在順應(yīng)趨勢中優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機制

張婷

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確要求要建立“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，培育發(fā)展現(xiàn)代化城市群不僅是國家戰(zhàn)略，更是未來城市發(fā)展的變革方向和主要趨勢。沿長江城市群建設(shè)是我國區(qū)域經(jīng)濟研究中非常重要的方向之一，科學(xué)處理沿江城市群之間的關(guān)系，建立立體化城市群體系，需優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機制，構(gòu)建運行有效、融合一體的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，培育城市群發(fā)展的內(nèi)生動力和可持續(xù)發(fā)展能力。

長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展是習(xí)近平總書記多次在長江經(jīng)濟帶座談會上的明確要求，也是十九屆五中全會精神的要求。長江經(jīng)濟帶的沿江城市群是包含長三角、長江中游和上游的多個城市群的聚合帶，目前除長三角城市群外，長江中游和上游城市群的總體發(fā)展還處在構(gòu)建框架階段，城市群內(nèi)部有不少中小城市圈和中小城鎮(zhèn)，他們之間的有機聯(lián)系尚待健全，形成大城市圈要求的錯位發(fā)展、分工協(xié)同、融合一體新格局尚待培育。

一、優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機制的背景

區(qū)域治理是治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容和方向之一，其根本目標(biāo)在于通過合理配置區(qū)域內(nèi)公共資源，更好地滿足地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)需要。黨的十八大以來，中國區(qū)域治理在經(jīng)濟體制改革和政府轉(zhuǎn)型的雙重背景下發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出積極順應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的良好趨勢，沿長江城市群作為中國區(qū)域治理中非常重要的一個版塊，在社會開放度不斷提升的新背景下，更應(yīng)該順應(yīng)趨勢，優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機制。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機制是高質(zhì)量建設(shè)長江經(jīng)濟帶建設(shè)的要求。2018年，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上就明確強調(diào)“新形勢下推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進和重點突破......加強改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)，以長江經(jīng)濟帶發(fā)展推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?！彼笠_處理好長江經(jīng)濟帶建設(shè)的“五個關(guān)系”，要求“有關(guān)部門和沿江省市要認(rèn)真貫徹落實黨中央對推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的總體部署和工作安排，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動各方力量，強化體制機制”“強化體制機制”是黨中央對推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要部署和工作安排之一。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機制是國內(nèi)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。按“弓箭理論”分析，我國的四大城市群，‘箭頭是長三角城市群，‘弓的左右兩端分別是粵港澳大灣區(qū)城市群和京津冀城市群，‘箭尾是成渝城市群。“弓箭”的“箭桿”是長江經(jīng)濟帶。從長江經(jīng)濟帶上游的宜賓、瀘州，到中游的萬州、宜昌、荊州等城市，無疑是這“箭桿”的重要支撐。這些重要節(jié)點城市分別分布在成渝城市群、長江中游城市群這兩個大型城市群中，其本身又形成了宜賓-瀘州、萬州-達州等城鎮(zhèn)人口密集區(qū)和宜昌長江城鎮(zhèn)聚合帶，這些重要節(jié)點城市的協(xié)調(diào)發(fā)展水平和程度直接影響了這支“箭桿”的質(zhì)量。

二、優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理的重大意義

作為西部大開發(fā)的重要平臺，長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要支撐，近年來長江中上游地區(qū)的中小城市實現(xiàn)了快速發(fā)展，但也存在一些問題值得深思：西部大開發(fā)戰(zhàn)略推進過程中，廣大的中西部地區(qū)如何更快更好地融入國際，實現(xiàn)全球化？如何發(fā)揮長江經(jīng)濟帶中上游的沿線城市的功能，使之成為西部大開發(fā)的重要支撐點和東西部結(jié)合的聯(lián)結(jié)點。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理有助于國家整體戰(zhàn)略推進。城市以城市群的方式發(fā)展已經(jīng)是經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，也是今后國家戰(zhàn)略的主要推進方向，“十四五”時期城市孤立地發(fā)展的概率基本為零。培育發(fā)展中西部城市群，是國際國內(nèi)“雙循環(huán)”的必然趨勢。但目前中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后，中西部城市群發(fā)展情況并不太好。國務(wù)院發(fā)展研究中心大數(shù)據(jù)宏觀課題組、百度地圖慧眼團隊，通過時空大數(shù)據(jù)對綜合聯(lián)系度、集聚度、中心度的分析研究，識別出中國17個城市群，與“十三五規(guī)劃”的19個城市群相比，其中15個城市群基本一致（綠色字符）。但規(guī)劃中城市群的范圍比大數(shù)據(jù)反應(yīng)的實際城市群范圍要更廣，特別是長江中游城市群中各城市間的實踐聯(lián)系較弱，尚不具備成為整體城市群的條件，成渝城市群和長株潭、武漢城市群之間出現(xiàn)了“隱形塌陷”。造成這種情況的一個重要原因是長江中上游沿岸城市的功能并未得到有效發(fā)揮。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理有助于實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。讓我國的廣大西部地區(qū)更好地融入長江經(jīng)濟帶建設(shè)，打造西部內(nèi)陸開放新局面是十四五時期區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢。

優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理有助于重塑沿江城市價值。和京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大世界級城市群相比，長江中上游城市群區(qū)域之間聯(lián)動能力弱、定位雷同，各大城市之間的互動能力尚弱，城市群的輻射帶動效應(yīng)較小。以長江上游的成渝城市群為例，該城市群的產(chǎn)業(yè)主要集中在電子和汽車行業(yè)，其占比超過了該城市群產(chǎn)業(yè)總量的50%，而京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群先進制造業(yè)、通信產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)類產(chǎn)業(yè)占比較大。造成這種差距的主要原因在于，長江中上游城市群內(nèi)部的次級城市群定位并不清晰，其次級城市群向功能城市群、市場化主導(dǎo)和開放型城市群轉(zhuǎn)變的路徑也較模糊，這些次級城市群之間的優(yōu)惠政策、重復(fù)競爭。

三、優(yōu)化沿江城市群區(qū)域治理機制的具體路徑

（一）創(chuàng)新政府合作機制

一是考慮通過國家政府機構(gòu)的協(xié)調(diào)在已有的區(qū)域合作基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)籌一體的辦公組織，以成都、重慶兩市主導(dǎo)，綿陽、樂山、南充、宜賓、瀘州、永川、涪陵、萬州等重要節(jié)點城市積極參與的成渝城市群建設(shè)協(xié)調(diào)組織，由此模式可以進而形成中央和區(qū)域雙重協(xié)調(diào)的區(qū)域合作組織模式。

二是建立每年定期召開的成渝城市群市（區(qū)）長聯(lián)席會議制度，通過定期集中會議式的座談，研究決定區(qū)域合作規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進區(qū)域合作的重大事宜，并根據(jù)合作的新精神調(diào)整合作章程的相關(guān)內(nèi)容，其作出的決策對區(qū)域內(nèi)各政府應(yīng)具有普遍的約束力。

三是在成渝城市群發(fā)展聯(lián)席會議下，設(shè)立日常事務(wù)處理協(xié)調(diào)機構(gòu)和日常事務(wù)管理辦公室，方便對合作事項的進展展開協(xié)調(diào)推進，進一步協(xié)調(diào)有關(guān)單位共同起草相關(guān)合作計劃書，并及時向相關(guān)機構(gòu)遞交合作項目進展報告以及進程中的相關(guān)建議意見等。

四是合作雙方有責(zé)任監(jiān)督相關(guān)主管部門的協(xié)商和銜接工作的落實情況，在具體項目實施計劃提出后，緊隨其后的相關(guān)政策修訂、詳細(xì)合作進程、具體工作方案和細(xì)節(jié)等的落實工作同樣不可忽視，這些往往是決定政府間合作項目是否能夠?qū)崿F(xiàn)的關(guān)鍵，所以對已經(jīng)達成合作意向的簽約合作項目，各個合作方有責(zé)任繼續(xù)跟蹤和協(xié)調(diào)落實。

（二）創(chuàng)新要素市場機制

一是建立信息對稱的人員就業(yè)制度和戶籍、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等相關(guān)配套措施，建設(shè)一體化城際制度進程，確保信息無差別輸出，打造無差異的區(qū)域整體環(huán)境。

二是進行資源要素盤點。在自然資源要素方面，讓各地的自然資源要素能自由流動，提高資源的利用效率，促進整體的轉(zhuǎn)型升級;在生產(chǎn)資源要素方面，地方政府要在充分考慮到成渝地區(qū)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及其生產(chǎn)資源的擁有覆蓋程度的基礎(chǔ)上，因地制宜的制定相關(guān)經(jīng)濟資源政策，重點扶持特定區(qū)域和重點行業(yè)躋身國際與國內(nèi)先進或發(fā)達行業(yè)。

三是建設(shè)統(tǒng)一的人力資源系統(tǒng)。要建立人才的自由流動機制，聯(lián)合城市群內(nèi)各高校加大人才培養(yǎng)投資;加強人才交流，開展高層次專業(yè)技術(shù)人才的交流、互訪，擴大繼續(xù)教育的合作、培養(yǎng)領(lǐng)域，形成優(yōu)勢互補;擴大成渝兩地和區(qū)域內(nèi)公務(wù)員交流活動的領(lǐng)域和范圍，實行城市間干部交流掛職制度，交流經(jīng)驗、取長補短。

（三）創(chuàng)新利益協(xié)調(diào)機制

一是完善生態(tài)保護補償機制。建立城市群生態(tài)保護補償機制以及建立生態(tài)成本共擔(dān)和利益共享機制。構(gòu)建并實施長江下游對中上游的資源與生態(tài)補償機制，建立生態(tài)重構(gòu)的專項資金，主要用于治理長江流域中跨區(qū)域所產(chǎn)生的環(huán)境和生態(tài)問題。建立和完善城市群的環(huán)境保護工作交流和情況通報制度，聯(lián)合制定區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護合作計劃，加強環(huán)境監(jiān)測合作，準(zhǔn)確完整地掌握區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及其動態(tài)變化趨勢。

二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新基金?？梢越梃b長江三角洲產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新模式，由成渝兩地共同出資設(shè)立專項基金用于促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同和創(chuàng)新發(fā)展，并且設(shè)立相關(guān)的委員會負(fù)責(zé)基金的使用。該項基金主要用于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)如新材料、新能源、航空航天等產(chǎn)業(yè)的研發(fā)與經(jīng)營，或者投資于有關(guān)科研機構(gòu)作為其研究經(jīng)費，為成渝城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新提供資金支持，鼓勵高新技術(shù)的發(fā)展，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，切實對成渝城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級起到推動作用。

三是公共基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)共建。對成渝城市群現(xiàn)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施進行進行優(yōu)化配置，納入地方政府間合作支持系統(tǒng)。打造網(wǎng)絡(luò)化的交通通訊、智能化的信息網(wǎng)點和全覆蓋的整體醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)，加強區(qū)域內(nèi)資源合理配置和有效利用，形成成本共擔(dān)、利潤共享機制，支持區(qū)域內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施資源利用方式向深度轉(zhuǎn)換。

（作者單位：中共重慶市萬州區(qū)委黨校）