協(xié)同治理視角下的荊門市老舊小區(qū)改造研究

張?jiān)姺f

摘 要：全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)改善人居環(huán)境、提升城鎮(zhèn)品質(zhì)、推動惠民生擴(kuò)內(nèi)需的重大民生工程。在“協(xié)同治理”的視角下，本文以老舊小區(qū)改造滿意度為基礎(chǔ)，立足政府、社區(qū)、居民等治理主體在老舊小區(qū)改造工作中的作用發(fā)揮，分析荊門市老舊小區(qū)改造工作存在的問題，并結(jié)合老舊小區(qū)的共性提出相應(yīng)的對策建議，讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工作能夠取得社會認(rèn)同、居民滿意的好成效。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;老舊小區(qū);提升改造

1.研究背景

隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，老舊小區(qū)改造工作越來越成為國家關(guān)注的重點(diǎn)民生項(xiàng)目。2019年，住建部、發(fā)改委和財(cái)政部三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作全面展開;2020年國務(wù)院常務(wù)會議上再次強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)老舊小區(qū)改造這一重要舉措，并發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2020]23號），要求按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，力爭到“十四五”完成2000年年底前建成的老舊小區(qū)的改造工作。

按照輕重緩急的原則，2019年、2020年，荊門市持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，共實(shí)施中央補(bǔ)助支持老舊小區(qū)改造項(xiàng)目152個，涉及21290戶居民。其中，2019年實(shí)施老舊小區(qū)改造項(xiàng)目14個，完工率100%;2020年實(shí)施老舊小區(qū)改造項(xiàng)目138個，開工率100%。2021年7月，荊門市委副書記、市長李濤主持召開市政府常務(wù)會議，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，扎實(shí)高效推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，精心謀劃、統(tǒng)籌實(shí)施、創(chuàng)新模式，做好物業(yè)管理等后續(xù)工作，探索建立適宜的長效管理機(jī)制，鞏固老舊小區(qū)改造成果。

全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)改善人居環(huán)境、提升城鎮(zhèn)品質(zhì)、推動惠民生擴(kuò)內(nèi)需的重大民生工程。但老舊小區(qū)改造不僅需要政府主導(dǎo)，還需要社區(qū)協(xié)調(diào)、居民參與……，因此，在“協(xié)同治理”的視角下，本文通過問卷調(diào)查，分析荊門市老舊小區(qū)改造存在的問題，結(jié)合老舊小區(qū)的共性提出優(yōu)化建議，讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工作能夠取得社會認(rèn)同、居民滿意的好成效。

2.相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

2.1相關(guān)概念界定

2.1.1城鎮(zhèn)老舊小區(qū)

從我國住建部以及各地的政府文件和具體實(shí)踐來看，老舊小區(qū)的范圍界定主要基于四方面的考量：建成時間、設(shè)施配套、環(huán)境品質(zhì)和管理模式。2020年7月，中央發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)指的是城市以及縣城當(dāng)中建設(shè)時間較早并且已經(jīng)失去了維修管理、市政配套設(shè)備不健全、社區(qū)服務(wù)落實(shí)不到位，民眾期盼改造的住宅小區(qū)。

結(jié)合相關(guān)文件，本文研究的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指2000年以前建成并投入使用、基礎(chǔ)設(shè)施不足、適老化程度低、物業(yè)管理不完善的住宅小區(qū)。

2.1.2老舊小區(qū)改造

老舊小區(qū)改造是指以解決城鎮(zhèn)居民居住的現(xiàn)代化問題為目標(biāo)，采取一定措施，解決老舊小區(qū)建筑物和配套設(shè)施破損老化、市政設(shè)施不完善、環(huán)境臟亂差、管理機(jī)制不健全等問題，提升老舊小區(qū)居民的居住條件和生活品質(zhì)的活動。

2.2相關(guān)理論基礎(chǔ)

2.2.1協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是指不同的行為主體為高效完成某一項(xiàng)治理目標(biāo)采用合作的方式，進(jìn)行社會資源的整合，社會力量的聚集，從而對這一項(xiàng)公共問題或公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程。其具有以下特點(diǎn)：一是多主體，對老舊小區(qū)的改造需要政府、施工單位、社區(qū)以及居民多主體協(xié)同合作;二是互動性，各主體間資源互享，優(yōu)勢互補(bǔ)，分工合作，形成治理合力，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

本文認(rèn)為，在政府主導(dǎo)下，各主體協(xié)同治理，健全協(xié)商機(jī)制，相互調(diào)適目標(biāo)，共同解決沖突，增進(jìn)彼此之間的利益，才能更有效地完成老舊小區(qū)改造工作。

2.2.2新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論，是以公民為中心的公共管理理念，將公民置于整個治理體系的中心，推崇公共服務(wù)精神，主張用民主和社會的標(biāo)準(zhǔn)來衡量公共服務(wù)質(zhì)量，重視政府與社區(qū)、公民之間的對話溝通與合作共治，強(qiáng)調(diào)建立有效的公民利益表達(dá)機(jī)制，其核心理念是重新定位政府職能，構(gòu)建“服務(wù)型政府”。

基于新公共服務(wù)理論，本文認(rèn)為，在老舊小區(qū)改造過程中，需要鼓勵荊門市老舊小區(qū)居民參與改造的熱情，增強(qiáng)居民主體意識;政府作為老舊小區(qū)改造所需公共服務(wù)的主要提供者，需要強(qiáng)化公共服務(wù)意識，為老舊小區(qū)改造工作提供更為高效、均衡、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3.荊門市老舊小區(qū)改造存在的問題

3.1政府層面：改造制度規(guī)范不完善

荊門市老舊小區(qū)改造起步較晚，相關(guān)的政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)還不完善，大多直接依照湖北省住建廳發(fā)布的宏觀政策文件實(shí)施改造，缺乏具體的、統(tǒng)一的改造標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時，目前住房的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范大多針對新建住房，缺乏針對老舊住房改造工程的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，而老舊住房當(dāng)年的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，通過改造讓老舊住房達(dá)到新建標(biāo)準(zhǔn)既不符合實(shí)際情況，也違背了改造的初衷。

3.2社區(qū)層面：重視程度不足

社區(qū)是連接政府、街道與業(yè)委會、居民的橋梁，是老舊小區(qū)改造的主體之一，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的上傳下達(dá)“紐帶”作用。同時，在老舊小區(qū)改造的過程中，常常會有居民之間或居民與施工單位之間的矛盾需要社區(qū)協(xié)調(diào)，而社區(qū)在推進(jìn)工作時常常處于應(yīng)付狀態(tài)，沒有真正發(fā)揮其橋梁紐帶作用。此外，對于老舊小區(qū)改造的宣傳，社區(qū)僅在公告欄進(jìn)行張貼或在小區(qū)業(yè)主群內(nèi)轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)通知，并未對居民的疑惑予以解答，在一定程度上也影響了小區(qū)居民對社區(qū)的信任度和滿意度。

3.3居民層面：參與意識淡薄，參與渠道狹隘

老舊小區(qū)中中老年人居多，年輕人較少，而大多數(shù)老年人受傳統(tǒng)觀念影響，多認(rèn)為“老舊小區(qū)改造是政府單方面的事”，不愿意分擔(dān)部分工作內(nèi)容，對于老舊小區(qū)政策的理解不深，認(rèn)同不高。同時，就參與渠道而言，居民大多只能在方案設(shè)計(jì)階段，通過改造政策公示、咨詢、投票等形式，向社區(qū)或政府部門表達(dá)自己的意愿，并未實(shí)質(zhì)性地參與改造過程。

3.4后期管理：改造成果維護(hù)不到位

多數(shù)老舊小區(qū)于上世紀(jì)的八十、九十年代修建，基本沒有專業(yè)的物業(yè)公司管理，也缺乏明確的規(guī)章制度和管理體制，由此也導(dǎo)致了許多老舊小區(qū)雖然經(jīng)過改造，安裝了很多新設(shè)備、新設(shè)施，但卻并沒有得到妥善的維護(hù)，例如：新粉刷不久的樓道墻面很快就被貼上了小廣告、外圍護(hù)欄再次損壞，甚至有部分小區(qū)居民為了方便出入，用磚塊、繩索將單元防盜門全天保持敞開狀態(tài)，夜間也無人關(guān)閉，致使防盜門損壞嚴(yán)重，小區(qū)的安全隱患再次產(chǎn)生。

4.老舊小區(qū)改造對策及建議

4.1政府主導(dǎo)

4.1.1完善技術(shù)規(guī)范體系

老舊小區(qū)在房屋建造、公共空間設(shè)計(jì)等方面，有其自身的特殊性，不能以現(xiàn)代小區(qū)的要求、標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行改造，應(yīng)針對老舊小區(qū)的特殊性，汲取其他城市老舊小區(qū)改造成功的經(jīng)驗(yàn)，從公共服務(wù)設(shè)施提升、適老化改造設(shè)計(jì)、消防要求等方面，建立并完善相應(yīng)的改造規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

4.1.2落實(shí)全過程監(jiān)管

制定具體、詳盡的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目全過程監(jiān)管制度，嚴(yán)格落實(shí)工程建設(shè)各方主體責(zé)任，規(guī)范改造項(xiàng)目的流程管理，確保工程質(zhì)量、安全，同時，可以組織有相關(guān)專業(yè)知識的社區(qū)工作人員、小區(qū)居民、監(jiān)理單位等多方參與的工程監(jiān)督協(xié)調(diào)小組，確保改造過程中發(fā)生的問題能夠第一時間發(fā)現(xiàn)、解決，保障老舊小區(qū)改造的效果。

4.2社區(qū)協(xié)調(diào)

4.2.1加大老舊小區(qū)改造宣傳力度

廣泛的社會認(rèn)知是老舊小區(qū)改造工作順利開展的前提，因此，社區(qū)應(yīng)當(dāng)拓寬宣傳渠道，充分利用LED電子屏、宣傳折頁、小區(qū)業(yè)主群等途徑，宣傳講解老舊小區(qū)的改造政策、所在小區(qū)的改造方案等，幫助居民更全面地了解老舊小區(qū)改造，并耐心解答居民提出問題、排解居民的擔(dān)憂，引導(dǎo)居民積極主動地參與到老舊小區(qū)改造的過程中。

4.2.2充分發(fā)揮“紐帶”作用

社區(qū)作為老舊小區(qū)改造的一個中心點(diǎn)，向上可以連接到政府部門，向下可以連接到施工單位、小區(qū)居民，改造過程中的諸多工作都需要通過社區(qū)這個平臺開展。因此，社區(qū)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮重要的“紐帶”作用，通過政府給予的資金、政策、人才等資源提高自身開展工作的能力，既要將政府的相關(guān)改造政策、文件傳達(dá)給小區(qū)居民，也要將小區(qū)居民的改造需求、意愿反饋給政府;既要解決小區(qū)居民與施工單位之間的矛盾，也要解決居民之間的矛盾，推動老舊小區(qū)改造工作的順利開展。

4.3居民參與

4.3.1搭建居民參與平臺

居民參與是保障其知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要方式，政府及社區(qū)應(yīng)當(dāng)為居民搭建參與平臺，鼓勵居民積極參與到老舊小區(qū)改造和管理的過程中，推動政策和措施更有效、更有針對性。例如，通過網(wǎng)絡(luò)平臺用淺顯易懂的效果圖及文字向居民說明待選的改造方案，讓居民在對方案充分了解的基礎(chǔ)上進(jìn)行投票;在平臺中為居民設(shè)置表達(dá)需求、建議的途徑，充分了解居民的改造需求和意愿，并在施工階段，為居民提供監(jiān)督、反饋渠道，保障居民的監(jiān)督權(quán)，提升老舊小區(qū)改造的效果和滿意度。

4.3.2鼓勵、引導(dǎo)居民合理出資

居民是老舊小區(qū)改造的最直接、最大受益者，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵小區(qū)居民合理落實(shí)出資責(zé)任，既可以通過直接出資、使用住宅專項(xiàng)維修資金、提取住房公積金、讓渡小區(qū)公共收益等方式支付相關(guān)改造費(fèi)用，也可以通過捐資捐物、投工投勞等方式支持改造。對于五保戶、低保戶等特困人員需支付個人承擔(dān)改造費(fèi)用的，政府應(yīng)予以臨時救助。

4.4長效機(jī)制

4.4.1引導(dǎo)居民自治管理

對于相對規(guī)模較小、管理成本較低的老舊小區(qū)，可以由社區(qū)引導(dǎo)居民進(jìn)行自治管理，通過組織小區(qū)內(nèi)的所有居民參與制定并踐行居民公約、小區(qū)公約等，倡導(dǎo)居民參與小區(qū)管理，逐步引導(dǎo)居民自覺遵守公共秩序、自覺愛護(hù)公共設(shè)施、自覺維護(hù)公共利益，增強(qiáng)居民對小區(qū)的歸屬感，并通過公示欄、小區(qū)業(yè)主群等途徑，將小區(qū)管理中的事項(xiàng)、決策等進(jìn)行公開，保障居民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，激發(fā)居民積極參與長效管理的熱情，提升居民自治管理水平。

4.4.2委托物業(yè)公司管理

對于相對規(guī)模較大、管理成本較高的老舊小區(qū)，社區(qū)應(yīng)通過召開業(yè)主大會等方式，確定小區(qū)后續(xù)管理的方式，在大多數(shù)業(yè)主同意引入物業(yè)公司進(jìn)行管理后，選聘合適的物業(yè)公司并簽訂合同，由物業(yè)公司進(jìn)行小區(qū)環(huán)境保潔、停車秩序、出入安全等方面的管理，定期對公共設(shè)施開展維護(hù)，系統(tǒng)化建設(shè)安防設(shè)施，保障小區(qū)安全，為居民提供便民服務(wù)等。

5.結(jié)論

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作為一項(xiàng)重要的民生工程，受到了政府和各部門的支持，截止到目前，此項(xiàng)工作也取得了一定的效果。本文從協(xié)同治理角度出發(fā)，以荊門市老舊小區(qū)改造的居民滿意度為基礎(chǔ)，從政府、社區(qū)、居民、物業(yè)等層面，分析了荊門市老舊小區(qū)改造存在的問題：改造制度規(guī)范不完善;重視程度不足;參與意識淡薄、參與渠道狹隘;改造成果維護(hù)不到位，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合老舊小區(qū)的共性，提出了政府主導(dǎo)，完善技術(shù)規(guī)范體系、落實(shí)全過程監(jiān)督;社區(qū)協(xié)調(diào)，加大老舊小區(qū)改造的宣傳力度、充分發(fā)揮“紐帶”作用;居民參與，搭建居民參與平臺、鼓勵引導(dǎo)居民合理出資;長效機(jī)制，引導(dǎo)居民自治管理、委托物業(yè)公司管理等有針對性的對策建議，希望能讓荊門市老舊小區(qū)的改造工作能夠取得社會認(rèn)同、居民滿意的好成效。

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