環(huán)境規(guī)制對產業(yè)升級的影響研究

顧沈婷

摘 要：在過去三十多年中，我國經濟高速發(fā)展，但經濟增長模式粗放，存在對資源浪費和環(huán)境污染不重視或者依靠資源價值換取經濟利益的現象，在經濟總量不斷提升的同時，資源短缺和環(huán)境污染的問題日益凸現。為了改善這一現狀，我國各地政府制定了許多環(huán)境規(guī)制政策，本文就環(huán)境規(guī)制與產業(yè)升級的協(xié)同發(fā)展進行了研究。

關鍵詞：環(huán)境規(guī)制;產業(yè)升級;影響;建議

改革開放以來，我國靠低成本勞動力優(yōu)勢拉動了一波經濟，但一些內地城市環(huán)境受到嚴重污染。而且隨著工業(yè)化的深入推進，社會與環(huán)境之間的問題越來越嚴重，城市環(huán)境質量的不斷下降對經濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展也產生了不利的影響。在中國可持續(xù)發(fā)展的新形勢下，各地政府為了民眾需求、環(huán)境保護和城市治理，基于政府監(jiān)管的職能制定環(huán)境規(guī)制政策。

環(huán)境規(guī)制是指政府部門為了保護生態(tài)環(huán)境下發(fā)的規(guī)章制度或者法律法規(guī)，主要是基于新公共服務理論及政府規(guī)制理論開展的顯性、控制型環(huán)境規(guī)制策略，最終通過環(huán)境規(guī)制促進產業(yè)向更利于經濟和社會發(fā)展的方向升級。在環(huán)境規(guī)制過程中，大批企業(yè)生產成本增加，高能耗、低技術、高污染的企業(yè)失去市場優(yōu)勢，高附加值、低能耗的產品日漸受市場青睞，新興產業(yè)崛起，污染型制造業(yè)規(guī)?？s減，企業(yè)為了生存進行技術創(chuàng)新和研發(fā)，部分企業(yè)難以支撐而倒閉。可以說，環(huán)境規(guī)制這一項政府行政管理行為對整個產業(yè)鏈和產業(yè)結構產生了直接作用，對產業(yè)升級帶來不可忽視的影響。

一、我國環(huán)境規(guī)制對產業(yè)升級的影響

總結中國環(huán)境規(guī)制的歷史沿革，自1972年開始，共經歷啟蒙、建設、規(guī)?；卫砑熬C合治理四個階段。中國環(huán)境規(guī)制下的產業(yè)結構變革，則以1978年改革開放后為起點，以前期環(huán)境規(guī)制的啟蒙階段為基礎，基于1979到1992年環(huán)境規(guī)制的制度建設，尤其是《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，進行初次產業(yè)結構調整，從過去的“二、一、三”結構上升為“二、三、一”的產業(yè)結構。從具體產業(yè)層面來說，第二產業(yè)比重有所下降，工業(yè)生產中的資源消耗及環(huán)境污染情況有所緩解，第三產業(yè)比重上升，同時現代化農業(yè)開始初步發(fā)展，重工業(yè)優(yōu)先增長局面得以轉變。

在1993至2001年環(huán)境規(guī)?；卫黼A段，在《環(huán)境標志產品認證管理辦法》、《加強環(huán)境保護若干問題的決定》等相關政策體系下，中國產業(yè)結構進一步調整，實際發(fā)展中更注重產業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護，第三產業(yè)比重進一步提升到40%左右，第二產業(yè)結構下降到45%左右，第二、三產業(yè)開始協(xié)調發(fā)展，同時第一產業(yè)下降為14.15%。

進入到環(huán)境綜合治理階段，尤其是中國加入WTO以后。在相關法律法規(guī)的影響下，政府控制型環(huán)境規(guī)制力度有所提升，提高了排污費用征收力度，并且擴大了需要繳納排污費用的范圍。受此影響，三次產業(yè)呈現出“三、二、一”的結構，高污染、高耗能、高排放的問題開始成為國家產業(yè)規(guī)劃與環(huán)境治理中的重點管理問題，企業(yè)開始自覺減少污染排放問題。而且我國居民的消費觀念開始變化，日常生活中更為關注企業(yè)污染問題，自覺加入到企業(yè)污染治理的行列中來，最終形成污染治理的多方參與局面。

綜上所述，1972年到1978年是我國環(huán)境規(guī)制的啟蒙階段，在1979年到1992年間，我國環(huán)境規(guī)制的基本制度建設已經出現雛形，從1993年開始到2001年結束，我國環(huán)境規(guī)制呈現出了規(guī)模化的治理特征，從2002年開始至今，我國環(huán)境規(guī)制綜合整治特征日益明顯，受此影響，產業(yè)結構分別經歷了初次調整，二次調整和再優(yōu)化調整三個階段。在中國經濟發(fā)展的過程中，政府通過規(guī)制型管理實現對高污染、高耗能企業(yè)的管理，借助于資金傾斜、納稅、排污費征收等方法，促使企業(yè)發(fā)展中降低污染物排放與資源耗費，實現清潔發(fā)展，并基于需求傳導機制、技術創(chuàng)新機制及貿易傳導機制，實現產業(yè)結構從“二、一、三”到“三、二、一”的格局改變。

二、環(huán)境規(guī)制影響產業(yè)升級的作用機制分析

（一）需求傳導機制

從需求傳導機制來說，環(huán)境規(guī)制通過對生產主體、生產要素、消費市場、資本投入等認知及需求影響引導產業(yè)升級。政府進行環(huán)境規(guī)制，提高環(huán)境管理標準，對污染型產業(yè)加征稅率，促使企業(yè)調整投資比例和方向，降低污染型產業(yè)規(guī)模;促使金融行業(yè)提高面向環(huán)保性企業(yè)的投資，提高環(huán)保企業(yè)與外商的合作規(guī)模，帶動產業(yè)結構升級。另一方面，消費者對綠色環(huán)保產品的消費意向不斷增大，形成需求導向下的要素聚集，導致企業(yè)對綠色環(huán)保產業(yè)的投資增多，新產品、新技術不斷衍生，新產業(yè)不斷出現，附加值低的產業(yè)不斷萎縮，推動產業(yè)綠色轉型。

（二）技術創(chuàng)新傳導機制

產業(yè)升級也受技術創(chuàng)新的推動，主要包括三個方面：一是技術革新實現了勞動生產率的提升，二是技術革新推動了老舊產業(yè)向新型產業(yè)的轉型升級，三是技術創(chuàng)新加強了產業(yè)之間的聯動性。 在環(huán)境規(guī)制影響下，企業(yè)的生產門檻和污染治理費變高，為了維持利潤，企業(yè)會努力降低生產成本，積極研發(fā)新技術，環(huán)境規(guī)制引發(fā)的生產成本可以被創(chuàng)新效應補償，同時提高生產效率，保持市場競爭力。

（三）貿易傳導機制

在環(huán)境規(guī)制的約束下，企業(yè)受利益驅動會加大對排放廢氣物的治理，降低非生產性成本，發(fā)達國家更早意識到環(huán)境保護的重要性，環(huán)境規(guī)制的時間更早、力度更強，對污染型產業(yè)的抑制力度更大，對排污的稅費也極高。因此，發(fā)達國家的許多企業(yè)發(fā)揮比較優(yōu)勢理論，將高污染和高耗能的產業(yè)遷移到發(fā)展中國家，這樣一來，既保護了本國環(huán)境，又能維持利益最大化的局面，而對于以經濟發(fā)展為第一大目標的發(fā)展中國家，這不僅提供了外商投資，而且提供了更多就業(yè)機遇，推動了經濟進步。

這種產業(yè)從強環(huán)境規(guī)制國家轉移到較弱國家的模式，改變了雙方的產業(yè)結構。對于環(huán)境規(guī)制強的國家而言，遷出產業(yè)的市場規(guī)模和產業(yè)鏈環(huán)節(jié)都發(fā)生改變，促使新產業(yè)鏈的形成。對于環(huán)境規(guī)制弱的國家而言，外國企業(yè)的入駐帶來了新的生產方式和生產技術，彌補了產業(yè)鏈和產業(yè)能力的不足，推動了產業(yè)結構升級。

三、政府主導型產業(yè)升級與市場主導型產業(yè)升級的對比

我國政府出臺環(huán)境規(guī)制政策，通過傳導機制推動產業(yè)升級，是典型的政府主導型產業(yè)升級。然而，產業(yè)升級還有市場主導型，即市場需求下的產業(yè)升級，如江蘇昆山就是典型案例。2010年以前，江蘇昆山傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展中面臨著自主創(chuàng)新能力欠缺、產業(yè)層次不高、產能過剩矛盾突出、產業(yè)集中度不高等問題。2010年以后，江蘇省昆山傳統(tǒng)產業(yè)開始基于提高產業(yè)競爭力的內在需求進行產業(yè)升級，通過產業(yè)集群化發(fā)展凸顯產業(yè)聚集優(yōu)勢，通過技術創(chuàng)新實現傳統(tǒng)產業(yè)向高端產業(yè)轉變，從粗放經營向集約化經營，打造開放型經濟發(fā)展模式，推動產業(yè)結構轉型升級。但是，昆山這種以市場為主導的產業(yè)升級，在后期面臨了嚴峻的問題。因為在剛開始招商引資的時候，昆山開發(fā)局并沒有對引進的項目質量作出考察，而隨著越來越多企業(yè)的入駐，昆山就面臨著嚴重的資源不足、發(fā)展空間有限、土地資源緊缺、土地資源含金量越來越低等得問題。針對這種情況，昆山市政府不得不改變發(fā)展戰(zhàn)略，從促進經濟可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，提出注重引進項目投資強度，重視土地的集約利用，提高土地資源的利用率。

根據市場失靈理論，完全競爭市場結構只是一種理論上的假設，在現實經濟中是不可能全部滿足的，而市場的本質是逐利的，完全由市場決定產業(yè)轉型升級可能會導致產業(yè)園區(qū)追求經濟效益無視長期規(guī)劃，企業(yè)追尋高利潤無視環(huán)保，破壞城市整體規(guī)劃布局。顯然，政府主導下的環(huán)境規(guī)制與產業(yè)升級更有針對性，更能夠節(jié)省產業(yè)升級時間和成本，同時保障環(huán)境、居民正常生活等。

但是，這種政府主導下的產業(yè)升級，導致企業(yè)在生產結構變化及產業(yè)升級方面的內生性需求相對不足，政府在決策中會出現“越位”和“失位”的現象，監(jiān)管不力或者盲目轉型升級都會產生嚴重后果，例如，政府過于自信和盲目的調節(jié)措施會給產業(yè)發(fā)展帶來了極為不利的影響，甚至造成產業(yè)產能過剩，結構不合理，嚴重制約了產業(yè)升級轉型。對此，政府應該積極尋求產業(yè)轉型市場發(fā)展規(guī)律，利用科學手段滿足社會主義市場經濟體各產業(yè)轉型需求，通過環(huán)境規(guī)制的優(yōu)化與針對性管理，促進落后產能產業(yè)調整，加強技術創(chuàng)新及外商投資的作用發(fā)揮。

四、對環(huán)境規(guī)制與產業(yè)升級協(xié)同發(fā)展的建議

基于環(huán)境規(guī)制對產業(yè)升級影響路徑和市場主導型產業(yè)升級的弊端分析，本文對政府環(huán)境規(guī)制及政府主導型產業(yè)升級提出以下幾點對策建議：

（一）優(yōu)化環(huán)境規(guī)制

1、因地制宜制定環(huán)境規(guī)制標準

各個地方的政府部門應當根據自身的實際情況，采用相應的方式和方法綜合評估地區(qū)的環(huán)境污染以及生態(tài)破壞和資源消耗情況，充分考量地區(qū)的環(huán)境自凈能力，在此基礎上確定相應的規(guī)制標準。此外，各地政府部門還應當建立配套的績效評估體系以及具體的實施方案，有計劃的開展和落實環(huán)境規(guī)制，避免因為環(huán)境規(guī)制過強而造成宏觀經濟的大幅波動。第一、政府部門在進行環(huán)境規(guī)制的過程中應當充分應用不同的工具以及方式，激勵和鼓勵企業(yè)參與到環(huán)境治理的工作中，盡可能的避免企業(yè)做出投機行為。第二，政府應當根據實際情況合理應用環(huán)境規(guī)制的各種工具。市場型以及命令—控制型環(huán)境規(guī)制工具的作用強度和產業(yè)結構升級之間有一定的正相關關系，政府部門在落實環(huán)境規(guī)制的過程中，應當對環(huán)保的法律法規(guī)進行優(yōu)化和完善，明確自身的責任以及職能，適當加大在環(huán)境治理方面的投入力度，加大力度建設環(huán)境基礎設施。

2、建立健全環(huán)境規(guī)制體系

第一，地方政府應當專門針對環(huán)境規(guī)制體系建立配套的發(fā)展規(guī)劃以及運行機制，結合地區(qū)的發(fā)展情況以及產業(yè)生命周期確定合理的環(huán)境規(guī)制計劃。第二，中央有必要針對環(huán)境規(guī)制制定綱領性文件，為地方環(huán)境規(guī)制的具體落實提供遵循的準則。第三，政府有必要對資源價格核算體系進行優(yōu)化，對當前的資源定價機制進行改革。第四，應當針對環(huán)境規(guī)制建立配套的監(jiān)管系統(tǒng)，確保所有的環(huán)境規(guī)制措施都能夠受到監(jiān)管。第五，在環(huán)保部門之下設立專門機構對環(huán)境規(guī)制工作負責，提高環(huán)境規(guī)制體系的建設效率。最后，應當保證環(huán)境規(guī)制信息的透明性以及公開性，通過權威部門對、信息公開，讓公眾有充分的認識了解，同時也能避免惡意造謠。

（二）強化產業(yè)管理

1、淘汰落后產能產業(yè)

政府不僅要對市場準入門檻做出進一步的提高，還要健全有關市場監(jiān)管的相關法規(guī)制度，對破壞市場發(fā)展規(guī)則的產業(yè)進行處罰。同時，可以借助環(huán)境規(guī)制等手段，淘汰高污染、高耗能的落后產業(yè)，對國民經濟重要行業(yè)提供一定綠色補貼，引導其朝著集約化的方向發(fā)展。

2、扶持高技術產業(yè)

政府可以通過政府管理職能，加大對高技術產業(yè)的投資力度，對一些高科技企業(yè)提供稅收減免優(yōu)惠，以高技術產業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展產業(yè)進行重點發(fā)展，利用科技帶動經濟成長。健全相關培養(yǎng)機制，加大對于高技術人才的培育力度，主動引進高新技術人才，為出國留學人員回國創(chuàng)業(yè)提供良好的環(huán)境，讓高新技術人才能夠為產業(yè)發(fā)展作出更多貢獻。

3、引導產業(yè)創(chuàng)新

政府要加強向自主創(chuàng)新的引導，建立技術創(chuàng)新的推動機制，一方面，對新興知識產權管理力度進行進一步的強化，給予申請了專利的企業(yè)一定的補貼，并成立知識產權態(tài)勢分布平臺，保證知識產權信息的及時傳遞。另一方面，創(chuàng)新公共服務平臺技術，支持技術攻關項目。同時，完善優(yōu)化創(chuàng)新機制政策，加大技術產業(yè)創(chuàng)新投入，并提供財政的穩(wěn)定扶持。

（三）促進投資貿易

首先，政府可以采取措施促進外商直接投資質量以及規(guī)模的提升，比如建立嚴格的環(huán)境規(guī)制標準，使高能耗以及高污染等對國內經濟結構不利的外商直接投資被淘汰。其次，主動轉變外資引進策略，積極引進具有較強創(chuàng)新能力以及先進管理技術的外商直接投資，鼓勵外資對高端制造產業(yè)進行直接投資，將可持續(xù)發(fā)展與引進外商投資聯系起來，使外商直接投資的技術溢出效應得到充分的發(fā)揮。再次，隨著世界經濟一體化的逐步推進，各個國家的產業(yè)結構和對外貿易結構關系越來越緊密，新形勢下應當加快外貿體制轉變進程，積極推動匯率、利率及關稅稅率的市場化，建立適應新經濟形勢的外貿運行機制，積極采取措施調整和優(yōu)化對外貿易結構。

五、結語

為了環(huán)境和經濟的協(xié)同發(fā)展，我國要持續(xù)完善環(huán)境規(guī)制體系，各地政府在制定環(huán)境規(guī)制政策時不能過于盲目，勢必要考慮到其對產業(yè)升級的影響，要因地制宜制定環(huán)境規(guī)制標準，有效運用環(huán)境規(guī)制工具，結合實際開展環(huán)境規(guī)制行動。同時加強產業(yè)管理，發(fā)揮政府規(guī)制職能，淘汰落后產能產業(yè)，積極引導產業(yè)創(chuàng)新，提高外商直接投資和對外貿易水平，優(yōu)化產業(yè)結構，形成環(huán)境規(guī)制和產業(yè)升級的良性循環(huán)。

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