基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)精英俘獲影響及其反思

邱 凱

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京211100）

2013年國(guó)務(wù)院在《加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）中指出要以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)力量作用，確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。此后，政府先后頒發(fā)多項(xiàng)政策措施，明確可通過(guò)公建民營(yíng)、購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)與設(shè)施等方式將社會(huì)力量引入基本養(yǎng)老服務(wù)供給，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高服務(wù)質(zhì)量與效率，同時(shí)減輕企業(yè)運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展。然而實(shí)踐中出現(xiàn)了政策目標(biāo)偏移、服務(wù)質(zhì)量較差等現(xiàn)象，基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目成效大打折扣。除人才、資金等資源存量不足外，資源要素的分配機(jī)制也是重要的影響因素，已有學(xué)者對(duì)資源分配機(jī)制存在的問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)描述。部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)項(xiàng)目出現(xiàn)單純追求營(yíng)利、忽視經(jīng)濟(jì)困難老人需求、背離福利性質(zhì)以及政府“甩包袱”現(xiàn)象［1，2］，存在招商引資傾向［3］，致使老年人獲取公共養(yǎng)老服務(wù)資源難度增加［4］，偏離項(xiàng)目原有目標(biāo)；政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目配套政府采購(gòu)制度和資格評(píng)估等制度落后于現(xiàn)實(shí)需求，監(jiān)管制度缺位［5］，績(jī)效評(píng)估不到位［6］，存在政策偏差、失靈風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、尋租和合謀風(fēng)險(xiǎn)以及評(píng)估形式化風(fēng)險(xiǎn)［7］，易導(dǎo)致效率低下、財(cái)政資金浪費(fèi)、服務(wù)項(xiàng)目錯(cuò)配等問(wèn)題［8，9］。綜上可知，已有研究注意到政府養(yǎng)老資源要素分配不公的現(xiàn)象，分析了資源要素分配不公對(duì)項(xiàng)目效果的影響，部分還進(jìn)行了對(duì)策研究，但是，較少深入研究資源分配問(wèn)題的發(fā)生機(jī)制、過(guò)程，致使項(xiàng)目分析缺乏強(qiáng)有力的解釋框架，難以統(tǒng)籌理解資源分配中存在的矛盾與沖突。

本研究以實(shí)際調(diào)研中的案例為經(jīng)驗(yàn)素材，引入精英俘獲理論視角，立足基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，揭示基本養(yǎng)老服務(wù)資源要素分配過(guò)程中存在的精英俘獲現(xiàn)象，明晰其中的精英俘獲機(jī)制、過(guò)程和影響，最后對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)資源要素分配機(jī)制提出反思。

1 概念界定

1.1 基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

不同學(xué)者對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)提出了定義。李兵等［10］認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)是指在政府主導(dǎo)下，通過(guò)財(cái)政投入向全體老年人提供基本的生活照料、衛(wèi)生健康、精神文化等服務(wù)，應(yīng)以困難老年群體為優(yōu)先和重點(diǎn)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，低償或無(wú)償。林閩鋼［11］將基本養(yǎng)老服務(wù)界定為福利性養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)作為純公共物品和準(zhǔn)公共物品向全體國(guó)民提供，與非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)、營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)同為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的組成部分。桂世勛［12］認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)有廣義和狹義之分，廣義包括生活照料、產(chǎn)品用品、健康服務(wù)、體育健身、文化娛樂(lè)、教育、宜居社區(qū)、維權(quán)、金融、旅游等養(yǎng)老服務(wù)，俠義僅指為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援等基本照護(hù)服務(wù)。

綜合已有研究，本研究將政府通過(guò)財(cái)政投入，以低償或無(wú)償?shù)姆绞?，面向全體老人提供的基本生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神關(guān)愛(ài)、文化娛樂(lè)等服務(wù)界定為基本養(yǎng)老服務(wù)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。享有基本養(yǎng)老服務(wù)是老人的基本權(quán)利，提供基本養(yǎng)老服務(wù)是政府的基本義務(wù)。由政府主導(dǎo)建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、配置的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)以及為此而構(gòu)建的資金投入、服務(wù)監(jiān)管、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)機(jī)制是政府提供基本養(yǎng)老服務(wù)的重要表現(xiàn)形式，將其界定為基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

1.2 精英俘獲

精英俘獲（Elite capture）的研究起源于20世紀(jì)末，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)，國(guó)內(nèi)對(duì)精英俘獲理論的應(yīng)用主要在低保、扶貧等領(lǐng)域。學(xué)術(shù)界中對(duì)精英俘獲具有代表性的定義是為多數(shù)人而轉(zhuǎn)移的資源卻被少數(shù)人占有，這些少數(shù)人通常是政治或經(jīng)濟(jì)方面的強(qiáng)勢(shì)群體［13］，這些強(qiáng)勢(shì)群體作為精英，其在組織和團(tuán)體的影響力遠(yuǎn)超過(guò)其他個(gè)體，從而得以左右項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)程和實(shí)施，干擾社區(qū)發(fā)展和治理［14］。程璆等［15］發(fā)現(xiàn)在參與式扶貧進(jìn)程中，精英通過(guò)對(duì)扶貧資金、項(xiàng)目信息以及發(fā)言權(quán)的俘獲，致使資金與項(xiàng)目偏離了既定目標(biāo)，進(jìn)而造成扶貧治理的困境。梁劍峰等［16］發(fā)現(xiàn)農(nóng)民合作社出現(xiàn)了領(lǐng)辦人控制、股權(quán)集中等精英俘獲現(xiàn)象。吳忠民［17］將精英群體分為經(jīng)濟(jì)精英、政治精英和知識(shí)精英3類。邢成舉等［18］認(rèn)為精英維持身份地位、節(jié)約交易成本、發(fā)展項(xiàng)目信息與參與權(quán)力是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。何毅等［19］將產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中的精英俘獲分為精英被外部組織俘獲以及精英結(jié)成利益共同體主動(dòng)俘獲2種模式。

由此可知，精英俘獲行為本質(zhì)上是精英利用強(qiáng)勢(shì)的影響力進(jìn)入資源分配過(guò)程并掠取大部分資源收益的過(guò)程。本研究將基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的精英俘獲定義為精英通過(guò)影響基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)項(xiàng)目和資源的分配、使用等，掠取資源收益，導(dǎo)致基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)項(xiàng)目和資源偏離最初目標(biāo)的現(xiàn)象。

2 基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)精英俘獲現(xiàn)象呈現(xiàn)

自2015年起，本研究圍繞Z省養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程、服務(wù)模式、服務(wù)內(nèi)容等方面對(duì)Z省養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了跟蹤調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Z省基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施采購(gòu)、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)課題招標(biāo)等方面存在精英俘獲現(xiàn)象。本研究以經(jīng)濟(jì)、政治、知識(shí)3類精英的實(shí)際案例具體呈現(xiàn)。

2.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)中的經(jīng)濟(jì)精英俘獲

在養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策和行業(yè)發(fā)展前景的吸引下，來(lái)自房地產(chǎn)、投資行業(yè)等領(lǐng)域具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)為保持自身的經(jīng)濟(jì)精英地位，獲取經(jīng)濟(jì)效益，在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)占得先機(jī)，利用人、財(cái)、物資源優(yōu)勢(shì)，積極拓展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，主動(dòng)俘獲公建民營(yíng)機(jī)會(huì)。經(jīng)濟(jì)精英的主動(dòng)尋求和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)精英經(jīng)濟(jì)實(shí)力的信賴，為俘獲行為奠定了基礎(chǔ)。部分地方甚至出現(xiàn)公建民營(yíng)項(xiàng)目管理者惟“大資本”現(xiàn)象。

A集團(tuán)擁有地產(chǎn)及投資背景，受行業(yè)及政策吸引成立A養(yǎng)老服務(wù)集團(tuán)，專業(yè)從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，被業(yè)界認(rèn)作高檔養(yǎng)老的代名詞。2015年A集團(tuán)承接X(jué)市某區(qū)政府的養(yǎng)老綜合體公建民營(yíng)項(xiàng)目，定位住、醫(yī)、養(yǎng)、娛、食高端服務(wù)，每位老人入住費(fèi)用在8 000元/月以上，但2015年X市企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金水平剛超過(guò)2 000元，遠(yuǎn)未達(dá)到該項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。A集團(tuán)的拓展沖擊了X市當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如甲機(jī)構(gòu)憑借8年優(yōu)質(zhì)的服務(wù)積淀了良好口碑，已發(fā)展3家分支機(jī)構(gòu)，正欲借此項(xiàng)目作為實(shí)現(xiàn)深度醫(yī)養(yǎng)結(jié)合轉(zhuǎn)變，已開(kāi)始市場(chǎng)需求調(diào)查等大量前期準(zhǔn)備工作，但隨著A集團(tuán)的強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入，甲機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)失敗，其前期準(zhǔn)備工作也全部化為泡沫。A集團(tuán)還以豐厚的待遇吸引當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老服務(wù)人才，擾亂養(yǎng)老服務(wù)人才市場(chǎng)，部分機(jī)構(gòu)的前期人才培養(yǎng)投入甚至付諸東流。2016年A集團(tuán)通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式獲得了N市某區(qū)公建養(yǎng)護(hù)中心的運(yùn)營(yíng)權(quán)，中標(biāo)價(jià)格高達(dá)預(yù)測(cè)的2倍，但該中心開(kāi)業(yè)3年后入住率尚未達(dá)到10%。

2.2 政府養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施采購(gòu)中的政治精英俘獲

為提升機(jī)構(gòu)護(hù)理水平，部分地方政府優(yōu)先為符合條件的機(jī)構(gòu)無(wú)償提供養(yǎng)老輔具，但老齡用品業(yè)良莠不齊，在設(shè)施采購(gòu)過(guò)程中地方政府會(huì)對(duì)政治精英給予更多的期待和信任。政治精英為獲取經(jīng)濟(jì)效益，大多會(huì)發(fā)揮其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，獲取項(xiàng)目信息資源，開(kāi)展俘獲行為。

Z省民政廳于2014—2017年開(kāi)展一項(xiàng)為全省敬老院統(tǒng)一裝配標(biāo)準(zhǔn)化醫(yī)療康復(fù)設(shè)施的項(xiàng)目，采購(gòu)內(nèi)容包括護(hù)理床、輪椅和助行器等老年康復(fù)輔助器具，數(shù)量龐大。Z省民政廳未采用公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇供應(yīng)商，直接委托給隸屬于省民政廳的公益二類事業(yè)單位C。C單位從20世紀(jì)50年代開(kāi)始為全省傷殘軍人制作義肢，具有極強(qiáng)的公益性質(zhì)，同時(shí)自主生產(chǎn)部分養(yǎng)老輔具，但局限在護(hù)理床及輪椅等。C單位近5年單位產(chǎn)品銷售額與生產(chǎn)成本幾乎持平，其生產(chǎn)的輔具無(wú)論質(zhì)量還是功能多樣性在全省同類產(chǎn)品中均不具絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

2.3 政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中的政治精英俘獲

承接政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)可取得現(xiàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)效益，也利于承接政府其他購(gòu)買項(xiàng)目，同時(shí)還相對(duì)穩(wěn)定地占有了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，因此，政治精英會(huì)利用自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)提前獲知政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目信息。在市場(chǎng)機(jī)制不完善的情況下，政府也會(huì)更加傾向于將項(xiàng)目交給信得過(guò)的政治精英，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中的政治精英俘獲便由此產(chǎn)生。

N市政府相關(guān)部門為改變Y社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站人員工作積極性低、服務(wù)效率低下、基層醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)發(fā)展慘淡的現(xiàn)狀，直接聯(lián)系并委托B養(yǎng)老服務(wù)中心承接該社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，以期整合民政、人社、衛(wèi)健等部門的資源，統(tǒng)籌醫(yī)護(hù)養(yǎng)事業(yè)發(fā)展。B養(yǎng)老服務(wù)中心的經(jīng)營(yíng)者曾是Z省人口、養(yǎng)老相關(guān)工作的退休干部，該項(xiàng)目管理者為基層人口退休管理者。依托社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站及原有的養(yǎng)老服務(wù)資源，B養(yǎng)老服務(wù)中心隨即承接政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，為Y社區(qū)及周邊老人提供居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，但其健康管理及慢性病管理服務(wù)還停留在建檔及基本測(cè)試上，家庭醫(yī)生簽約浮于表面，醫(yī)療服務(wù)僅限于基礎(chǔ)健康檢查及感冒等小病治療，生活照護(hù)服務(wù)團(tuán)隊(duì)主要由高校志愿者組成，穩(wěn)定性較差，專業(yè)性難以保障。B養(yǎng)老服務(wù)中心志愿者入戶服務(wù)時(shí)常會(huì)遭到拒絕，存在工單內(nèi)容與老人所獲服務(wù)不一致、按手印刷單等現(xiàn)象。然而，B養(yǎng)老服務(wù)中心仍能繼續(xù)獲得N市政府相關(guān)部門的信賴，并繼續(xù)獲取基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源，2018年下半年，其被評(píng)為3A級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心，并再次俘獲3個(gè)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。

2.4 養(yǎng)老服務(wù)課題招標(biāo)中的知識(shí)精英俘獲

養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)課題項(xiàng)目是政府響應(yīng)民生需求、匯聚學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界才智的良機(jī)。一些知識(shí)精英出于提高社會(huì)影響力、保持自身精英地位的需要，在應(yīng)標(biāo)過(guò)程中充分利用自身的高影響力和學(xué)術(shù)地位，模糊自身研究基礎(chǔ)以匹配課題招標(biāo)要求，主動(dòng)俘獲政府養(yǎng)老服務(wù)課題。部分地方政府容易被知識(shí)精英的高職稱、高職務(wù)和學(xué)術(shù)地位吸引，引致精英俘獲行為。

N市政府于2019年公開(kāi)招標(biāo)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估課題。在招標(biāo)過(guò)程中，不乏具有豐富服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域高校專家聯(lián)合投標(biāo)、共同合作的現(xiàn)象，但中標(biāo)者為學(xué)術(shù)界具有頗高地位及影響力的學(xué)者K，其主要研究領(lǐng)域并非養(yǎng)老服務(wù)，未對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行過(guò)深入調(diào)查研究，缺乏相關(guān)研究經(jīng)驗(yàn)，在該領(lǐng)域同行認(rèn)可度不高。據(jù)了解，知識(shí)精英K中標(biāo)主要是因?yàn)槎辔辉u(píng)標(biāo)委員久仰其大名，認(rèn)為其學(xué)術(shù)地位高。中標(biāo)后，由于社會(huì)兼職和學(xué)術(shù)活動(dòng)較多，K將課題委托給一名同事完成，該同事學(xué)術(shù)地位和職稱皆遠(yuǎn)不及K，研究成果質(zhì)量難以得到保障。基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)精英俘獲的動(dòng)機(jī)與手段如表1所示。

表1 基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)精英俘獲的動(dòng)機(jī)與手段

3 基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)精英俘獲的影響

3.1 導(dǎo)致政府項(xiàng)目效果差強(qiáng)人意

將市場(chǎng)機(jī)制引入基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，將政府包辦向公私協(xié)作轉(zhuǎn)變，可以大大改善基本養(yǎng)老服務(wù)供給效率低的問(wèn)題。精英俘獲行為的發(fā)生，雖然并不阻礙項(xiàng)目的展開(kāi)與運(yùn)行，但難以保障項(xiàng)目原有目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1）經(jīng)濟(jì)精英俘獲的公建民營(yíng)項(xiàng)目將服務(wù)價(jià)格定位中高端，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)困難老人的承受能力，以營(yíng)利性代替福利性和公益性，導(dǎo)致基本養(yǎng)老服務(wù)缺位，偏離了公建民營(yíng)的原有目標(biāo)。

2）政治精英的俘獲致使政府采購(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則相對(duì)缺失，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證，不利于政府采購(gòu)資金使用效益的提升，易損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，偏離了政府采購(gòu)的原有目標(biāo)，且該行為易被政府項(xiàng)目的公益性所掩蓋，不易引起公眾的廣泛關(guān)注。

3）政治精英俘獲的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目未將服務(wù)老人作為業(yè)務(wù)根本，服務(wù)提供浮于表面，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的推行、養(yǎng)老服務(wù)水平的提高、養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的挖掘均起到負(fù)面作用，偏離了政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的原有目標(biāo)。

4）在知識(shí)精英俘獲的政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目課題中，課題完成者學(xué)術(shù)領(lǐng)域匹配度的不足以及相關(guān)調(diào)研經(jīng)驗(yàn)、理論素養(yǎng)等基礎(chǔ)的相對(duì)缺乏，難以保證項(xiàng)目課題的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，致使課題完成效果不理想，無(wú)法起到科學(xué)決策、指導(dǎo)實(shí)踐的作用。

3.2 沖擊優(yōu)秀養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)

基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)引入社會(huì)力量，政府本是為鼓勵(lì)、引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)有序發(fā)展，但是精英俘獲的行為反而產(chǎn)生了沖擊優(yōu)秀企業(yè)、擾亂市場(chǎng)秩序的不良后果。該現(xiàn)象在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營(yíng)中體現(xiàn)得最為明顯，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)影響最為深刻。受優(yōu)惠政策吸引，不少房企轉(zhuǎn)型并涉足養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，其中一些企業(yè)的真正目的是消化庫(kù)存、轉(zhuǎn)移政策風(fēng)險(xiǎn)。這種打著養(yǎng)老旗號(hào)圈地、圈資源的行為，壓縮了當(dāng)?shù)貎?yōu)秀養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的發(fā)展空間，其“重資產(chǎn)、輕服務(wù)”的發(fā)展理念，擾亂了市場(chǎng)秩序，沖擊了當(dāng)?shù)卦械膬?yōu)秀養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。知識(shí)精英參與的政府課題質(zhì)量難以保證，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過(guò)程中亟待提煉、總結(jié)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)難以獲取有效的實(shí)踐指導(dǎo)，其參與課題研究的熱情與信心也受到阻礙。一些知識(shí)精英總結(jié)的理論、經(jīng)驗(yàn)等甚至?xí)`導(dǎo)政府的科學(xué)決策，阻礙優(yōu)秀企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.3 阻礙養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有序發(fā)展

將社會(huì)力量引入基本養(yǎng)老服務(wù)的提供過(guò)程中，其政策目標(biāo)是提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率，滿足老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展。但基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的精英俘獲卻阻礙了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有序發(fā)展。部分經(jīng)濟(jì)精英在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的地方提供高端服務(wù)，實(shí)際上并未深入了解老人的服務(wù)需求，而其對(duì)當(dāng)?shù)毓駹I(yíng)資源的俘獲，還壓縮了原有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間，擾亂了市場(chǎng)秩序，阻礙了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，政治精英俘獲的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目將政府項(xiàng)目作為全部盈利來(lái)源，僅注重與政府的關(guān)系，服務(wù)難以深入人心，不利于養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的挖掘和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的拓展。精英俘獲到的基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目很容易被當(dāng)?shù)赝锌醋魇恰皹影濉焙驼庵镜捏w現(xiàn)，其發(fā)展模式和理念若被后來(lái)者效仿，則會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的后續(xù)正常發(fā)展產(chǎn)生誤導(dǎo)。

3.4 養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以保障

在家庭養(yǎng)老服務(wù)功能走向衰微的背景下，基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)精英俘獲行為加劇了社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)無(wú)法有效補(bǔ)缺的難題，老人的基本服務(wù)需求難以得到滿足，所接受的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以保障。由于經(jīng)濟(jì)精英俘獲的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)項(xiàng)目定位高端、基本養(yǎng)老服務(wù)缺位，多數(shù)老人只能選擇家庭養(yǎng)老或極少量的民辦社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。而在政治精英俘獲的政府采購(gòu)項(xiàng)目中，所提供養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量不足和售后缺陷，也會(huì)影響?zhàn)B老服務(wù)效果。在政治精英俘獲的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中，承接方選取依賴政府購(gòu)買資金、壓縮成本的營(yíng)利策略，而非以服務(wù)老人為中心，缺乏改善服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，難以獲得老人及其家庭的認(rèn)可。

3.5 一定程度上加劇社會(huì)不公

在基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的精英俘獲過(guò)程中，精英因其經(jīng)濟(jì)能力、與政府之間的關(guān)系以及社會(huì)影響力而與公權(quán)力處于較近的位置，可從當(dāng)權(quán)者處獲得特殊待遇，而非精英則因其經(jīng)濟(jì)能力較弱、與政府關(guān)系一般以及社會(huì)影響力較弱而與公權(quán)力相距較遠(yuǎn)，致使二者在政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中所處地位不平等，在過(guò)程上引致不公。精英俘獲現(xiàn)象導(dǎo)致基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目資源不能承接給行業(yè)內(nèi)的優(yōu)秀企業(yè)、社會(huì)組織以及領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)學(xué)者，在結(jié)果上引致不公。經(jīng)濟(jì)精英俘獲的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)項(xiàng)目主要針對(duì)一般老人開(kāi)展高端服務(wù)，沒(méi)有發(fā)揮“雪中送炭”的作用，反倒為富裕老人養(yǎng)老“錦上添花”，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)起到了反向作用，阻礙了貧困老人基本養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，難以保障基本的養(yǎng)老服務(wù)需求，在養(yǎng)老服務(wù)的供給上加劇了社會(huì)的不公。

4 基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)精英俘獲的反思

4.1 政府職責(zé)定位不清

基本養(yǎng)老服務(wù)是基本公共服務(wù)的一部分，政府始終是基本養(yǎng)老服務(wù)供給的首要責(zé)任主體。政府作為公共權(quán)力的委托代理機(jī)構(gòu)，執(zhí)行公眾委托的公共權(quán)力，必須要對(duì)公眾負(fù)責(zé)。因此，在權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則下，政府行使主導(dǎo)基本養(yǎng)老服務(wù)供給的權(quán)力，就要承擔(dān)托底職能，保障全體老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。隨著基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的介入，政府的角色逐漸由以往的支配者向主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變，其直接服務(wù)提供責(zé)任逐漸讓渡給社會(huì)力量，但仍承擔(dān)著規(guī)制、籌資和監(jiān)管責(zé)任。然而，由于地方政府對(duì)自身基本養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)定位出現(xiàn)偏差，致使在實(shí)踐中出現(xiàn)政府越位、缺位以致偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象。一些地方政府將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)簡(jiǎn)單視同招商引資，盲目追求大資本，忽視公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)的公益性和福利性，甚至簡(jiǎn)單“一包了之”，讓社會(huì)力量代替其行使基本養(yǎng)老服務(wù)職能，其缺位為經(jīng)濟(jì)精英俘獲提供了空間。政府在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施采購(gòu)和政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目前期的越位抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為政治精英俘獲提供了機(jī)會(huì)，在項(xiàng)目運(yùn)行期的缺位致使養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以得到保障。養(yǎng)老服務(wù)課題全過(guò)程政府的缺位則為知識(shí)精英俘獲提供了方便。

4.2 公開(kāi)招投標(biāo)制度尚未真正落實(shí)

政府基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目原則上應(yīng)通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行，對(duì)只能從惟一服務(wù)提供機(jī)構(gòu)購(gòu)買的，應(yīng)向社會(huì)公示并經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后，才可采取單一來(lái)源采購(gòu)方式組織采購(gòu)。然而，公開(kāi)透明的招投標(biāo)制度并未在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域得到嚴(yán)格落實(shí)。在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施采購(gòu)和政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中，地方政府仍存在利用定向購(gòu)買、直接指定承接方以避免公開(kāi)招投標(biāo)的傾向，更習(xí)慣于直接把服務(wù)供給交付給某個(gè)社會(huì)組織或營(yíng)利性企業(yè)，或自己既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，直接管理或?qū)⒎?wù)委托給下屬組織，其越位傾向?yàn)檎尉⒎@的產(chǎn)生提供了廣闊空間。政府的定向購(gòu)買行為和“交易鎖定”慣性思維，更有利于精英在新的養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。部分招投標(biāo)過(guò)程的不規(guī)范與不透明，更為權(quán)力尋租、政企合謀提供了便利，成為精英俘獲行為產(chǎn)生的土壤。此外，政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的信息公開(kāi)制度尚不完善，信息公開(kāi)碎片化和信息交互失衡增加了市場(chǎng)主體及公眾獲取和評(píng)估招投標(biāo)信息的成本，更有利于精英提前獲取養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目信息，謀劃俘獲行為。

4.3 質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制不健全

質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制是政府基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目高效運(yùn)行的重要保障。目前，中央和地方均對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)和政府養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估作出了相關(guān)規(guī)定，如事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)管，內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合以及第三方評(píng)估機(jī)制等，但其監(jiān)管政策以導(dǎo)向性、原則性的規(guī)定為主，操作性條文尚未細(xì)化。針對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，地方政府主要采用單一行政主導(dǎo)型評(píng)估模式，評(píng)價(jià)主體以政府相關(guān)部門和社區(qū)為主，服務(wù)能力、內(nèi)容設(shè)置等效率指標(biāo)較多、權(quán)重較大，老人服務(wù)滿意度指標(biāo)相對(duì)較少、權(quán)重較小，老人的需求難以直接反映到評(píng)估過(guò)程中，服務(wù)反饋機(jī)制尚未建立。在地方政府精力有限的條件下，政府單方面評(píng)估的難度又因信息的非對(duì)稱而加大，全過(guò)程的動(dòng)態(tài)評(píng)估難以實(shí)現(xiàn)。政府出于對(duì)政治精英的信任，在其介入后對(duì)承接方的監(jiān)督評(píng)估更趨于形式化，這就為政治精英降低服務(wù)質(zhì)量以節(jié)約成本提供了空間。在政府購(gòu)買項(xiàng)目實(shí)踐中，對(duì)承接方的監(jiān)管與評(píng)估相對(duì)重視，對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督相對(duì)忽視，對(duì)政府的監(jiān)督以內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督相對(duì)缺乏，這為政府接納政治精英提供了方便。此外，由于缺乏法律依據(jù)和強(qiáng)制性，第三方評(píng)估機(jī)制作用有限。

4.4 管理者與資源俘獲方存在合謀空間

作為深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一部分，政府基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的施行是地方政府重要的民生工作之一。在基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中，管理者掌握基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源分配權(quán)力、項(xiàng)目評(píng)估和監(jiān)管權(quán)力，其個(gè)人利益訴求是花費(fèi)較少的交易成本完成工作任務(wù)，在較短的時(shí)間內(nèi)創(chuàng)建政績(jī)，創(chuàng)造更多的地方財(cái)政收入，獲取更大的社會(huì)影響力，贏得更高的晉升概率。精英作為資源俘獲方，在可以滿足管理者節(jié)約交易成本、創(chuàng)建政績(jī)、工作“背書(shū)”等方面需要的同時(shí)，也伴隨著維持自身精英地位、節(jié)約成本、提高利潤(rùn)以及承接政府其他基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的利益訴求。政府和資源俘獲方之間的互相需要關(guān)系，極易促使雙方以違法或違規(guī)的方式發(fā)生利益交換行為，引致合謀現(xiàn)象。當(dāng)前不完善的項(xiàng)目評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制更為雙方的合謀提供了便利。

5 結(jié)論

基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)引入社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)，實(shí)際上是基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源要素的分配過(guò)程。本研究首先探索性地界定了基本養(yǎng)老服務(wù)的含義和范圍，認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。其次，運(yùn)用精英俘獲理論，結(jié)合以往調(diào)研基礎(chǔ)，揭示了基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)、政府養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施采購(gòu)、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)課題招標(biāo)4個(gè)方面的精英俘獲現(xiàn)象，分析了該現(xiàn)象產(chǎn)生的影響，并進(jìn)行了反思。研究發(fā)現(xiàn)，基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源要素分配過(guò)程中的精英俘獲現(xiàn)象，對(duì)政府項(xiàng)目效果、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升均產(chǎn)生沖擊，有造成基本養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)偏離、加劇社會(huì)不公的風(fēng)險(xiǎn)，難以保障“人人能夠享有基本養(yǎng)老服務(wù)”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與政府職責(zé)定位、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、程序公開(kāi)性規(guī)范性、質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制及管理者與資源俘獲方的利益訴求息息相關(guān)。

目前，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處于初級(jí)階段，仍處于不斷發(fā)展的過(guò)程中。本研究?jī)H引入精英俘獲視角，以3類精英群體、4種精英俘獲現(xiàn)象的案例形式對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源要素分配過(guò)程中出現(xiàn)的不公平問(wèn)題進(jìn)行了研究與論述。基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資源要素分配機(jī)制涵蓋政府、承接方、老人等多個(gè)主體間的多方面關(guān)系，受內(nèi)外多因素影響，其實(shí)際運(yùn)行過(guò)程也在不斷變化，該領(lǐng)域仍有待深入研究。