對土地儲備專項(xiàng)債券問題的思考

房萍

現(xiàn)階段，國家對土地儲備融資模式進(jìn)行積極倡導(dǎo)，其主要是以土地儲備專項(xiàng)債券作為中心。這樣不僅使項(xiàng)目融資得到保障，同時又使市場得到規(guī)范，可以促進(jìn)其良性發(fā)展，但是在實(shí)際工作中仍然存在一定的問題，需要針對這些問題探討對應(yīng)的措施。因此，針對土地儲備專項(xiàng)債券問題進(jìn)行深入探討。

一、引言

如何合理使用土地資源成為我國面臨的一大問題，目前我國正積極推進(jìn)以土地儲備專項(xiàng)債券為主的土地儲備融資模式，這樣既可以合理的保證土地儲備融資需求，又可以促進(jìn)土地市場的規(guī)劃化。而發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券可以將專項(xiàng)債券的管理和土地儲備融資模式的改革進(jìn)行有效結(jié)合，其有助于改善和規(guī)范地方政府債務(wù)人的融資，促進(jìn)土地資源綜合管理。

二、相關(guān)內(nèi)容

（一）土地儲備

土地儲備是指為了實(shí)現(xiàn)對土地市場的宏觀調(diào)控以及對于整個土地資源更加合理的利用，由政府部門和自然資源管理部門按照有關(guān)規(guī)定對土地進(jìn)行開發(fā)儲備并利用的過程。土地儲備機(jī)構(gòu)可以根據(jù)土地總體規(guī)劃、城市用地總體規(guī)劃、土地利用年度規(guī)劃，按照有關(guān)法律程序結(jié)合市場情況，以各種形式收集國有建設(shè)土地，將其作為政府的儲備來使用，并提供所需的基礎(chǔ)設(shè)施和其他儲備，再由地方政府有計劃、有序地投入市場，以確保用地的市場供應(yīng)和調(diào)控。

（二）土地儲備專項(xiàng)債券

土地儲備專項(xiàng)債券是地方政府部門的特殊債券。其是根據(jù)地方政府在市場經(jīng)濟(jì)體制中融資模式的經(jīng)驗(yàn)以及立足我國國情而發(fā)行的，這種模式是地方政府為土地儲備發(fā)行的，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的，并以國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還。

三、發(fā)行債券的必要性

地方政府在進(jìn)行土地儲備時，需要投入大量的資金，例如土地購置以及前期開發(fā)、中后期的管理等，而在2015年頒布新預(yù)算法和實(shí)施之前，這部分資金主要來自銀行貸款，大部分都是通過土地儲備中心將土地抵押，或者通過地方政府向銀行借貸等。在新預(yù)算法頒布后，規(guī)定地方政府不得以其他任何方式借債，而應(yīng)通過發(fā)行地方政府債券的方式進(jìn)行借貸。

財政部和中央國土資源部門印發(fā)的文件規(guī)定，地方各級政府不得再從商業(yè)銀行或者金融機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行貸款，而應(yīng)通過省級政府自籌發(fā)行的地方政府債券的方式，來有效解決土地儲備融資服務(wù)的需求。

（一）融資方式規(guī)范

土地儲備專項(xiàng)債券與銀行貸款及其他商業(yè)貸款的方式不同，其可以說是為地方政府土地儲備管理工作定制的。根據(jù)土地儲備業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，在發(fā)行額度和經(jīng)營期限、發(fā)行的對象、項(xiàng)目管理等方面有了更多的選擇。而地方政府僅需按時還本付利息，這樣在組織土地供給、規(guī)范土地儲備融資等方面，就有了更多的自主權(quán)和選擇空間，極大地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。

（二）制止違法行為

在發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券之前，一些地方政府會利用土地儲備機(jī)構(gòu)和各城投公司作為政府的融資平臺，借以土地儲備的名義違法借債，增加了地方政府債務(wù)的風(fēng)險?？梢圆扇Πl(fā)行的土地儲備專項(xiàng)債券進(jìn)行規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)資金的?？顚Ｓ茫@樣不僅可以有效保障土地儲備資金的合理化使用，還可以防止違法違規(guī)借債、私自挪用土地儲備資金的情況發(fā)生。

（三）避免債務(wù)失控

長期以來，地方政府一般會試圖通過土地融資增加當(dāng)?shù)谿DP，但由于不同時期對土地的需求不同，因此這種需求可能會導(dǎo)致土地儲備過多，造成地方政府存在債務(wù)問題。通過對土地儲備專項(xiàng)債券的項(xiàng)目和區(qū)域進(jìn)行細(xì)分，具有良好的市場前景和盈利能力的土地儲備專項(xiàng)債券會得到市場的青睞，反之發(fā)行難度大且票面利率高。通過市場的選擇，地方政府在發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券之前，可以仔細(xì)評估土地儲備項(xiàng)目的前景，并起到防止地方政府投融資沖動的作用。

四、存在的問題

（一）資金與項(xiàng)目不符

在實(shí)際的土地儲備工作中，土地儲備專項(xiàng)債券的發(fā)行與土地儲備業(yè)務(wù)的開展存在時間差，因此土地儲備工作可能已經(jīng)開展多日，但專項(xiàng)債券工作還未進(jìn)行，或者儲備土地出讓提前完成而償債時間還沒有到。這些情況不僅會造成債券資金使用的時間差，還會造成資金滯后和資金沉淀，從而影響專項(xiàng)債券資金的利用率，更重要的是還會把資金用在不對應(yīng)的項(xiàng)目上，造成土地儲備資金的不合法使用和串用。

（二）模式待完善

在實(shí)際工作中，由于土地儲備項(xiàng)目的開發(fā)周期很長，受經(jīng)濟(jì)、社會、土地市場和中國經(jīng)濟(jì)趨勢的影響較大，造成土地在使用過程中存在不確定性，使得儲備土地不一定能按照原計劃出讓，有可能發(fā)生違約的情況。根據(jù)現(xiàn)行土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法，省、自治區(qū)、直轄市為土地儲備專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。但目前實(shí)施土地儲備的都是市政府或者縣級政府，省級政府在財務(wù)部批準(zhǔn)的債券組成中，可根據(jù)各城市的情況對每個縣和各市進(jìn)行債券組成調(diào)整。這就造成了發(fā)展程度高，償還能力高的省獲得的債券額度大于其他還在發(fā)展的市縣，長此以往就造成了一種惡性循環(huán)。

（三）資金的沉淀

在實(shí)際工作過程中，土地從征收到儲備再到出讓，大多數(shù)需要在2-3年左右完成。而土地儲備專項(xiàng)債券現(xiàn)在分為3年和5年期限，當(dāng)還款期還沒有完全到來，又因?yàn)橐c項(xiàng)目相對應(yīng)，這樣就導(dǎo)致資源難以循環(huán)利用?！锻恋貎鋵ｍ?xiàng)債券管理法》明確規(guī)定，發(fā)行國有土地儲備專項(xiàng)債券時，要結(jié)合土地的出讓和當(dāng)前收入情況，制定提前償還的相關(guān)約定，但是有些債權(quán)人為了確保自己的利息收益，通常不會接受提前還款，從而造成資金沉淀，最終導(dǎo)致效益難以實(shí)現(xiàn)最大化。

（四）權(quán)限劃分不明確

《辦法》要求地方政府、財政和自然資源管理部門、土地儲備機(jī)構(gòu)及其他有關(guān)部門要做好土地儲備專項(xiàng)債券和土地儲備業(yè)務(wù)之間的銜接工作。但是在實(shí)際操作中，由于涉及各方之間利益較多、牽扯部門甚廣，各級政府及有關(guān)部門之間能否相互配合，將土地儲備專項(xiàng)債券用于土地儲備和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是各方必須面對的問題。

五、相關(guān)措施

（一）加強(qiáng)監(jiān)督檢查

必須履行《土地儲備專項(xiàng)債券管理法》的規(guī)定，應(yīng)明確專項(xiàng)債券的支出對應(yīng)特定項(xiàng)目進(jìn)行支付?！掇k法》規(guī)定：“各級地方國土資源部門必須建立土地儲備項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。項(xiàng)目的信息包括項(xiàng)目名稱、地塊位置、儲備期限、項(xiàng)目投資計劃、收入與資金平衡方案、預(yù)計出讓土地收入等等。這種制度的安排保證資金高效、準(zhǔn)確地投放，有效防止土地儲備資金被非法使用、串用，做到?？顚Ｓ??！?/p>

基于相關(guān)法律法規(guī)，需要加強(qiáng)土地專項(xiàng)債券資金檢查，有關(guān)部門應(yīng)該建立專項(xiàng)檢查制度，同時加強(qiáng)日常檢查，對于土地儲備專項(xiàng)債券使用全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保項(xiàng)目能夠在符合規(guī)定的情況下進(jìn)行。

（二）優(yōu)化資金來源

一方面，地方政府要嚴(yán)格按照《辦法》中的要求執(zhí)行土地儲備專項(xiàng)債券的發(fā)行工作;另一方面，要在特定的條件下，積極有效地尋求更靈活地調(diào)整資金使用方式，例如，可以利用土地出讓收入償還其他土地儲項(xiàng)目的融資利息，或者可嘗試因不可抗力造成的儲備土地?zé)o法出讓即將違約時，通過整個儲備庫中總的土地出讓收入進(jìn)行還款，也可以聯(lián)合發(fā)行特殊的土地儲備債券。采取以上兩種方法，可以優(yōu)化和升級土地儲備專項(xiàng)債券償還資金的來源，可以最大程度地降低債券違約問題的潛在風(fēng)險。

（三） 調(diào)整發(fā)行空間

各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲備專項(xiàng)債券總額度安排須由當(dāng)?shù)刎斦块T向上級財政部門申請發(fā)放，由當(dāng)?shù)刎攧?wù)部門負(fù)責(zé)簽發(fā)，并向自然資源管理部門發(fā)送副本?？梢酝ㄟ^實(shí)行創(chuàng)新的土地儲備專項(xiàng)債券管理模式，統(tǒng)一調(diào)整各地專項(xiàng)債券發(fā)行空間，保證地方政府對土地儲備資金的需求做到合法合規(guī)，防止無序擴(kuò)張債務(wù)規(guī)模而引發(fā)債務(wù)的風(fēng)險。

（四）落實(shí)各部門責(zé)任

全面貫徹統(tǒng)一使用土地儲備專項(xiàng)債券的名稱，對違反法律法規(guī)、土地儲備資金管理等政策規(guī)定的行為，要及時向財政部門報告，或送交給自然資源管理部門等，要將專項(xiàng)債券的發(fā)行、使用和償還責(zé)任落實(shí)到具體部門，明確各自職責(zé)。當(dāng)?shù)卣?、財政部門和自然資源管理部門、土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對土地儲備專項(xiàng)債券對應(yīng)募投項(xiàng)目的監(jiān)管，對土地進(jìn)行動態(tài)管理。同時，加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)和合作，充分發(fā)揮地方政府的管理職能，為土地儲備專項(xiàng)債券對應(yīng)募投項(xiàng)目的順利推進(jìn)打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

六、結(jié)語

土地儲備專項(xiàng)債券由政府發(fā)行，控制總量納入國庫預(yù)算管理中，并由土地儲備機(jī)構(gòu)將土地儲備與項(xiàng)目聯(lián)系起來。土地儲備專項(xiàng)債券相關(guān)政策法規(guī)的頒布與實(shí)施，不僅可以深化土地管理體制的改革，還可以促進(jìn)土地市場可持續(xù)發(fā)展。同時，土地儲備專項(xiàng)債券制度在預(yù)防地方債務(wù)風(fēng)險、加強(qiáng)中央政府對地方政府的監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用，也是加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，促進(jìn)社會資源優(yōu)化配置的有力手段。

（作者單位：南京市江寧區(qū)土地儲備中心）