的法律援助知曉度（X10-2=7.37）、促進(jìn)法律援助意識(shí)的提升（X10-3=7.98），但對(duì)普及法律援助的作用有限（X10-1=6.61）。

表5 S省政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)總體評(píng)價(jià)結(jié)果

政府的購(gòu)買(mǎi)績(jī)效較低，為主要薄弱環(huán)節(jié)。一方面，政府購(gòu)買(mǎi)決策績(jī)效內(nèi)部表現(xiàn)差異較大，購(gòu)買(mǎi)對(duì)象的援助律師素質(zhì)能力較好（X2=8.01），具有承擔(dān)服務(wù)的能力，但政府對(duì)援助案件的初期審查不足（X1=6.57）。另一方面，服務(wù)商選擇績(jī)效較低，服務(wù)機(jī)構(gòu)的可接近性（X3=6.79）和可選擇性（X4=6.19）均呈現(xiàn)較低水平，顯示出服務(wù)商選擇的有限性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不充分性。

S省政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)總體績(jī)效較好（7.19），但存在諸多改進(jìn)空間，案件初期審查、服務(wù)可接近性和可選擇性水平、道義型服務(wù)是亟待改進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)。呈現(xiàn)“基本動(dòng)作”規(guī)范、“自選動(dòng)作”還有待加強(qiáng)的特點(diǎn)。

（三）S省各城市購(gòu)買(mǎi)情況

各城市評(píng)估結(jié)果如表6所示。四個(gè)城市總體評(píng)價(jià)均較為良好（得分均大于5），呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、購(gòu)買(mǎi)績(jī)效越好的規(guī)律：A城市得分最高，且遠(yuǎn)高于其他城市；B、C城市得分相近，依次分列A城市之后；D城市排名最低，較前三城市存在較大改進(jìn)空間（得分小于7分）。從各環(huán)節(jié)情況而言，各城市優(yōu)勢(shì)環(huán)節(jié)相同，但薄弱環(huán)節(jié)有所差異：優(yōu)勢(shì)環(huán)節(jié)均為援助律師（X2）、程序型行為（X5）、持續(xù)型行為（X8）和直接效果（X9）等傳統(tǒng)評(píng)估方法關(guān)注環(huán)節(jié)；而薄弱環(huán)節(jié)以援助對(duì)象（X1）、服務(wù)可接近性（X3），尤其是服務(wù)可選擇性（X4）等“事前” “事中”環(huán)節(jié)為主。該發(fā)現(xiàn)反映出全流程評(píng)估的重要性。

（四）穩(wěn)健性分析

本文使用FCE和TOPSIS法對(duì)S省總體情況和各城市排序情況進(jìn)行分析，以驗(yàn)證結(jié)果穩(wěn)健性。

首先，使用FCE法對(duì)S省政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)總體情況進(jìn)行分析。計(jì)算步驟如下。

1.確定評(píng)價(jià)集。

2.根據(jù)各指標(biāo)得分，構(gòu)建一級(jí)指標(biāo)的單因素模糊評(píng)判矩陣

其中，m為政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)集；n為評(píng)價(jià)指標(biāo)集中元素個(gè)數(shù)。

3.將指標(biāo)體系中確定的各級(jí)指標(biāo)權(quán)重與上一步驟形成的單因素模糊評(píng)判矩陣進(jìn)行計(jì)算

其中，Bi為一級(jí)指標(biāo)層中第i個(gè)指標(biāo)所包含二級(jí)指標(biāo)的相對(duì)綜合模糊運(yùn)算結(jié)果；x為一級(jí)指標(biāo)的總數(shù)。

二級(jí)指標(biāo)的模糊評(píng)判矩陣A2如表7所示，一級(jí)指標(biāo)模糊評(píng)判矩陣A1如表8所示，依據(jù)式（2），S省政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)估的整體水平B=A1·R1=(0.010, 0.055, 0.141,0.428, 0.366)。根據(jù)最大隸屬度原則可知，專(zhuān)家基本認(rèn)同S省政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)工作開(kāi)展情況，S省政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)處于中等偏上水平，但還有進(jìn)步空間。

表8 S省一級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果

其次，使用TOPSIS分析法對(duì)各城市優(yōu)劣情況進(jìn)行比較分析。計(jì)算步驟如下。

1.根據(jù)專(zhuān)家評(píng)議數(shù)據(jù)構(gòu)建原始決策矩陣，再實(shí)現(xiàn)無(wú)量綱化處理

其中，Yij是第i個(gè)地區(qū)的第j個(gè)指標(biāo)的數(shù)值處理結(jié)果。本文使用標(biāo)準(zhǔn)的0–1變換對(duì)決策矩陣進(jìn)行處理

2.決策矩陣規(guī)范化

將每個(gè)指標(biāo)權(quán)重與其對(duì)應(yīng)元素相乘，變現(xiàn)為點(diǎn)乘的形式。

4.計(jì)算各地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)估結(jié)果的最優(yōu)解x+以及最劣解x?。

假設(shè)所得出的最優(yōu)解x+的第j個(gè)值為xj+，最劣解x?的第j個(gè)值為xj?，則

5.計(jì)算各個(gè)地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)估結(jié)果與最優(yōu)和最劣間的差值

6.計(jì)算各地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)估結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)指數(shù)，甄別各地區(qū)優(yōu)劣并進(jìn)行排序

需要說(shuō)明的是，為簡(jiǎn)化分析過(guò)程，本文使用因子分析得到的加權(quán)主成分矩陣替代式（4）中的原始決策矩陣，并借助數(shù)據(jù)分析軟件SPSS 19來(lái)實(shí)現(xiàn)計(jì)算。具體如下：第一，按照認(rèn)同程度從低到高賦予對(duì)應(yīng)量化分?jǐn)?shù)：1分、3分、5分、7分、9分，計(jì)算各地區(qū)二級(jí)指標(biāo)加權(quán)均值形成原始決策矩陣。第二，計(jì)算因子載荷矩陣和特征值，結(jié)果如表9所示；將因子得分除以各特征值平方根形成主成分矩陣Zij，通過(guò)特征值計(jì)算各主成分權(quán)重Wj，結(jié)果如表10所示。第三，根據(jù)公式Vij=Zij·Wj建立加權(quán)決策矩陣Vij，尋找矩陣中的最優(yōu)解與最劣解，如表11所示；第四，計(jì)算各地區(qū)評(píng)估結(jié)果與最優(yōu)解和最劣解的距離D+和D?及地區(qū)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)Ci，結(jié)果如表12所示：四城市得分排序?yàn)锳>B>C>D，表示A地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)效果最為突出，B地區(qū)次之，C和D地區(qū)分列第三和第四。該結(jié)果與前文結(jié)論相一致。綜上，本文分析結(jié)果具有穩(wěn)健性。

表9 因子載荷矩陣及特征值

表10 主成分矩陣及主成分權(quán)重

表11 各地區(qū)最優(yōu)解與最劣解

表12 各評(píng)價(jià)地區(qū)的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

四、結(jié)果與討論

（一）政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效現(xiàn)狀

本文以S省為例的評(píng)估結(jié)果顯示政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)總體績(jī)效較好，但成效有限，呈現(xiàn)“基本動(dòng)作”規(guī)范、“自選動(dòng)作”還有待加強(qiáng)的特點(diǎn)。從主體績(jī)效來(lái)看，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)能夠交付較好的服務(wù)過(guò)程績(jī)效（程序型、實(shí)需型和持續(xù)型服務(wù)）和結(jié)果績(jī)效（服務(wù)回應(yīng)性和社會(huì)效益），但有限的服務(wù)滿(mǎn)意；政府的購(gòu)買(mǎi)績(jī)效較低是影響政府購(gòu)買(mǎi)總體績(jī)效的核心因素，購(gòu)買(mǎi)初期的案件審查、服務(wù)商的可接近性和可選擇性成為主要薄弱環(huán)節(jié)，體現(xiàn)出購(gòu)買(mǎi)方案的不完善性。

各城市呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、整體購(gòu)買(mǎi)績(jī)效越好的規(guī)律，購(gòu)買(mǎi)價(jià)格低可能是購(gòu)買(mǎi)績(jī)效有限的主要原因。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平標(biāo)志著政府購(gòu)買(mǎi)力的高低，該規(guī)律也因此標(biāo)示著購(gòu)買(mǎi)價(jià)格對(duì)整體購(gòu)買(mǎi)績(jī)效的重要影響。結(jié)合訪(fǎng)談資料，本文發(fā)現(xiàn)低購(gòu)買(mǎi)價(jià)格在各階段限制著政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制效用的發(fā)揮：在購(gòu)買(mǎi)初期，低購(gòu)買(mǎi)價(jià)格使政府購(gòu)買(mǎi)失去了對(duì)服務(wù)商的吸引力，限制了政府的服務(wù)商選擇，使政府購(gòu)買(mǎi)從基于競(jìng)爭(zhēng)的“主動(dòng)選擇”轉(zhuǎn)變?yōu)楸粍?dòng)的“有限選擇”甚至是基于單一對(duì)象的委托；低購(gòu)買(mǎi)價(jià)格也降低了政府的談判能力，使政府難以在法律援助條例的基本要求之上對(duì)服務(wù)商服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量做出“額外”要求，購(gòu)買(mǎi)成效止于基本標(biāo)準(zhǔn)成為必然。在供給過(guò)程階段，初期服務(wù)商選擇受限使得案件分類(lèi)指派難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步限制案件與律師的匹配性、服務(wù)的精準(zhǔn)性。在交付完成的結(jié)果階段，低購(gòu)買(mǎi)價(jià)格使政府無(wú)法基于服務(wù)效果對(duì)服務(wù)商進(jìn)行費(fèi)用動(dòng)態(tài)給付乃至篩選和淘汰，進(jìn)而限制政府對(duì)服務(wù)商的監(jiān)管力度。

“充分競(jìng)爭(zhēng)”并不是政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)效果實(shí)現(xiàn)的必要條件。雖然，理論界主張“競(jìng)爭(zhēng)是政府購(gòu)買(mǎi)效率實(shí)現(xiàn)的核心”這一觀(guān)點(diǎn)，部分地方政府也因此觀(guān)點(diǎn)陷入了“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分時(shí)，不應(yīng)實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)”的誤區(qū)。事實(shí)上，S省B、C、D區(qū)域雖屬競(jìng)爭(zhēng)不充分區(qū)域（區(qū)域律師事務(wù)所數(shù)量小于3），但仍然通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)現(xiàn)了刑事法律援助服務(wù)較為有效的供給，為非充分競(jìng)爭(zhēng)條件下政府購(gòu)買(mǎi)效果的實(shí)現(xiàn)提供了有力證據(jù)。因此，雖然非充分競(jìng)爭(zhēng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)效果具有消極影響，但對(duì)于刑事法律援助這類(lèi)供求矛盾尖銳、服務(wù)目標(biāo)以“回應(yīng)性”為主、處于“應(yīng)援盡援”初期階段的服務(wù)而言，能夠?qū)崿F(xiàn)“基本動(dòng)作規(guī)范”的政府購(gòu)買(mǎi)方式仍然是值得采取的有益嘗試。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效評(píng)估模型效用

經(jīng)專(zhuān)家討論，模型評(píng)估結(jié)果與各位評(píng)估專(zhuān)家對(duì)S省和四城市的購(gòu)買(mǎi)狀況的總體主觀(guān)感知相一致，也與S省和四城市前期使用傳統(tǒng)評(píng)估方法所得評(píng)估結(jié)果基本一致，但提供了更全面、詳實(shí)和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。據(jù)此，本文認(rèn)為本文模型能夠較為準(zhǔn)確、有效地反映地方政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)的總體水平并體現(xiàn)區(qū)域和環(huán)節(jié)差異，具有效性和操作性。

本文評(píng)估模型具有以下優(yōu)勢(shì)：（1）涵蓋政府購(gòu)買(mǎi)的“事前” “事中”和“事后”三個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)的全流程評(píng)估；（2）基于政府購(gòu)買(mǎi)模式中雙重委托代理關(guān)系的特點(diǎn)，綜合考量“購(gòu)買(mǎi)者—生產(chǎn)者—接受者”三元主體的績(jī)效表現(xiàn)和績(jī)效評(píng)價(jià)；（3）指標(biāo)體系設(shè)計(jì)綜融了理論與實(shí)踐雙重資料和多方觀(guān)點(diǎn)，兼顧模型的理論性和應(yīng)用性；（4）權(quán)重的設(shè)計(jì)兼顧了指標(biāo)的全面性和重要性。（5）模型具有較強(qiáng)的適用性。一方面，模型考量地方政府已有評(píng)估工具、流程與方法等實(shí)踐習(xí)慣，能夠最小化實(shí)踐者模型轉(zhuǎn)換成本。另一方面，模型設(shè)置多模塊、多指標(biāo)，實(shí)踐者可依據(jù)評(píng)估目標(biāo)的不同自由拆解和組合。

本文評(píng)估模型也存在一定局限：（1）為政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)評(píng)價(jià)一般模型，在指標(biāo)和權(quán)重設(shè)計(jì)中暫未考慮刑事法律援助案件類(lèi)型和購(gòu)買(mǎi)模式差異，模型精準(zhǔn)性受限。（2）因各省市縣（區(qū)）政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)情境差異較大，故未設(shè)置各指標(biāo)的具體評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)材料來(lái)源，各地需依據(jù)實(shí)地情境進(jìn)行設(shè)計(jì)。

五、結(jié)論與啟示

（一）主要結(jié)論

本文旨在回答“‘政府購(gòu)買(mǎi)’能否實(shí)現(xiàn)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效”這一核心問(wèn)題。從政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)基本流程出發(fā)，兼顧多重委托代理機(jī)制下服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者購(gòu)買(mǎi)績(jī)效、服務(wù)商服務(wù)績(jī)效和服務(wù)接受者服務(wù)滿(mǎn)意度三元主體的績(jī)效表現(xiàn)與感知，構(gòu)建了一套適用于政府購(gòu)買(mǎi)模式的全流程、多主體的綜合評(píng)估模型。運(yùn)用該模型對(duì)S省實(shí)踐的評(píng)估結(jié)果顯示：地方政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)總體績(jī)效較好，但購(gòu)買(mǎi)成效有限，呈現(xiàn)“基本動(dòng)作”規(guī)范、“自選動(dòng)作”有待加強(qiáng)的特點(diǎn)；通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)能夠交付較好的服務(wù)過(guò)程績(jī)效、服務(wù)回應(yīng)性和社會(huì)效益，但有限的服務(wù)滿(mǎn)意；政府主體的購(gòu)買(mǎi)績(jī)效較低成為影響政府購(gòu)買(mǎi)總體績(jī)效的核心因素；各城市整體購(gòu)買(mǎi)績(jī)效呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、購(gòu)買(mǎi)績(jī)效越好的規(guī)律，購(gòu)買(mǎi)價(jià)格低可能是購(gòu)買(mǎi)成效有限的主要原因；“充分競(jìng)爭(zhēng)”并不是政府購(gòu)買(mǎi)總體績(jī)效實(shí)現(xiàn)的必要條件。

本文研究成果有助于完善政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效與評(píng)估相關(guān)研究，為刑事法律援助服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制優(yōu)化研究提供評(píng)估工具和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為其他法律援助服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)評(píng)估研究提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，并為實(shí)踐者提供評(píng)估工具和操作性?xún)?yōu)化策略。本文的研究局限為：評(píng)估結(jié)果主要依賴(lài)感知數(shù)據(jù)對(duì)單個(gè)省的幾個(gè)抽樣城市的評(píng)價(jià)，結(jié)果的精確性和普適性受限。未來(lái)的研究可依據(jù)刑事法律援助案件類(lèi)型、政府購(gòu)買(mǎi)模式和其他情境差異，設(shè)計(jì)差異化評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合采用感知數(shù)據(jù)和客觀(guān)數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)依據(jù)進(jìn)行更大范圍的評(píng)估研究，以形成對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)績(jī)效的完整理解。

（二）管理啟示

1.既不可“迷信”競(jìng)爭(zhēng)，也不可輕視競(jìng)爭(zhēng)

對(duì)于刑事法律援助服務(wù)這類(lèi)供求矛盾尖銳、服務(wù)目標(biāo)處于初期階段（即“應(yīng)援盡援”，以提高回應(yīng)性為目標(biāo)）的服務(wù)而言，政府購(gòu)買(mǎi)方式仍然是值得采取的有益嘗試。因此，地方政府不必過(guò)于“苛求”充分競(jìng)爭(zhēng)，可在購(gòu)買(mǎi)進(jìn)程中漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。事實(shí)上，已有研究也指出政府購(gòu)買(mǎi)本質(zhì)上是一種“投資”行為，其購(gòu)買(mǎi)選擇不僅能夠扶持購(gòu)買(mǎi)主體以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)培育，同時(shí)，市場(chǎng)主體對(duì)其投資的爭(zhēng)取可激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增加市場(chǎng)活力。政府也因此能夠隨著購(gòu)買(mǎi)的推進(jìn)，漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)更高效率的購(gòu)買(mǎi)。此外，政府也可通過(guò)法律援助案件承接律所優(yōu)先年檢、減少或免去部分稅收等優(yōu)惠政策促進(jìn)市場(chǎng)主體參與政府購(gòu)買(mǎi)。

2.健全經(jīng)費(fèi)保障制度，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格接軌

購(gòu)買(mǎi)價(jià)格不僅是決定律所等市場(chǎng)主體是否承接和如何承接刑事法律援助案件的核心要素，也是依據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行差額給付以實(shí)現(xiàn)律師激勵(lì)的前提要件。因此，政府應(yīng)通過(guò)鼓勵(lì)法律援助基金會(huì)等公益性社會(huì)團(tuán)體的成立等方式完善資金保障制度，建立起以政府投入為主導(dǎo)、多渠道籌集資金的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，也應(yīng)根據(jù)案件難易程度、復(fù)雜程度、辦案質(zhì)量及效果評(píng)估結(jié)果進(jìn)行差額給付。

3.強(qiáng)化案件初審，推進(jìn)差異化購(gòu)買(mǎi)

首先，要強(qiáng)化案件援助條件審核，避免利用“假案”“套案”騙取政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助費(fèi)用事件的發(fā)生。其次，強(qiáng)化案情條件審核，依據(jù)案件類(lèi)型、案情條件等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件分類(lèi)，分類(lèi)購(gòu)買(mǎi)、分類(lèi)指派：一方面，依據(jù)案情條件類(lèi)型，進(jìn)行分類(lèi)購(gòu)買(mǎi)，簽訂差異化合同。另一方面，針對(duì)復(fù)雜、疑難、具有重大社會(huì)影響、法律援助律師拒絕承接或受援人有特殊要求的案件，可采取“指名制”將其交由經(jīng)驗(yàn)豐富的律師辦理，必要時(shí)輔以單獨(dú)合同；亦可將這類(lèi)案件交留予法律援助機(jī)構(gòu)律師負(fù)責(zé)，即采用政府供給和社會(huì)供給雙重供給的“混合供給模式”——政府供給能力的保留既能夠保障法律援助機(jī)構(gòu)管理工作的專(zhuān)業(yè)性，確保與受援人之間的“聯(lián)結(jié)”，也能夠?qū)ι鐣?huì)供給力量形成競(jìng)爭(zhēng)壓力。

4.優(yōu)化服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)受援人自主選擇

服務(wù)可達(dá)性是目前政府購(gòu)買(mǎi)最為薄弱環(huán)節(jié)。伴隨市場(chǎng)的不斷成熟，在服務(wù)商選擇時(shí)要兼顧服務(wù)的可接近性和可選擇性，最大程度上降低受援人接受服務(wù)的成本、賦予受援人自主選擇權(quán)并增加可選擇方案。同時(shí)，地方政府也應(yīng)著力于縮減服務(wù)與受援人之間的“最后一公里”，通過(guò)增加服務(wù)窗口、豐富申請(qǐng)途徑等方式，簡(jiǎn)化服務(wù)流程。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的“彼岸”應(yīng)是提供同市場(chǎng)上一樣便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)的發(fā)展方向應(yīng)不僅僅停留于“達(dá)標(biāo)”，而應(yīng)錨定于“滿(mǎn)意”，真正實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”建設(shè)。

5.重視政府購(gòu)買(mǎi)刑事法律援助服務(wù)的績(jī)效評(píng)估與成果應(yīng)用

首先，要重視服務(wù)評(píng)估模式與供給模式的匹配性，及時(shí)完成評(píng)估模型的轉(zhuǎn)變升級(jí)。其次，要強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)估結(jié)果與案件費(fèi)用給付、服務(wù)商選擇、律師和律所評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等相掛鉤。再次，優(yōu)化激勵(lì)方案，將精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)賞罰分明、獎(jiǎng)懲有度。如依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)案件實(shí)行差額給付、對(duì)律所等服務(wù)商進(jìn)行篩選淘汰；通過(guò)舉辦省部級(jí)優(yōu)秀案件、律師和律所評(píng)選并安排媒體宣傳等方式獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀；通過(guò)警告、通報(bào)批評(píng)等行政處罰方式對(duì)服務(wù)質(zhì)量不足、服務(wù)惡劣的律師、律所進(jìn)行處罰。最后，搭建電子化評(píng)估信息平臺(tái)，化解實(shí)踐中紙質(zhì)評(píng)估存在的異地評(píng)估困難、辦案人信息無(wú)法隱去、專(zhuān)家彼此影響、評(píng)估成本高等問(wèn)題。