義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展:財(cái)稅法的瓶頸與突破

秦 勇,荀雅童

自2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》)首次提出義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念以來,我國(guó)始終把義務(wù)教育均衡發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)教育公平的重要手段。2017年黨的十九大報(bào)告提出要讓每個(gè)孩子都享受公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育,至此,我國(guó)義務(wù)教育開始了從基本均衡走向優(yōu)質(zhì)均衡的轉(zhuǎn)型升級(jí)。我國(guó)財(cái)稅法制在義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中發(fā)揮著平衡財(cái)政收支、明確主體責(zé)任、均衡資源分配的功能,健全義務(wù)教育財(cái)稅法制體系對(duì)于實(shí)現(xiàn)教育公平、提升教育質(zhì)量具有至關(guān)重要的作用。

一、義務(wù)教育均衡發(fā)展歷程

義務(wù)教育均衡發(fā)展意味著在義務(wù)教育階段對(duì)現(xiàn)有的教育資源進(jìn)行整合并均等化分割,使每一份教育資源都合理平等地運(yùn)用到每一個(gè)受教育者身上,實(shí)現(xiàn)教育資源公平有效配置,達(dá)到縮小地區(qū)差距、校際差距、城鄉(xiāng)差距的目的。改革開放以來,我國(guó)始終堅(jiān)持教育強(qiáng)國(guó)的理念,以全面普及義務(wù)教育、提高全民族文化素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)教育扶貧為己任,出臺(tái)了一系列財(cái)稅法律法規(guī)和方針政策推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展,回顧我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段。

(一)義務(wù)教育普及過渡時(shí)期(1978—2005年)

改革開放之后,面對(duì)國(guó)內(nèi)人口眾多、中小學(xué)數(shù)量嚴(yán)重不足的問題,1980年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于普及小學(xué)教育的若干問題的決定》,[1]在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛建立中小學(xué)校,實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制,省縣兩級(jí)政府負(fù)擔(dān)起義務(wù)教育發(fā)展資金籌措工作,堅(jiān)定了普及義務(wù)教育、掃除青年文盲的決心。短短2年內(nèi),全國(guó)各類中小學(xué)校數(shù)量增至110多萬所,大大改善了我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量短缺的問題。①本文數(shù)據(jù)通過《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告》等文獻(xiàn)整理獲得。1986年我國(guó)第一部《義務(wù)教育法》出臺(tái),首次以國(guó)家法律的形式規(guī)定了在全國(guó)范圍內(nèi)推行九年義務(wù)教育,明確了完成九年義務(wù)教育既是公民權(quán)利也是公民義務(wù),標(biāo)志著我國(guó)的義務(wù)教育進(jìn)入了新階段。同時(shí)《義務(wù)教育法》的出臺(tái)也確立了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的義務(wù)教育管理體制,將義務(wù)教育財(cái)政資金的籌措工作交由國(guó)務(wù)院和省政府負(fù)責(zé),大大提高了義務(wù)教育財(cái)政資金的籌措能力,為適齡兒童入學(xué)提供了有力的物質(zhì)保障。隨后15年間,全國(guó)中小學(xué)校迎來了在校生數(shù)量爆發(fā)期。2001年我國(guó)宣布完成了普及義務(wù)教育、掃除青年文盲兩大核心教育發(fā)展目標(biāo),與此同時(shí)全國(guó)各類中小學(xué)校數(shù)量減少至63萬余所,學(xué)校生均數(shù)量增多導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展不均衡的問題日益突出,我國(guó)的義務(wù)教育發(fā)展目標(biāo)也從促兩基轉(zhuǎn)變?yōu)榇倬狻2]

我國(guó)義務(wù)教育主要矛盾的轉(zhuǎn)變意味著義務(wù)教育發(fā)展政策的調(diào)整。2003年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》[3]提出了保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和效益、深化農(nóng)村義務(wù)教育改革的發(fā)展目標(biāo),農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)開始被納入國(guó)家公共財(cái)政保障范圍,為縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展鴻溝打下良好基礎(chǔ)。2005年教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》,[4]進(jìn)一步提出縮小校際辦學(xué)條件差異、加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)向弱勢(shì)群體傾斜力度、對(duì)校際差距建立監(jiān)測(cè)監(jiān)督機(jī)制,以求縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。這個(gè)階段我國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面普及義務(wù)教育,開始著手義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度構(gòu)建。這一時(shí)期逐漸明確了“以縣為主”的教育財(cái)政供給體制,但是各級(jí)政府之間財(cái)政負(fù)擔(dān)責(zé)任尚不清晰,教育經(jīng)費(fèi)短缺的問題突出。

(二)義務(wù)教育基本均衡時(shí)期(2006—2016年)

2006年《義務(wù)教育法》修訂之后,將實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展上升到法律層面。為了使貧困兒童受教育權(quán)得到充分保障,將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障體系之內(nèi),我國(guó)確立了義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)“三增長(zhǎng)”原則,構(gòu)建起省級(jí)統(tǒng)籌、中央和地方政府共同分擔(dān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。[5]同時(shí)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)貧困兒童失學(xué)率高的問題,進(jìn)一步明確義務(wù)教育的公益性原則,將義務(wù)教育免費(fèi)的范圍由“免收學(xué)費(fèi)”擴(kuò)大至“免收學(xué)雜費(fèi)”,這樣“一增一減”增加了農(nóng)村地區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)的投入,學(xué)齡兒童貧困失學(xué)的現(xiàn)象得到極大改善。為了解決城鄉(xiāng)、校際義務(wù)教育質(zhì)量差距日益增大的問題,2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》[6]對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展作出更詳細(xì)的要求。國(guó)家提出建設(shè)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校,平衡教學(xué)硬件資源的配置,對(duì)農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)和落后領(lǐng)域提供傾斜性支持。各地市建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教師編制,對(duì)在農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校任職的教師實(shí)行崗位傾斜保護(hù),吸引優(yōu)秀教師資源向農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校流動(dòng),改善優(yōu)質(zhì)教育資源初次配置。這兩大舉措,擴(kuò)大了優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面,使農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量得到極大改善,提升了義務(wù)教育的質(zhì)量和水平。2016年全國(guó)共有1,824個(gè)縣(市、區(qū))通過督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定,已完成義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的62.4%。[7]這一成績(jī)的取得標(biāo)志著我國(guó)義務(wù)教育已實(shí)現(xiàn)基本均衡,全國(guó)各縣區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展水平分成兩個(gè)梯隊(duì),在下一階段發(fā)展中適用不同的目標(biāo):未達(dá)標(biāo)地區(qū)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃,推動(dòng)均衡發(fā)展目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn);已實(shí)現(xiàn)基本均衡的地區(qū)建立長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制,率先向優(yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)。這一階段義務(wù)教育財(cái)政管理體制重心上移,減小了義務(wù)教育公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給缺口,財(cái)政資金向中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村學(xué)校流動(dòng),實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育“精準(zhǔn)扶貧”,是義務(wù)教育區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

(三)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡時(shí)期(2017年至今)

針對(duì)義務(wù)教育基本均衡階段尚未解決的問題,2017年教育部印發(fā)了《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》,[8]引導(dǎo)義務(wù)教育向著優(yōu)質(zhì)均衡方向發(fā)展。在堅(jiān)持依法實(shí)施、保障公平、注重質(zhì)量、社會(huì)認(rèn)可的原則下,全國(guó)各省市結(jié)合本地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展實(shí)際情況,圍繞特殊問題、重點(diǎn)領(lǐng)域,因地制宜制定義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評(píng)估細(xì)則,為本地區(qū)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指明了具體道路。黨的十九大報(bào)告指出,當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化,人民對(duì)于義務(wù)教育也提出了更高的要求——生均教育經(jīng)費(fèi)投入增加、在崗教師素質(zhì)全面提升、信息化教學(xué)設(shè)備升級(jí)、學(xué)校課程設(shè)置更加多元化。在這些政策的指導(dǎo)下,義務(wù)教育城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)程加快,各地區(qū)義務(wù)教育的質(zhì)量和管理水平大幅提升。2018年2月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》,[9]同年8月,國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》。[10]前者對(duì)于義務(wù)教育中各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分做出了相應(yīng)調(diào)整,在義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)收支中充分發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮自主性。后者提出在全國(guó)范圍內(nèi)建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn),做到城鄉(xiāng)一盤棋,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源均衡分配。[11]2019年10月,浙江省、上海市、江蘇省、四川省成都市、山東省濰坊市率先完成了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評(píng)估,標(biāo)志著我國(guó)義務(wù)教育進(jìn)入了優(yōu)質(zhì)均衡的新時(shí)期。

二、義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的法理依據(jù)

(一)公平:義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展核心要義的體現(xiàn)

每個(gè)受教育主體公平地享受教育資源是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本內(nèi)涵,是社會(huì)公平在義務(wù)教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的公平是一種動(dòng)態(tài)的公平,從不同的維度來說,包括受教育機(jī)會(huì)公平、受教育條件公平、受教育結(jié)果公平。[12]羅爾斯在《正義論》中將正義理解為公平,并提出了第一正義原則和第二正義原則,其中第二正義原則就包含了機(jī)會(huì)平等的概念。[13]受教育機(jī)會(huì)的公平是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的起點(diǎn),義務(wù)教育的公益性、強(qiáng)制性保障了每個(gè)受教育主體都可以無差別獲得受教育的機(jī)會(huì),這種機(jī)會(huì)公平不受財(cái)富不均和人口增加的影響。國(guó)家通過法律保障的形式向社會(huì)開放教育資源,法律面前人人平等的基本原則使義務(wù)教育機(jī)會(huì)公平成為可能。受教育條件的公平要求每個(gè)受教育主體都可以公平享受標(biāo)準(zhǔn)化的教學(xué)設(shè)施和高質(zhì)量的教學(xué)水平,這是義務(wù)教育過程公平的基本要求。過程公平是在機(jī)會(huì)公平的前提下,對(duì)社會(huì)資源分配的干預(yù)和調(diào)整,義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展要求對(duì)落后地區(qū)和貧困學(xué)生進(jìn)行資源分配上的傾斜,使不同地區(qū)的受教育者按比例平等享有優(yōu)質(zhì)教育資源,從這個(gè)角度來說,義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)揮著調(diào)節(jié)教育資源再分配的功能。受教育結(jié)果公平強(qiáng)調(diào)每個(gè)受教育者都應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦皆u(píng)價(jià),這也是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本目標(biāo)之一。完成義務(wù)教育之后,受教育者獲得了必備的知識(shí)技能,國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行無差別的學(xué)歷認(rèn)證,保障受教育者在申請(qǐng)中等教育和選擇就業(yè)時(shí)不受歧視。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展能縮小個(gè)體發(fā)展的差異,使每個(gè)主體都能獲得公平的就業(yè)機(jī)會(huì),通過收入再分配的形式調(diào)整社會(huì)財(cái)富分配,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

(二)效率:義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的內(nèi)在要求

教育領(lǐng)域的效率追求提高資源的預(yù)期產(chǎn)出或使用較少的資源維持既定的產(chǎn)出水平。[14]法律的基本功能之一就是激勵(lì),通過立法激勵(lì)行為主體從事特定活動(dòng)。財(cái)稅法通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式直接影響主體行為選擇,以強(qiáng)制性的法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)非強(qiáng)制性的結(jié)果,是國(guó)家進(jìn)行資源再次分配、實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)、深化社會(huì)改革的重要手段。1994年分稅制改革后,我國(guó)形成了行政集中、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu),受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響,人才向中心城市單向流動(dòng),偏遠(yuǎn)地區(qū)人才溢出效應(yīng)明顯,導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育資源投入產(chǎn)出效率低,地方政府財(cái)政支出偏好降低,義務(wù)教育財(cái)政資金供給乏力。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移專項(xiàng)支付向財(cái)政自給率低、公共產(chǎn)品供給意愿不強(qiáng)的地區(qū)提供財(cái)政支持,國(guó)家通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人對(duì)落后地區(qū)教育事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng),提高了貧困地區(qū)義務(wù)教育公共產(chǎn)品供給能力,擴(kuò)大了落后地區(qū)義務(wù)教育產(chǎn)出效率的正面影響。義務(wù)教育作為純公共物品,若放任市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié),會(huì)促使優(yōu)質(zhì)教育資源向資本方向流動(dòng),政府通過財(cái)稅法律手段對(duì)教育資源的分配進(jìn)行宏觀調(diào)控,不僅是教育公平的需要,更是實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化的要求。

三、制約義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主要問題

(一)低水平均衡

當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育僅實(shí)現(xiàn)了低水平均衡。以中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為例,Education at a Glance 2018調(diào)查結(jié)果顯示,2018年OECD國(guó)家用于非基礎(chǔ)教育國(guó)家資源份額占GDP的3.5%,小學(xué)生生均教育經(jīng)費(fèi)約為8,600美元,中學(xué)生生均教育經(jīng)費(fèi)約為1萬美元。[15]近年來全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入持續(xù)增長(zhǎng),2019年我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入占GDP的2.29%,中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)投入仍與OECD國(guó)家存在較大差距。這種義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差距具體表現(xiàn)為“一硬一軟”兩個(gè)方面:教學(xué)硬件設(shè)施相對(duì)落后,難以開展信息化教學(xué);對(duì)學(xué)生的培養(yǎng)僅停留在基礎(chǔ)知識(shí)教學(xué),綜合素質(zhì)培養(yǎng)尚不全面。當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入不足,僅能實(shí)現(xiàn)低水平均衡,開展義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的工作困難重重。

表1 2016—2019年我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)

(二)中部塌陷

相較于我國(guó)東部地區(qū),中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢,人口基數(shù)大,地方政府財(cái)力不足,同時(shí)我國(guó)對(duì)西部地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政扶持力度不斷增大,導(dǎo)致了我國(guó)中部地區(qū)義務(wù)教育局部塌陷。[16]以北京市、河南省、西藏自治區(qū)為例,《教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示,10年間我國(guó)東中西部普通小學(xué)生義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)都呈現(xiàn)不同程度的增長(zhǎng),其中西藏自治區(qū)增幅最大,增長(zhǎng)數(shù)額為河南省的4.75倍。同時(shí)省際差距也明顯拉大,2008年河南省與北京市和西藏自治區(qū)的普通小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)省際差距分別為8,471.48元和3,421.92元,2018年河南省與北京市和西藏自治區(qū)的省際差距分別為27,254.88元和22,812.12元。10年間我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政資金投入更加充足,但是東部和中部普通小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)的差距擴(kuò)大了3.2倍,西部和中部則擴(kuò)大了6.7倍。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差距將會(huì)直接導(dǎo)致東中西部地區(qū)教學(xué)設(shè)置、師資力量、辦學(xué)質(zhì)量的差異。義務(wù)教育中部塌陷所反映出來的區(qū)域發(fā)展不均衡問題愈演愈烈,國(guó)家如果不及時(shí)加以調(diào)控,中部地區(qū)很難如期實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

表2 東中西部普通小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)(單位:元)

(三)城鄉(xiāng)不均衡

我國(guó)義務(wù)教育在城鄉(xiāng)資源配置上存在較大差距,教學(xué)設(shè)施、圖書配置、教學(xué)建筑面積等物質(zhì)資源的差距尚未消除,教師學(xué)歷和職稱等人力資源差距也日益突出。根據(jù)2019年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》,農(nóng)村小學(xué)藏書量?jī)H占全國(guó)小學(xué)藏書總量的28.8%,農(nóng)村小學(xué)計(jì)算機(jī)數(shù)量?jī)H占全國(guó)小學(xué)計(jì)算機(jī)總量的30%。雖然近年來加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政扶持力度,但由于農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱,在教學(xué)設(shè)施方面城鄉(xiāng)義務(wù)教育仍然存在較大差距。城鎮(zhèn)小學(xué)絕對(duì)生師比為18.1,農(nóng)村小學(xué)絕對(duì)生師比為14.3,這一數(shù)據(jù)說明城鎮(zhèn)小學(xué)教師的工作量大于農(nóng)村小學(xué)教師,但是農(nóng)村小學(xué)教學(xué)質(zhì)量遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn),問題的關(guān)鍵在于農(nóng)村缺乏高素質(zhì)的師資團(tuán)隊(duì)。2018年全國(guó)農(nóng)村小學(xué)專任教師具備高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的比例為41.4%,獲得研究生學(xué)歷的專任教師比例僅為0.31%。教師的學(xué)歷和職稱與義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量呈正相關(guān),教師的質(zhì)量在一定程度上決定了義務(wù)教育成果的質(zhì)量。由于教學(xué)設(shè)施落后、優(yōu)質(zhì)師資力量短缺等因素影響,我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

(四)校際不均衡

為了改善國(guó)內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展落后的現(xiàn)狀,集中有限資源盡快培養(yǎng)一批高素質(zhì)人才,1962年教育部下發(fā)了《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中小學(xué)校的通知》,建設(shè)一批“重點(diǎn)?！背蔀楦鞯卣慕逃繕?biāo)。[17]“重點(diǎn)?！钡玫降胤秸罅ω?cái)政支持,短時(shí)間內(nèi)積累了大量的物質(zhì)和人力資源,埋下了校際發(fā)展不均衡的隱患。20世紀(jì)90年代義務(wù)教育“重點(diǎn)校”制度退出歷史舞臺(tái),但是義務(wù)教育公共資源配置校際不均衡的現(xiàn)象并沒有隨之消失,公民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的爭(zhēng)奪進(jìn)一步引發(fā)了擇校熱潮?！熬徒雽W(xué)”的政策并沒有澆滅擇校熱潮,進(jìn)而導(dǎo)致了天價(jià)學(xué)區(qū)房現(xiàn)象。近年來調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,重點(diǎn)中學(xué)的升學(xué)率和升學(xué)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非重點(diǎn)學(xué)校,校際發(fā)展不均衡的現(xiàn)象在短期內(nèi)難以消除,影響我國(guó)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、從財(cái)稅法的角度分析義務(wù)教育非優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的原因

義務(wù)教育非優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的問題歸根結(jié)底是義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入與使用的問題。因此,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡可以以財(cái)稅法為突破口。

(一)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足

我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源包括財(cái)政撥款、教育事業(yè)費(fèi)附加以及社會(huì)力量的捐贈(zèng)?！读x務(wù)教育法》第42條確立了國(guó)務(wù)院和地方政府義務(wù)教育財(cái)政撥款的“兩個(gè)增長(zhǎng)”原則,自2013年以來,國(guó)家義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重超過2%,并呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1986年《國(guó)務(wù)院關(guān)于征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》提出,由地方政府自行決定開征用于教育的地方附加費(fèi),教育附加費(fèi)率從2%上漲至4%,義務(wù)教育費(fèi)附加收入一路飆升,在一定程度上緩解了義務(wù)教育財(cái)政資金緊張的局面?！读x務(wù)教育法》第48條鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人進(jìn)行義務(wù)教育捐贈(zèng),進(jìn)一步擴(kuò)大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源。雖然我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源廣,但面對(duì)受教育主體眾多、發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀,如果不對(duì)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源進(jìn)行調(diào)整,義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺的局面仍然會(huì)長(zhǎng)時(shí)間存在。

義務(wù)教育費(fèi)附加作為我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)第二大來源,由于其制度設(shè)計(jì)存在諸多弊端,難以適應(yīng)我國(guó)財(cái)政稅制改革潮流,正面臨著教育費(fèi)附加收入萎縮的問題,加劇了義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張的局面。第一,教育費(fèi)附加征收稅基小且不穩(wěn)定。[18]教育費(fèi)附加以增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅稅額為計(jì)征依據(jù),2012年我國(guó)“營(yíng)改增”財(cái)稅體制變革,減輕了中小企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)的同時(shí)也縮小了教育費(fèi)附加征收數(shù)額。教育費(fèi)附加的征收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、國(guó)家政策導(dǎo)向密切相關(guān),缺乏穩(wěn)定性。第二,教育費(fèi)附加征收程序設(shè)置脫節(jié)。在征收主體上,與增值稅、消費(fèi)稅的征收機(jī)關(guān)不同,教育費(fèi)附加的征收由地稅負(fù)責(zé),存在征收與管理不同步的問題。[19]在征收申報(bào)程序上,教育費(fèi)附加的納稅主體、數(shù)額計(jì)算與流轉(zhuǎn)稅一致,存在重復(fù)計(jì)算問題,有違稅收公平與行政效率原則。第三,教育費(fèi)附加征收存在加劇區(qū)域發(fā)展不均衡的隱患。[20]地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距通過教育費(fèi)附加制度進(jìn)一步反映在義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入上,使義務(wù)教育兩極分化越來越嚴(yán)重。因而,推動(dòng)義務(wù)教育費(fèi)改稅進(jìn)程,是擴(kuò)大義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。

(二)地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

1994年分稅制改革后,建立了中央和地方兩套稅收制度,中央政府掌握稅種制定、稅率調(diào)整、稅收征管等權(quán)力,強(qiáng)化了中央政府統(tǒng)籌稅收收入的能力,同時(shí)將事權(quán)下放給地方政府,充分發(fā)揮地方政府積極性。財(cái)權(quán)重心上移,事權(quán)重心下放,地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)責(zé)任錯(cuò)位,導(dǎo)致地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力日益增大,貧困地區(qū)義務(wù)教育因經(jīng)費(fèi)投入不足發(fā)展困難。為了改善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)不合理的現(xiàn)狀,緩解基層政府財(cái)政壓力,2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,確立了“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé),分級(jí)管理,以縣為主”義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障體制,這一舉措只是將義務(wù)教育財(cái)政投入主體由鄉(xiāng)級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)政府,并未明確中央政府和地方政府在義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)上的負(fù)擔(dān)比例,并未從根本上改善地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾。2018年中央政府在教育方面支出為1,731.23億元,僅占中央政府稅收收入的2.15%,而地方政府在教育方面支出30,438.24億元,占地方政府稅收收入的40.1%,扣除對(duì)學(xué)前教育、中等教育和高等教育的經(jīng)費(fèi)投入,地方政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入比重仍高于中央政府,地方政府事權(quán)責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其財(cái)權(quán)能力。這種現(xiàn)象使經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中財(cái)政投入不足,進(jìn)一步拉大了義務(wù)教育地區(qū)發(fā)展的差距。

(三)教師流動(dòng)財(cái)政支持乏力

當(dāng)今世界的競(jìng)爭(zhēng)說到底是教育的競(jìng)爭(zhēng)、人才的競(jìng)爭(zhēng)。擇校不僅僅是對(duì)基礎(chǔ)教育設(shè)施的選擇,更是對(duì)師資力量的選擇。近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施“高層次人才引進(jìn)計(jì)劃”,通過高薪、戶籍等政策吸引優(yōu)秀教師資源向中心城市流動(dòng)的趨勢(shì)愈發(fā)明顯,貧困地區(qū)和農(nóng)村中小學(xué)在教師招聘過程中遇冷,進(jìn)而導(dǎo)致這些地區(qū)中小學(xué)教師“老齡化”、結(jié)構(gòu)失調(diào)等問題嚴(yán)重。1999年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革,全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》對(duì)于教師流動(dòng)提出了政策性要求,但是20年間實(shí)際收效甚微。[21]分稅制改革之后,地方政府財(cái)政資金緊張,同時(shí)《中華人民共和國(guó)教師法》《義務(wù)教育法》改善了教師工資待遇,“縣級(jí)為主”的教育管理體制下,縣級(jí)政府難以負(fù)擔(dān)教師績(jī)效工資發(fā)放,在安徽、河南等地發(fā)生教師集體討薪事件,引發(fā)了信任危機(jī)。另外受到人事關(guān)系、教師編制等管理制度僵化等因素的影響,輪崗教師難以獲得任教地專項(xiàng)補(bǔ)貼等福利性待遇,還要面臨交通、住宿、子女教育等問題,增加了輪崗教師的生活成本,進(jìn)一步增大了教師流動(dòng)制度的推行阻力。

(四)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏有效監(jiān)督

義務(wù)教育財(cái)政資金從源頭流向?qū)W校和學(xué)生,涉及責(zé)任主體眾多、程序繁瑣,資金截留和挪用問題頻發(fā)。當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制:第一,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏事前監(jiān)督。事前監(jiān)督即從義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的源頭進(jìn)行把控,要求義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決策公開透明。我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的整個(gè)決策程序缺乏法律規(guī)范且不對(duì)外公開,僅將最終的財(cái)政資金數(shù)額通過政府財(cái)政預(yù)算的方式向社會(huì)公開,并未給社會(huì)公眾對(duì)決策科學(xué)合理性進(jìn)行質(zhì)疑的可能性。第二,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付事中監(jiān)督不到位。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金流動(dòng)過程中,挪用、克扣、截留等違規(guī)情況普遍,政府如何分配資金、確定比例也是不對(duì)外公開的,《預(yù)算法》和《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》的監(jiān)督力度不夠。第三,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付事后監(jiān)督責(zé)任難以落實(shí)。除了追究直接挪用、克扣、截留等違規(guī)行為人的法律責(zé)任外,并未追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的失職責(zé)任,也未將該情形納入領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)缺乏履行監(jiān)管職責(zé)的主動(dòng)性,縱容違規(guī)使用義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的行為,難以實(shí)現(xiàn)其改善教育資源分配、促進(jìn)教育公平發(fā)展的制度優(yōu)勢(shì)。我國(guó)政府要構(gòu)建起科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制,保證財(cái)政資金的每一分錢都用得其所,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展目標(biāo)。

五、完善財(cái)稅法制是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本路徑

財(cái)稅法作為國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控政策的基本手段,通過一只“看不見的手”調(diào)節(jié)義務(wù)教育各環(huán)節(jié)利益關(guān)系,是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的必經(jīng)之路。

(一)推進(jìn)義務(wù)教育費(fèi)改稅進(jìn)程

推進(jìn)義務(wù)教育費(fèi)改稅是義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)“開源”的重要舉措。針對(duì)教育費(fèi)附加存在的諸多弊端,為了擴(kuò)大義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源,緩解資金短缺的局面,設(shè)立教育稅取代現(xiàn)行教育費(fèi)征收制度是大勢(shì)所趨。[22]教育費(fèi)改稅制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面:第一,將教育稅作為獨(dú)立稅種,以財(cái)產(chǎn)額作為征收依據(jù),擴(kuò)大教育稅稅基。考察美國(guó)、法國(guó)、印度等國(guó)家教育稅制度不難發(fā)現(xiàn),通過專項(xiàng)立法將教育稅作為永久獨(dú)立稅種是穩(wěn)定教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源的必經(jīng)之路。義務(wù)教育作為純公共產(chǎn)品,所有居民都有機(jī)會(huì)無差別地享受國(guó)家提供的教育服務(wù),根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致原則,我國(guó)應(yīng)當(dāng)以財(cái)產(chǎn)額為教育稅征收計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),將納稅人范圍擴(kuò)大到全體居民,為義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)提供充足、穩(wěn)定、持續(xù)的來源。第二,由國(guó)稅局負(fù)責(zé)教育稅征收管理。國(guó)稅局充分利用信息優(yōu)勢(shì),負(fù)責(zé)教育費(fèi)征收與管理,將減少納稅人偷稅漏稅、征管機(jī)關(guān)重復(fù)征收的問題,從而形成完善的教育費(fèi)征管體系。[23]第三,教育稅收入所得采取地方保留和中央政府統(tǒng)籌雙軌模式。80%的教育稅收入所得由地方政府自主使用,實(shí)現(xiàn)本區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡,充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì),激發(fā)地方政府征稅主動(dòng)性。20%的教育稅收入由中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃使用,綜合評(píng)估地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、經(jīng)費(fèi)緊缺程度等因素,扶持中西部落后地區(qū)以及農(nóng)村薄弱學(xué)校發(fā)展義務(wù)教育,促進(jìn)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

(二)合理配置地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)

現(xiàn)有稅收體制下,地方政府尤其是縣級(jí)政府財(cái)政稅收來源有限,新時(shí)期義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制并未明確各級(jí)政府責(zé)任負(fù)擔(dān)比例,各級(jí)政府博弈導(dǎo)致縣級(jí)政府在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展方面承擔(dān)著主要財(cái)政責(zé)任。為了緩解地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾,根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,進(jìn)一步明確中央政府、省級(jí)政府、縣級(jí)政府在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中的財(cái)政責(zé)任:東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育財(cái)政資金由省級(jí)政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi),中央政府予以適當(dāng)補(bǔ)貼,充分發(fā)揮省級(jí)政府的中堅(jiān)力量;中西部貧困地區(qū)的義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)由中央政府統(tǒng)一安排,加強(qiáng)專項(xiàng)財(cái)政資金支持,省級(jí)政府根據(jù)中央政府的財(cái)政投入安排配套資金,形成中央為主、省級(jí)為輔的義務(wù)教育財(cái)政資金負(fù)擔(dān)模式。[24]這種因地制宜的財(cái)政責(zé)任分配方式,能夠合理解決不同區(qū)域地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的矛盾,使各級(jí)政府在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

(三)改善教師流動(dòng)財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制

落實(shí)教師輪崗制度是提高資源利用效率、保障教育公平、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)和校際優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。第一,出臺(tái)教師輪崗專項(xiàng)法規(guī)。日本通過出臺(tái)《偏僻地教育振興法施行規(guī)則》,將教師輪崗上升到法律層面,界定偏遠(yuǎn)地區(qū)范圍,同時(shí)清掃教師輪崗實(shí)踐過程中產(chǎn)生的人事關(guān)系和生活障礙。[25]我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒日本成熟經(jīng)驗(yàn),出臺(tái)教師輪崗專項(xiàng)法規(guī),要求新入職教師必須具備農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)輪崗交流經(jīng)歷,為教師向偏僻地區(qū)流動(dòng)提供法律基礎(chǔ)。第二,推行“高薪養(yǎng)教”,建立輪崗教師專項(xiàng)補(bǔ)貼基金。針對(duì)落后偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、教師薪資與發(fā)達(dá)地區(qū)差距過大的問題,進(jìn)一步明確《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中關(guān)于事業(yè)單位參照適用的內(nèi)涵,按照地區(qū)偏遠(yuǎn)程度,在原有工薪待遇水平上增加當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工薪的5%～15%,吸引教師向偏遠(yuǎn)地區(qū)流動(dòng),實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源初次分配公平。同時(shí)為了促進(jìn)教育資源再次分配公平,由省政府會(huì)同省教育廳、省財(cái)政廳建立輪崗教師專項(xiàng)補(bǔ)貼基金,列入年度財(cái)政預(yù)算,?？顚Ｓ?解決輪崗教師后顧之憂,增強(qiáng)教師流動(dòng)意愿。

(四)健全義務(wù)教育財(cái)政資金監(jiān)督機(jī)制

義務(wù)教育財(cái)政資金的分配使用如果缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制,必然滋生腐敗,我國(guó)要建立全過程監(jiān)督體系,讓義務(wù)教育財(cái)政資金的各個(gè)環(huán)節(jié)都在陽(yáng)光下運(yùn)行。第一,構(gòu)建義務(wù)教育財(cái)政資金的事前監(jiān)督。我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快完善《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定,提高義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算編制的公開透明度,細(xì)化預(yù)算收支說明,及時(shí)進(jìn)行信息公開,暢通專家學(xué)者、教育組織等社會(huì)公眾的建議反映渠道,進(jìn)一步提高義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、合理性,從源頭上保障義務(wù)教育財(cái)政資金分配公平。第二,嚴(yán)格落實(shí)義務(wù)教育財(cái)政資金的事中監(jiān)督。義務(wù)教育財(cái)政資金的科學(xué)分配和合理使用是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。各地縣級(jí)教育主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立義務(wù)教育財(cái)政資金監(jiān)察組,對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育財(cái)政資金的分配使用定期開展調(diào)查研究,將調(diào)查結(jié)果及時(shí)向上級(jí)主管部門報(bào)告,存在違規(guī)使用義務(wù)教育資金的學(xué)校,建議取消或適當(dāng)削減下一年度的資金分配數(shù)額。第三,強(qiáng)化義務(wù)教育財(cái)政資金的事后監(jiān)督。我國(guó)應(yīng)當(dāng)調(diào)整義務(wù)教育財(cái)政資金違規(guī)使用的問責(zé)機(jī)制,將義務(wù)教育財(cái)政資金違規(guī)使用行為納入官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn),依法追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任,將該部分資金用于促進(jìn)本行政區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展?？茖W(xué)有效的監(jiān)督能消滅權(quán)力腐敗滋生的溫床,為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支持。