“十四五”時(shí)期優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分研究

文/王蘊(yùn)

中央與地方財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分存在的主要問題

黨的十八屆三中全會(huì)以來，財(cái)稅體制改革在財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分方面取得了明顯進(jìn)展，確定了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分調(diào)整的基本原則，并分領(lǐng)域制定了具體劃分方案，同時(shí)結(jié)合“營(yíng)改增”改革適應(yīng)性調(diào)整了中央與地方收入劃分，并相應(yīng)推進(jìn)了轉(zhuǎn)移支付制度改革。隨著我國(guó)開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新的歷史征程，內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境和條件均發(fā)生了重要變化，財(cái)稅體制仍然存在明顯不適應(yīng)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化要求的一些問題。

一是支撐城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效性有待提升。全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化要求形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局，這需要有效發(fā)揮財(cái)稅體制促進(jìn)要素自由流動(dòng)和兜底基本公共服務(wù)均等化的作用。從城鄉(xiāng)發(fā)展看，財(cái)稅體制支撐“以人為中心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展力度仍有待加強(qiáng)。一般性轉(zhuǎn)移支付未能有效與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤、中央財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資安排未能有效匹配農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需要。從區(qū)域發(fā)展看，財(cái)稅體制促進(jìn)不同功能區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用有待強(qiáng)化。部分領(lǐng)域地方承擔(dān)的支出責(zé)任仍然較重，具有均衡性功能的轉(zhuǎn)移支付占比偏低，對(duì)緩解地方財(cái)政困難效果比較有限，不利于形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

二是支撐綠色發(fā)展的有效性有待提升。綠色是全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需要有效發(fā)揮財(cái)稅體制的綠色發(fā)展導(dǎo)向作用。財(cái)政支持綠色發(fā)展的投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制缺乏，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理方面，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任尚未調(diào)整到位?？v向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不健全，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付還難以滿足實(shí)際需要，制約了生態(tài)產(chǎn)品的有效提供。流域上下游、生態(tài)空間緊密相連區(qū)域等也未形成健全的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，尚未實(shí)現(xiàn)有效的生態(tài)保護(hù)區(qū)際利益補(bǔ)償，不利于調(diào)動(dòng)地方積極性；在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，中央財(cái)政支出責(zé)任還不足。這些問題阻礙了生態(tài)文明建設(shè)，影響美麗中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三是支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效性有待提升。全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化要求在維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性。而由于目前中央和地方財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分改革仍在推進(jìn)過程中，還存在一些不合理、不清晰的問題，事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)、支出責(zé)任與財(cái)力相匹配的財(cái)稅體制還不健全。在面臨較大經(jīng)濟(jì)下行壓力的情況下，財(cái)政收入新增空間進(jìn)一步縮小，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障基本公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)相對(duì)更重，財(cái)政收支緊張，壓力更明顯。地方財(cái)政自給水平的持續(xù)下降一定程度上影響了地方積極性的發(fā)揮，不利于提高行政效能。

“十四五”時(shí)期優(yōu)化事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的主要考慮

（一）基本目標(biāo)

科學(xué)規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系必須具有清晰的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、合理的財(cái)力配置和明確的目標(biāo)導(dǎo)向，事關(guān)區(qū)域均衡發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安，是建立現(xiàn)代政府治理體系的客觀要求。“十四五”時(shí)期，進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，應(yīng)建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。權(quán)責(zé)清晰是前提，財(cái)力協(xié)調(diào)是保障，區(qū)域均衡是方向。權(quán)責(zé)清晰，要求合理劃分各領(lǐng)域中央和地方各級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式。財(cái)力協(xié)調(diào)，要求形成與承擔(dān)職責(zé)相適應(yīng)的財(cái)政體制，形成中央與地方合理的財(cái)力格局，為各級(jí)政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供財(cái)力保障。區(qū)域均衡，要求著力增強(qiáng)財(cái)政困難地區(qū)兜底能力，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平。

（二）以政府職能科學(xué)界定為基本前提劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任

十九屆四中全會(huì)從全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的角度對(duì)政府主要職能作出了明確的規(guī)定，即政府應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能。這就大體框定了財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán)和負(fù)擔(dān)的支出責(zé)任的總范圍。在中央與地方各級(jí)政府間，每一項(xiàng)職能重心設(shè)置是有差異的；不同層級(jí)政府具體履行的職能重點(diǎn)也是有差異的。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能應(yīng)該主要由中央和省級(jí)政府履行，并且中央政府承擔(dān)主要責(zé)任；市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是各級(jí)政府都應(yīng)履行的職能，中央和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任，其中，中央政府應(yīng)著重承擔(dān)全國(guó)性、跨區(qū)域相關(guān)事務(wù)的責(zé)任。同時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政實(shí)際承擔(dān)的支出責(zé)任范圍的確定也必須堅(jiān)持正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的基本前提，迫切需要厘清哪些是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，哪些應(yīng)該交由市場(chǎng)、社會(huì)來承擔(dān)以實(shí)現(xiàn)更高效率。

（三）堅(jiān)持中央集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合

從國(guó)際比較看，各國(guó)中央與地方財(cái)政收支劃分比例差異性很大，并不存在相對(duì)統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。一國(guó)中央與地方收支劃分關(guān)系的形成受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化等多方面因素的影響，并且隨相關(guān)條件變化而不斷演變。我國(guó)作為具有長(zhǎng)期集中治理歷史與傳統(tǒng)的單一制國(guó)家，集權(quán)是現(xiàn)階段財(cái)政體制的必然選擇，具有一定歷史必然性和現(xiàn)實(shí)合理性，這是財(cái)稅體制改革不可動(dòng)搖的基本制度前提和給定約束條件；但考慮到大國(guó)經(jīng)濟(jì)中區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)需要，以及多級(jí)政府職能合理配置的要求等因素，在單一制國(guó)家基本框架內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)而有限的分權(quán)安排，這也是必然選擇。因此，考慮到中國(guó)政體、國(guó)情等因素，應(yīng)總體堅(jiān)持中央集權(quán)和地方適度分權(quán)相結(jié)合的財(cái)權(quán)分配模式。

（四）中央與地方財(cái)政收入格局總體穩(wěn)定框架下實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配

一是考慮到中央集權(quán)和“十四五”財(cái)政收支形勢(shì)比較嚴(yán)峻等因素，應(yīng)保持中央與地方財(cái)政收入格局總體穩(wěn)定。維護(hù)中央權(quán)威和體現(xiàn)中央集權(quán)，要求中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中占比應(yīng)維持在相對(duì)穩(wěn)定的水平。“十四五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)潛在增速將進(jìn)一步下行，加上疫情的延續(xù)性影響，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和財(cái)政收入可持續(xù)增長(zhǎng)壓力較大。在此背景下，財(cái)政收支矛盾突出問題緩解的難度較大，區(qū)域間財(cái)政收入能力差距很難顯著縮小，部分地方特別是縣級(jí)財(cái)政“?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的壓力仍會(huì)較大，需要中央財(cái)政發(fā)揮有效的均等化功能。因此，在逐步加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，以及更加突出中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)財(cái)力均衡作用的基礎(chǔ)上，有必要保持中央與地方財(cái)政收入格局的總體穩(wěn)定。

二是在適當(dāng)增加中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的前提下，優(yōu)化政府間財(cái)權(quán)劃分將主要體現(xiàn)為提高地方自有收入對(duì)其履行支出責(zé)任的保障能力，需要建立健全地方稅體系，相應(yīng)降低轉(zhuǎn)移支付比重，促進(jìn)中央與地方事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)。按照一級(jí)政府的財(cái)力應(yīng)為其實(shí)質(zhì)支配的財(cái)政收入的理解，中央對(duì)地方的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付中具有彌補(bǔ)縱向和橫向財(cái)政失衡功能的轉(zhuǎn)移支付可以視為地方財(cái)力。中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多為中央委托地方履行事權(quán)需要的支出，以及體現(xiàn)中央政策意圖的支出，因此，原則上可以看作是中央部分支出責(zé)任的體現(xiàn)。據(jù)此，中央與地方可用財(cái)力和實(shí)際支出責(zé)任的劃分關(guān)系為：中央財(cái)力占比為27.4%，略高于其支出責(zé)任占比（25.2%）；相應(yīng)地，地方可用財(cái)力占比則略低于其實(shí)際履行的支出責(zé)任占比。

要實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)、支出責(zé)任與財(cái)力相匹配，一方面應(yīng)適當(dāng)增加中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，相應(yīng)地降低地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。下一步應(yīng)適度增加中央在全國(guó)性、跨區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展方面的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，這將相應(yīng)提高中央財(cái)政支出責(zé)任所占比重，同時(shí)大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也將直接轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胴?cái)政本級(jí)支出，相應(yīng)地，將推動(dòng)一般性轉(zhuǎn)移支付比重提高。另一方面，伴隨地方稅體系的建立健全，地方財(cái)權(quán)得以加強(qiáng)，地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)更多地由自有財(cái)政收入來保障，這將同時(shí)降低轉(zhuǎn)移支付比重。

三是應(yīng)結(jié)合稅收制度改革和稅收政策分步調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)劃分。根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的調(diào)整，適時(shí)優(yōu)化主要稅種的收入分享比例，包括增值稅、企業(yè)所得稅的分享比例。在完善分稅制的基礎(chǔ)上運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段調(diào)整財(cái)力與支出責(zé)任，應(yīng)更加突出轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，“十四五”時(shí)期應(yīng)大幅提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重。綜合考慮適當(dāng)加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，規(guī)范和減少中央與地方共同事權(quán)，以及通過提高地方自有財(cái)政收入比例來加強(qiáng)地方財(cái)權(quán)，預(yù)期“十四五”末期中央與地方財(cái)政收支劃分比例將調(diào)整如下表所示：

表1 中央與地方財(cái)政收支劃分比例的預(yù)期目標(biāo) 單位：%

建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系的對(duì)策建議

（一）形成權(quán)責(zé)清晰的中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分格局

一是盡快明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，應(yīng)著力加強(qiáng)全國(guó)一體的垂直管理體系建設(shè)，中央財(cái)政承擔(dān)主要事權(quán)和支出責(zé)任，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)次要事權(quán)和支出責(zé)任。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌為目標(biāo)，分階段逐步過渡到由中央財(cái)政兜底全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保障的均等化。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，應(yīng)根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)形勢(shì)的變化，適時(shí)進(jìn)一步完善中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，合理確定中央和地方共同事權(quán)，規(guī)范共同承擔(dān)的支出責(zé)任。

二是以實(shí)體化和法制化為重點(diǎn)深化事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。各級(jí)政府應(yīng)通過實(shí)體化的方式直接承擔(dān)相關(guān)事權(quán)和履行支出責(zé)任，根據(jù)不同領(lǐng)域事權(quán)劃分合理配置機(jī)構(gòu)和人員，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制改革，做到上下貫通、管理高效，明確省及省以下政府在相關(guān)事權(quán)方面的支出、決策、執(zhí)行和管理、監(jiān)督等責(zé)任。應(yīng)完成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法制化任務(wù)，保證事權(quán)劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性。在憲法中明確事權(quán)劃分原則，對(duì)中央事權(quán)、地方事權(quán)、共同事權(quán)和委托事權(quán)等作出原則性規(guī)定，并以此為指導(dǎo)，完善具體領(lǐng)域的有關(guān)法律法規(guī)。

三是加快推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。配套推進(jìn)交通運(yùn)輸、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、生態(tài)環(huán)境、自然資源等領(lǐng)域省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革?？茖W(xué)把握城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)行政區(qū)劃設(shè)置的新要求，匹配調(diào)整省與市縣之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。將基本公共服務(wù)的決策、監(jiān)督和支出責(zé)任重心向省級(jí)政府上移，適度加強(qiáng)省級(jí)政府在維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的責(zé)任。同時(shí)強(qiáng)化基層政府貫徹執(zhí)行國(guó)家政策和上級(jí)政府政策的責(zé)任，承擔(dān)基本公共服務(wù)的管理和執(zhí)行等責(zé)任。

（二）完善中央與地方財(cái)力協(xié)調(diào)的財(cái)政體制

一是進(jìn)一步調(diào)整完善分稅制體制。在消費(fèi)稅收入尚未完全劃歸地方和房地產(chǎn)稅體系尚未健全的前提下，應(yīng)保持增值稅收入中央與地方5∶5分享比例不變。在消費(fèi)稅收入全部劃歸地方的情況下，需要提高增值稅收入中央分享比例至75%，這既能保證收入格局基本穩(wěn)定，也有助于消除因增加本地分享的增值稅收入而產(chǎn)生的地方保護(hù)動(dòng)機(jī)，從而有利于促進(jìn)全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的建設(shè)。在地方稅體系健全后，可積極探索逐步將企業(yè)所得稅劃歸中央，這更符合企業(yè)所得稅的流動(dòng)性和順周期特點(diǎn)。

二是合理劃分稅收管理權(quán)限。按照“中央立法為主，地方立法為輔，中央、地方分稅分級(jí)管理”原則劃分稅收管理權(quán)限。稅基由中央統(tǒng)一規(guī)定，事關(guān)全局性的稅種的立法權(quán)、開征停征決定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)等應(yīng)集中在中央。先擴(kuò)大地方財(cái)政稅收征管權(quán)，包括賦予地方稅種的開征、停征、調(diào)整稅率和減免稅權(quán)，以及在中央統(tǒng)一指導(dǎo)下，對(duì)具有區(qū)域性特點(diǎn)的稅源開征新稅種的權(quán)力；再逐步探索完善立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)部分地方稅稅權(quán)的適當(dāng)下放。

三是完善和優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立功能明確、互不交叉的轉(zhuǎn)移支付框架。一般性轉(zhuǎn)移支付定位于均等化功能，即彌補(bǔ)縱向和橫向財(cái)政失衡；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于政策性功能，實(shí)現(xiàn)中央政策意圖和中央委托地方事務(wù)。考慮不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的能力和承擔(dān)主體功能定位的差異，及時(shí)調(diào)整完善一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是其中均衡性轉(zhuǎn)移支付的分配方法，精準(zhǔn)反映基本公共服務(wù)成本差異。應(yīng)大幅提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，到2025年，均衡性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重應(yīng)提高10%—50%以上。進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，緊扣國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和地方實(shí)際需要，著眼重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持地方落實(shí)中央重大決策部署；探索建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用機(jī)制。以服務(wù)于人口自由流動(dòng)和促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付“跟著人走”的相關(guān)機(jī)制，加大資金分配的常住人口因素的權(quán)重。

四是加快推進(jìn)省以下收入劃分和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。指導(dǎo)各地按照分稅制原則科學(xué)劃分地方各級(jí)政府收入，調(diào)動(dòng)積極性、保證基層有穩(wěn)定收入來源。各地可結(jié)合實(shí)際靈活調(diào)整不同稅種收入的省以下劃分比例，形成與支出責(zé)任大體匹配的財(cái)權(quán)配置?？紤]到省級(jí)政府具有更強(qiáng)的財(cái)政資源調(diào)配能力，應(yīng)督促省級(jí)政府切實(shí)擔(dān)負(fù)起“三?！敝黧w責(zé)任。加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，上導(dǎo)建立均衡性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，推動(dòng)財(cái)力向困難地區(qū)和基層傾斜，逐步建立基層“三?！遍L(zhǎng)效機(jī)制，提升省域范圍內(nèi)地區(qū)之間財(cái)力均衡水平。

（三）增強(qiáng)財(cái)政促進(jìn)區(qū)域均衡的基礎(chǔ)保障作用

一是健全基本公共服務(wù)保障基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。按照保障人民群眾基本生活和發(fā)展需要，兼顧財(cái)力可能的要求，合理制定基本公共服務(wù)保障基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，確?；A(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、科學(xué)性和動(dòng)態(tài)調(diào)整性。根據(jù)地區(qū)財(cái)力差異狀況和各項(xiàng)基本公共服務(wù)的屬性，規(guī)范共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式，加大中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)的傾斜力度。地方在確保國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位的前提下，可因地制宜制定高于國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，并由地方自行承擔(dān)所需資金。

二是增強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的兜底能力。在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎(chǔ)上，將常住人口人均財(cái)政支出差異控制在合理區(qū)間，提升地區(qū)間財(cái)力均等化水平。加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、特殊類型地區(qū)等財(cái)力缺口的彌補(bǔ)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)財(cái)政困難地區(qū)兜底能力，確保政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、民生保障和基本公共服務(wù)供給。

三是加強(qiáng)橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)作用。支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施，鼓勵(lì)地方以健全區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為重點(diǎn)，建立協(xié)同開展生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的規(guī)范化、機(jī)制化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。提高對(duì)口支援等中國(guó)特色橫向轉(zhuǎn)移支付的制度化、規(guī)范化水平，盡快明晰對(duì)口支援作為橫向轉(zhuǎn)移支付的法律地位，建立資金籌集和使用機(jī)制，規(guī)范啟動(dòng)與退出機(jī)制，以更好發(fā)揮“政治動(dòng)員”“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。