鄉(xiāng)村振興視域下宅基地三權(quán)分置改革的困境與對(duì)策

朱 強(qiáng)，汪 倩

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京211100）

伴隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，逐漸導(dǎo)致中國農(nóng)村地區(qū)常住人口急劇下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。針對(duì)這一問題，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，完善農(nóng)村宅基地制度，黨的十九大報(bào)告也指出要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手和決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。2018年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“我國將探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’的政策，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，開啟了中國農(nóng)村土地制度改革新篇章［1］。

宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革是提高土地要素配置效率、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、解決“三農(nóng)”問題的重要制度變遷［2］。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“沉睡資本”，宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象突出，因此如何通過土地制度改革來盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵問題，其中三權(quán)分置作為宅基地改革的主要方向無疑是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。2018年中央一號(hào)文件明確提出了探索農(nóng)村宅基地三權(quán)分置，這是深化農(nóng)村土地改革的一次重大理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索［3］。

1 歷史演進(jìn)

從中華人民共和國成立至今，中國的宅基地制度經(jīng)歷了由私有制到公有制的發(fā)展，其發(fā)展歷程大致可分為5個(gè)階段。

第一階段：1950—1961年，該階段宅基地所有權(quán)歸個(gè)人私有。中華人民共和國成立之初頒布的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定實(shí)行農(nóng)民土地所有制，土地歸農(nóng)民所有，且可以自由流轉(zhuǎn)，廢除了封建剝削土地制度，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性具有重要作用。

第二階段：1962—1978年，該階段宅基地所有權(quán)開始?xì)w集體所有，并且禁止實(shí)施宅基地流轉(zhuǎn)。1962年《農(nóng)村人民公社條例》規(guī)定農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使用權(quán)，其所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)所有，實(shí)現(xiàn)了使用權(quán)和所有權(quán)的“兩權(quán)分離”，而且該條例出于對(duì)集體所有權(quán)的保護(hù)，還明確規(guī)定了宅基地不得買賣和出租，對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)形成了嚴(yán)格的限制。

第三階段：1979—1998年，該階段宅基地流轉(zhuǎn)逐漸寬松，由禁止轉(zhuǎn)為限制，農(nóng)民可以在符合宅基地面積要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和租賃，且城鎮(zhèn)居民也可以向政府申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)。

第四階段：1999—2013年，該階段禁止城鎮(zhèn)居民使用宅基地。政府為了堅(jiān)守耕地紅線制度，廢除了城鎮(zhèn)居民申請(qǐng)宅基地使用權(quán)制度，強(qiáng)化了宅基地的身份屬性，規(guī)定只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)享有宅基地使用權(quán)。

第五階段：2014年至今，該階段宅基地由“兩權(quán)分離”發(fā)展為“三權(quán)分置”。2015年政府通過出臺(tái)具體方案、實(shí)施試點(diǎn)改革等措施，探索出一條有效的宅基地有償使用和退出途徑；2018年在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，中央一號(hào)文件提出實(shí)行宅基地三權(quán)分置改革，宅基地由原先的所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)展為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，突破了“兩權(quán)分離”的結(jié)構(gòu)框架，通過穩(wěn)定宅基地的集體所有權(quán)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)以及放活宅基地的使用權(quán)，以促進(jìn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)，從而在更大程度上實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)；2019年“三農(nóng)”工作也對(duì)農(nóng)村宅基地制度的改革提出了更高的要求，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，只有符合申請(qǐng)條件的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才可以轉(zhuǎn)讓宅基地；2020年中央一號(hào)文件指出要放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，而且為了更好地保障農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益，政府進(jìn)一步出臺(tái)了宅基地確權(quán)通知，這是對(duì)中國農(nóng)村宅基地制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。由此可見，中國的宅基地管理制度在不同的歷史時(shí)期有不同的內(nèi)涵，其具體內(nèi)容是隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷變化和完善的，而且在“三農(nóng)”工作開展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，中國的農(nóng)村宅基地制度也進(jìn)入了新的改革創(chuàng)新時(shí)期，理論學(xué)術(shù)界對(duì)該問題的研究也逐漸成為熱點(diǎn)。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的研究多集中于內(nèi)涵界定［4，5］、制度變遷［6，7］、權(quán)能設(shè)置［2，8］、法理闡釋［9，10］等方面，而且伴隨著改革實(shí)踐的深入，越來越多的案例研究為理論構(gòu)建和制度創(chuàng)新提供動(dòng)力［11，12］。目前對(duì)該問題 的研究大致可分為2個(gè)方向：一是農(nóng)村宅基地制度由“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的研究。部分學(xué)者認(rèn)為宅基地制度改革能夠有效促進(jìn)人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等城鄉(xiāng)要素的快速流動(dòng)與整合重組，可成為鄉(xiāng)村振興的有力抓手［13］。也有部分學(xué)者認(rèn)為這一封閉的產(chǎn)權(quán)配置制度過分偏重穩(wěn)定的價(jià)值而忽略了效率目標(biāo)，宅基地資源閑置浪費(fèi)和屢禁不止的隱形流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)行宅基地制度運(yùn)行失靈的典型表現(xiàn)［14］。但總的來說，上述研究從學(xué)理上分析“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的變化，基于農(nóng)村宅基地制度與鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián)性，從制度障礙和制度供給2個(gè)角度進(jìn)行闡述，對(duì)認(rèn)識(shí)和理解宅基地三權(quán)分置對(duì)鄉(xiāng)村振興的意義具有重要作用，但是由于對(duì)“三權(quán)”缺乏準(zhǔn)確的功能定位，因此并不能全面精準(zhǔn)地把握其對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的影響。另一研究方向則是對(duì)農(nóng)村宅基地三權(quán)分置深化路徑的研究。作為鄉(xiāng)村振興制度改革的重要組成部分，農(nóng)村宅基地制度與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，在具體深化改革的路徑選擇上，學(xué)者們主要還是針對(duì)宅基地的權(quán)利邊界、資格認(rèn)定以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)等展開研究的。宋志紅［15］提出以“擴(kuò)權(quán)+轉(zhuǎn)權(quán)+分權(quán)”為核心內(nèi)容的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)方案，可以為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的深化改革和完善立法提供借鑒。韓文龍等［2］認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”既要從理論上厘清所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能邊界、內(nèi)涵及相互關(guān)系，也要從實(shí)踐中探索各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。鄭風(fēng)田［16］提出農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是未來的必然趨勢(shì)，但前提是必須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場，防止公權(quán)力侵占。因此，在路徑探索過程中就具體問題所提出的實(shí)現(xiàn)途徑可概括為以下3點(diǎn)：一是明確權(quán)利邊界，二是在一定程度內(nèi)適當(dāng)擴(kuò)大使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，三是調(diào)整和規(guī)范現(xiàn)行的交易市場。

2 利用現(xiàn)狀

2.1 宅基地閑置比例較高

當(dāng)前在中國現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度的基礎(chǔ)上，雖然農(nóng)民可以通過合法的手段申請(qǐng)獲得宅基地，但是由于宅基地的特殊性，即其永久性和無償性的特點(diǎn)，因此，在農(nóng)村一戶擁有多宅的現(xiàn)象還是普遍存在的；其次，現(xiàn)行制度并未制定科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)劃的管理方式，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的面積確定混亂、位置劃分雜亂等問題頻發(fā)；第三，目前中國的人口呈現(xiàn)出老齡化趨勢(shì)，特別是農(nóng)村地區(qū)的老齡化現(xiàn)象更為凸顯，而且伴隨著城市化的發(fā)展，越來越多的年輕人選擇進(jìn)城務(wù)工以及接受教育，根據(jù)農(nóng)村常住人口調(diào)查表明，年齡較大的人口在農(nóng)村常住人口中已經(jīng)占有相當(dāng)高的比例，這就導(dǎo)致了另一個(gè)問題，即很大一部分農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2 農(nóng)民缺乏參與熱情

盡管政府為農(nóng)村人口制定了相應(yīng)的社會(huì)保障制度，以及對(duì)宅基地實(shí)行了相應(yīng)的無償退出機(jī)制，但是在這一過程中可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)農(nóng)村人口的保障措施并不完善，而且對(duì)宅基地?zé)o償退出機(jī)制的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民并不能真正地享受到退出機(jī)制的權(quán)益。其次，由于絕大部分的農(nóng)村人口收入并不穩(wěn)定，因此，在農(nóng)民選擇退出宅基地后，可能會(huì)面臨無住房、難落戶的現(xiàn)象，從而引發(fā)后續(xù)的一系列問題，處于對(duì)該問題的考慮，農(nóng)民在很大程度上會(huì)拒絕參與宅基地的退出機(jī)制。所以，現(xiàn)行的宅基地退出機(jī)制還有很大的發(fā)展空間，相關(guān)的配套保障措施也有待完善。

2.3 宅基地流轉(zhuǎn)方式混亂

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)雖然在制度層面已經(jīng)做出了規(guī)范，但是在實(shí)踐中不同地區(qū)的流轉(zhuǎn)方式各不相同，流轉(zhuǎn)形式混亂。而且現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)方式可概括為兩類：一類是以農(nóng)民為主體的流轉(zhuǎn)，該類流轉(zhuǎn)主要存在于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，當(dāng)然還包括不同村集體之間的流轉(zhuǎn)，較為典型的就是“城中村”現(xiàn)象，以及對(duì)遠(yuǎn)離城市中心的郊區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)；另一類是以政府為主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)，顧名思義就是在政府的主導(dǎo)下，政府通過采取各項(xiàng)積極措施來促進(jìn)宅基的流轉(zhuǎn)和置換，該類流轉(zhuǎn)大多是為了滿足城市建設(shè)的需求，擴(kuò)大城市建設(shè)用地。

3 現(xiàn)實(shí)困境

3.1 宅基地所有權(quán)主體虛化

中國現(xiàn)行的宅基地制度歷經(jīng)“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，在這一過程中始終堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)宅基地所有權(quán)的集體屬性，即從根本上肯定宅基地的所有權(quán)歸集體所有。但是伴隨著宅基地制度改革的深入，所有權(quán)主體定位不明、相互混用的問題日益突出。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》的相關(guān)規(guī)定，宅基地所有權(quán)歸集體所有，但是并未對(duì)集體這一概念進(jìn)行進(jìn)一步闡述，而《中華人民共和國土地管理法》則使用的是農(nóng)村集體這一概念，《宅基地管理辦法》又規(guī)定了村集體這一概念，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)宅基地所有權(quán)主體虛化的現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》采用了集體成員這一概念，將集體成員作為宅基地所有權(quán)的主體，而且對(duì)宅基地所有權(quán)的行使主體進(jìn)行了具體的劃分，將其細(xì)分為村民小組、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)三類，但在實(shí)踐中，很多地方將三者等同混用，導(dǎo)致所有權(quán)主體定位不明，長期空缺，難以發(fā)揮具體功能、履行具體職責(zé)，而且在主體多樣化的條件下，對(duì)并未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村集體而言，還存在村民小組和村民委員會(huì)代為執(zhí)行的情況，這又在一定程度上加深了政治因素對(duì)行使宅基地所有權(quán)的影響。

3.2 宅基地資格權(quán)認(rèn)定不明

宅基地資格權(quán)目前尚未納入法律規(guī)范中，該權(quán)利生成主要來源于中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村土地制度改革的政策性要求［17］，所以對(duì)該問題的研究多數(shù)是站在學(xué)術(shù)或政策角度，而并非法律角度。因此，作為“三權(quán)分置”中一項(xiàng)重要權(quán)利，宅基地資格權(quán)的行使卻面臨著無法可依的局面，客觀上阻礙了中國農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程，而且更重要的是，實(shí)踐中資格權(quán)到底屬于什么性質(zhì)的權(quán)利，是否可以將資格權(quán)等同于農(nóng)村集體成員權(quán)；其產(chǎn)生的法律依據(jù)以及如何從立法和司法的角度對(duì)該項(xiàng)權(quán)利加以保護(hù)這些問題急需解決，只有在提供法律制度保障的前提下，才能更好地保護(hù)宅基地資格權(quán)行使不受侵害，更好地發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，充分利用其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限

目前，中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要存在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，而且流轉(zhuǎn)方式限于置換和繼承，盡管國家規(guī)定了“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，但是中國現(xiàn)行的法律規(guī)定仍存在與之相左的情況，如《中華人民共和國土地管理法》就規(guī)定了“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”；在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中，也明確了嚴(yán)格禁止城市居民在農(nóng)村購買宅基地建房，禁止為城市居民頒發(fā)農(nóng)村宅基地使用權(quán)等，由此可以看出，現(xiàn)行法律法規(guī)在一定程度上嚴(yán)格限制和束縛了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是，實(shí)踐中這種限制流轉(zhuǎn)的政策，一方面不利于土地資源的優(yōu)化配置，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益；另一方面，出于農(nóng)村住房買賣的龐大市場需求，以及在買賣過程中“地隨房走”原則的使用已經(jīng)導(dǎo)致很大一部分宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。只有開放流轉(zhuǎn)才是克服宅基地使用權(quán)“隱性流轉(zhuǎn)”弊端的必由之路，而由此形成一個(gè)統(tǒng)一、公開的市場也才能夠客觀準(zhǔn)確地反映農(nóng)房本身的價(jià)值，維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益［18］。

4 優(yōu)化建議

4.1 落實(shí)宅基地所有權(quán)集體屬性

首先，必須要明確的是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)施三權(quán)分置必須要堅(jiān)持農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，即在保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的公平分配和有效利用。因此，必須要在制度和法律層面對(duì)所有權(quán)的主體加以明確，即明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，并賦予其法人資格，同時(shí)完善決策和監(jiān)督機(jī)制，保證權(quán)力行使的公開、公正和透明，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督；其次，通過加快土地的確權(quán)登記，明確土地的產(chǎn)權(quán)歸屬以解決實(shí)踐中所存在的產(chǎn)權(quán)不明糾紛，從而更好地統(tǒng)計(jì)農(nóng)村現(xiàn)有土地的閑置和利用現(xiàn)狀，為后續(xù)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做好準(zhǔn)備；最后，應(yīng)保證集體經(jīng)濟(jì)組織享有完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，保護(hù)農(nóng)民集體和集體成員的土地權(quán)益。

4.2 保障宅基地資格權(quán)公平認(rèn)定

在宅基地所有權(quán)歸集體所有的基礎(chǔ)上，如何確保公平合理地認(rèn)定宅基地資格權(quán)是需要解決的另一個(gè)重要問題，因此為了保障農(nóng)民資格權(quán)得到真正落實(shí)，需要對(duì)其在立法層面進(jìn)行回應(yīng)。第一，應(yīng)從法律層面對(duì)資格權(quán)的認(rèn)定加以明確，通過制定具體的法律條文對(duì)資格權(quán)的取得加以規(guī)范，如可以通過采用戶籍登記的方式，在綜合考慮其年齡、現(xiàn)居地、承包地、行使期限等因素的情況再來認(rèn)定其是否可以享有資格權(quán)，從而排除“空掛戶”的成員資格；第二，對(duì)放棄宅基地資格權(quán)的成員，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的退出機(jī)制，具體應(yīng)以戶籍的遷出為標(biāo)準(zhǔn)；第三，可以采用市場資源配置，實(shí)行宅基地資格權(quán)的公平有償競價(jià)機(jī)制，對(duì)放棄資格權(quán)的農(nóng)戶可以通過該途徑出售給有資格權(quán)的農(nóng)戶，從而獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；第四，規(guī)范農(nóng)民合理行使資格權(quán)的途徑，對(duì)已經(jīng)獲得資格權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)在保證其充分理解資格權(quán)的前提下，制定和實(shí)施合理的資格權(quán)方案，從而減少和避免因資格權(quán)行使而出現(xiàn)的矛盾，對(duì)維護(hù)集體組織內(nèi)部的和諧穩(wěn)定以及社會(huì)安寧具有重要意義。

4.3 放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

作為開展“三農(nóng)”工作、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題是具體實(shí)踐中的重中之重，而放活使用權(quán)限度則是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的主要抓手和關(guān)鍵點(diǎn)。因此，在明確放活使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提下，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的優(yōu)化配置和有序流轉(zhuǎn)，第一，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法律法規(guī)，以各項(xiàng)制度為保障前提，從而建立和規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序與通道，使宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題有法可依；第二，拓寬宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，取消對(duì)身份和地域的限制規(guī)定，賦予城市主體和其他地方農(nóng)民主體對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)事項(xiàng)的自由參與權(quán)，為其他社會(huì)主體能夠平等享有宅基地使用權(quán)創(chuàng)造良好的市場條件；第三，探索和創(chuàng)新宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，當(dāng)前中國法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式主要以轉(zhuǎn)讓和繼承為主，而且流轉(zhuǎn)范圍僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，因此可以在轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上，拓寬至出租、入股等形式，通過將宅基地出租給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或是集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的其他成員來收取租金，以及將宅基地以入股的形式交由集體經(jīng)濟(jì)組織或是企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營管理，收取股份收益，通過以上方式來實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)互惠，擴(kuò)大農(nóng)民收益，從而實(shí)現(xiàn)通過放活農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)市場來促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。