宅基地土地置換的實證分析——安徽省太湖縣實踐調(diào)查

□張金明 陳利根 張振華

宅基地土地置換的實證分析
——安徽省太湖縣實踐調(diào)查

□張金明1,2陳利根2張振華3

宅基地土地置換是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,對符合條件的農(nóng)村宅基地復(fù)墾為農(nóng)用地,與規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地進(jìn)行調(diào)整置換,并對村莊進(jìn)行規(guī)劃整治的特定行為。太湖縣在宅基地土地置換實施實踐中積累了有益經(jīng)驗,也存在一些普遍性問題。宅基地土地置換過程中需要關(guān)注地方政府的利益驅(qū)動問題和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題。宅基地土地置換工作需要有序展開。

土地置換;土地復(fù)墾;宅基地

所謂“土地置換”是指通過土地功能布局調(diào)整、土地整理等形式,使不同權(quán)屬之間、不同用途之間的土地進(jìn)行交換 （置換）的行為,土地置換包括權(quán)屬性置換和用途性置換兩大類。[1]建設(shè)用地置換是現(xiàn)行土地置換中的一種正式官方用語。2006年《安徽省建設(shè)用地置換暫行辦法》第二條規(guī)定“本辦法所稱建設(shè)用地置換,是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將依法取得的零星分散等不宜利用的建設(shè)用地,通過調(diào)整合并為適宜利用的建設(shè)用地或者與規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地進(jìn)行調(diào)整的行為”。

本文中的“宅基地土地置換”具有特定的涵義,是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,對符合條件的農(nóng)村宅基地復(fù)墾為農(nóng)用地,與規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地進(jìn)行調(diào)整置換,并對村莊進(jìn)行規(guī)劃整治的行為。宅基地土地置換的實質(zhì),就是開展農(nóng)村宅基地統(tǒng)一整理,通過規(guī)劃整治實現(xiàn)對農(nóng)村宅基地的集約利用,同時以農(nóng)村土地綜合整理為平臺,依據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加掛鉤政策置換農(nóng)村土地,緩解建設(shè)用地緊張的困境。目前,安徽省是宅基地土地置換的試點省份,全省主要以各縣為單位,依據(jù) 2006年《安徽省建設(shè)用地置換暫行辦法》,開展以宅基地土地置換為主要內(nèi)容的試點實踐工作。筆者通過對安徽省太湖縣宅基地土地置換實施情況的實地調(diào)查,探究其中具體經(jīng)驗和相關(guān)問題,為完善宅基地土地置換機(jī)制提供政策建議。

一、太湖縣宅基地土地置換的基本情況

1.太湖縣土地利用現(xiàn)狀與供需矛盾

根據(jù) 2005年太湖縣土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù),全縣土地總面積 20276.89 hm2,其中,農(nóng)用地 171861.6 hm2,占土地總面積 84.77%;建設(shè)用地 17794.97 hm2,占土地總面積 8.78%;未利用土地 13080.32 hm2,占土地總面積 6.45%。農(nóng)用地中耕地 34594.65 hm2,人均占有耕地面積 0.926畝?？梢娞h是屬于人口多、耕地少的中部縣市,耕地保護(hù)任務(wù)嚴(yán)峻。

同時,依據(jù)縣委、縣政府“工業(yè)強(qiáng)縣、旅游興縣”的戰(zhàn)略目標(biāo),太湖縣招商引資項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)用地需求增加,全縣建設(shè)用地需求超過 4000畝;而上級政府每年下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)僅為 100畝左右,建設(shè)用地供求矛盾加劇。在單純依靠用地指標(biāo)難以解決用地瓶頸問題的情況下,建設(shè)用地置換成為保護(hù)耕地,促進(jìn)集約、節(jié)約用地的有效手段,是保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對用地需求的重要途徑。并且該縣的宅基地置換潛力巨大,人口居住分散,空心村莊較多。據(jù)測算,全縣農(nóng)村居民點總面積 10880公頃,人均面積 273.03平方米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家規(guī)定的農(nóng)村人均建設(shè)用地 150㎡的標(biāo)準(zhǔn),如按人均縮減用地面積 15㎡計,就可以新增農(nóng)用地約4000畝。

2.太湖縣建設(shè)用地置換項目申報和實施情況

太湖縣自 2007年開展建設(shè)用地置換工作以來,先后制定出臺《關(guān)于開展建設(shè)用地置換工作的實施意見》（太政秘 [2007]71號）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)用地置換工作的通知》（大政秘[2007]168號）和《關(guān)于建設(shè)用地置換項目拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地置換工作的通知》（太政辦秘 [2007]71號）等政策文件,積極申報和有效實施建設(shè)用地置換項目。根據(jù)文件精神,太湖縣國土資源管理局全面負(fù)責(zé)項目的選擇與可行性研究、申請立項和規(guī)劃設(shè)計、組織協(xié)調(diào)與監(jiān)管等工作。在具體的職責(zé)分工上,建設(shè)用地置換項目承擔(dān)單位為縣土地整理中心,項目實施單位為所在村民委員會,項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國土資源所 （分局）為管理和監(jiān)督實施主體。

至 2009年 8月份,太湖縣共向省國土資源廳申報六個批次建設(shè)用地置換項目,項目總規(guī)模 184.9957公頃,其中兩個批次已獲省政府批準(zhǔn)實施驗收,規(guī)模為 90.6公頃。6個批次項目共涉及 12個鄉(xiāng)鎮(zhèn),74個村、108個項目片,需拆遷 1852戶農(nóng)戶。在申報后,該縣組織實施房屋拆遷和宅基地復(fù)墾工作,至 2009年 8月份,全縣已簽訂建設(shè)用地置換房屋拆遷及復(fù)墾協(xié)議104份,占應(yīng)簽協(xié)議的 96%,協(xié)議涉及金額3000萬元;拆遷工作進(jìn)展順利,共拆遷 1002戶,已有 37個擬置換點完成了拆遷或搬遷,其中 19個點的拆遷工作經(jīng)縣土地整理中心驗收合格,拆遷補(bǔ)償費 405萬元已全部支付。拆遷后的宅基地復(fù)墾工作也有序展開。

二、宅基地土地置換的主要階段與具體方式

1.項目申報與審批

太湖縣縣宅基地土地置換項目申報采用政府主導(dǎo)與村集體自發(fā)申請相結(jié)合的模式。建設(shè)用地置換的條件必須是建設(shè)用地置換項目必須符合土地利用總體規(guī)劃,其中擬置換建設(shè)用地應(yīng)為土地利用總體規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)用地,被置換土地應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)。首先,縣國土資源主管部門負(fù)責(zé)組織全縣建設(shè)用地置換項目的編制工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、國土所負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)擬置換建設(shè)用地進(jìn)行摸底排查,收集整理相關(guān)資料,完成項目區(qū)的地形測繪和規(guī)劃設(shè)計。在此基礎(chǔ)上,村民小組和農(nóng)戶經(jīng)過民主程序后向國土部門提出置換申請;縣國土資源局與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂《建設(shè)用地置換協(xié)議》,完成項目區(qū)的建設(shè)用地置換材料編制后,按程序統(tǒng)一向上級部門上報逐級報批。依據(jù)《安徽省建設(shè)用地置換暫行辦法》第九條規(guī)定,由有審批權(quán)的政府部門對土地置換方案和置換項目完成審批。

2.宅基地農(nóng)戶拆遷補(bǔ)償安置

同時,村民委員會需要負(fù)責(zé)項目區(qū)內(nèi)需安置房屋的宅基地的落實,按規(guī)劃要求組織項目工程施工。太湖縣在被拆遷農(nóng)戶住房安置和村莊規(guī)劃整治上主要采用四種方式。一是實行“村并村”。即通過對地處偏僻、分布零散、規(guī)模較小的村莊進(jìn)行遷并整合,集中建設(shè)大村、強(qiáng)村、中心村。二是實行“鎮(zhèn)并村”。即把鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地附近的村莊納入小城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一建設(shè)住宅小區(qū),按成本價出售給本級鎮(zhèn)需要建房且符合條件的村民。三是實行“城并村”。即將原有的城郊村納入城市規(guī)劃,以單個或多個村為單位,進(jìn)行整體改造和綜合開發(fā),統(tǒng)一建設(shè)住宅小區(qū),逐步與城市融為一體。四是實行“企并村”。對一些實力較強(qiáng)的企業(yè),為拓寬發(fā)展空間和重新整合土地資源,統(tǒng)一集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū),合理安排農(nóng)民生產(chǎn)、生活。

3.土地復(fù)墾與整理

土地復(fù)墾與整理是宅基地土地置換的核心工程內(nèi)容,依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地置換管理工作的通知》（皖國土資〔2008〕327號）,宅基地復(fù)墾與開發(fā)要“確保置換項目耕地面積有所增加,促進(jìn)耕地保護(hù)”,經(jīng)驗收整理復(fù)墾的耕地質(zhì)量應(yīng)不低于被置換耕地,新增耕地可以納入儲備庫,用于耕地占補(bǔ)平衡。

太湖縣土地整理中心負(fù)責(zé)土地復(fù)墾的組織實施工作,與復(fù)墾單位簽訂《委托復(fù)墾土地合同》,宅基地復(fù)墾的主要內(nèi)容包括土地平整和農(nóng)用地配套設(shè)施 （溝渠、道路和閘門等）的完善,包括土地平整工程、表土利用工程、農(nóng)田水利工程和田間通道工程。在實施宅基地復(fù)墾項目建設(shè)中,太湖縣嚴(yán)格執(zhí)行項目法人制和招投標(biāo)制,縣國土、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門加強(qiáng)對集體建設(shè)用地復(fù)墾工作的指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督檢查,及時組織技術(shù)人員對項目工程開展檢查驗收,防止土地整理中的塌陷不平、表層土薄、石塊堆積、泥沼田等質(zhì)量問題,加快工程進(jìn)度,確保工程質(zhì)量。

4.項目驗收與管理

依據(jù)《安徽省建設(shè)用地置換暫行辦法》第十四條規(guī)定：“建設(shè)用地與農(nóng)用地置換,原建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)在置換批準(zhǔn)之日起 2年內(nèi)復(fù)墾為耕地,并經(jīng)省人民政府國土資源行政主管部門依法驗收確認(rèn)后,由市、縣人民政府國土資源行政主管部門辦理地類變更登記”。置換項目由安徽省國土資源廳統(tǒng)一組織驗收,需要符合五個標(biāo)準(zhǔn)：（1）擬置換建設(shè)用地復(fù)墾后的農(nóng)用地和未利用地總量大于或等于批準(zhǔn)的被置換農(nóng)用地和未利用地面積總量;（2）被置換土地沒有移位,其使用與批準(zhǔn)的置換方案基本一致;（3）擬置換建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)實施后申請驗收的各類土地面積與實地基本一致;（4）擬置換建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)工程建設(shè)內(nèi)容基本達(dá)到土地復(fù)墾方案要求;（5）實施“置換項目”組織、措施、資金等落實,群眾滿意。

建設(shè)用地與農(nóng)用地置換,經(jīng)批準(zhǔn)后,不再另行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批;原建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后,耕地面積超過置換后建設(shè)用地面積的,超出部分的耕地面積全部折抵為建設(shè)用地計劃指標(biāo)。在按照建設(shè)用地置換協(xié)議置換完畢后,縣國土資源管部門負(fù)責(zé)辦理土地登記手續(xù),經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后,分別領(lǐng)取置換后的土地權(quán)利證書。

同時,太湖縣堅持建設(shè)用地置換工程中堅持不改變土地權(quán)屬、不改變現(xiàn)行土地制度,在原建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后仍交由集體經(jīng)濟(jì)組織。在復(fù)墾農(nóng)用地分配過程中,采用科學(xué)規(guī)劃、區(qū)別對待的政策,將復(fù)墾后的農(nóng)用地交付給所在村民小組通過集體民主程序合理分配。基本做法是在拆遷農(nóng)戶之間按原宅基地面積比例進(jìn)行,如有祖堂、鄉(xiāng)村道路以及池塘等增加的公共面積部分在全組范圍內(nèi)公平分配或協(xié)商處理,確認(rèn)并保護(hù)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。

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三、宅基地土地置換的主要經(jīng)驗與不足

創(chuàng)新宅基地土地置換制度,引導(dǎo)農(nóng)民逐步向城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃集中,既集約節(jié)約利用了有限的土地資源,也加快改善了農(nóng)村人居環(huán)境,是地方政府需要長期堅持和完善的公共政策。太湖縣在宅基地置土地置換工作中,依據(jù)建設(shè)用地置換的相關(guān)政策進(jìn)行了學(xué)習(xí)貫徹并有所創(chuàng)新,積累了一些可供參考的有效經(jīng)驗。

1.政府主導(dǎo),分工明確

作為試點的縣級范圍的建設(shè)用地置換政策,太湖縣國土資源部門承擔(dān)了組織實施工作,并由相關(guān)職能部門密切配合。依照太湖縣《關(guān)于開展建設(shè)用地置換工作的實施意見》,“建設(shè)用地置換項目承擔(dān)單位為縣土地整理中心,項目實施單位為所在村民委員會,由縣土地整理中心與項目所在村民委員會簽訂項目施工合同。項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國土資源所 （分局）為管理和監(jiān)督實施主體”。具體而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)落實項目區(qū)內(nèi)拆遷戶房屋拆遷和安置工作,協(xié)助縣國土資源局做好項目區(qū)的地形測繪和規(guī)劃設(shè)計;鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所 （分局）負(fù)責(zé)配合村民委員會做好土地權(quán)屬調(diào)查、項目區(qū)內(nèi)房屋丈量登記等基礎(chǔ)工作,督促其按規(guī)劃要求按時按質(zhì)按量完成項目區(qū)的復(fù)墾工作;村民委員會要做好項目區(qū)群眾的宣傳發(fā)動工作,負(fù)責(zé)項目區(qū)內(nèi)房屋拆遷和需安置房屋的宅基地的落實,做好土地權(quán)屬和房屋拆遷情況調(diào)查,并按規(guī)劃要求組織項目工程施工。同時,縣國土資源局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期開展置換工作會議和業(yè)務(wù)培訓(xùn),統(tǒng)一思想認(rèn)識和政策口徑,保證在拆遷和復(fù)墾等工作中職責(zé)明確,密切配合。

2.加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),激發(fā)群眾積極性

宅基地土地置換,不但必須以群眾自愿為基礎(chǔ),而且必須充分發(fā)揮集體和廣大農(nóng)民的積極性,使其主動參與。因此,在宅基地土地置換開展過程中,縣政府各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大了建設(shè)用地置換相關(guān)政策的宣傳力度,采用不同途徑,針對不同對象、采用不同方式進(jìn)行宣傳發(fā)動,包括電視臺制作專題、播放典型采訪新聞、定期編制《置換簡報》等加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和各項目片的群眾領(lǐng)會置換政策的精神實質(zhì),變“要我置換”為“我要置換”。在不斷更新群眾思想觀念,提高他們的認(rèn)知度和參與度的基礎(chǔ)上,確保這項工作的順利推進(jìn),實現(xiàn)地方城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的健康和諧發(fā)展。

3.切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

依據(jù)《安徽省建設(shè)用地置換暫行辦法》第三條：“建設(shè)用地置換應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法、有償?shù)脑瓌t,切實維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益”。因此,維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益是建設(shè)用地置換工作的原則性要求。太湖縣在宅基地土地置換過程中,堅持民主公開,切實維護(hù)農(nóng)民利益,追求“公權(quán)不被濫用、農(nóng)民利益不被侵占”。首先是應(yīng)按照民主協(xié)商的原則,充分發(fā)揮農(nóng)民自治組織的作用,充分尊重農(nóng)民的意愿,堅持土地使用權(quán)人書面同意并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織申請后才啟動置換項目;二是做到“政策、程序、效果、分配”四公開,在拆遷補(bǔ)償過程中,對拆遷戶仔細(xì)宣傳補(bǔ)償安置政策,減免安置宅基地建房的相關(guān)費用,并保證拆遷補(bǔ)償費用充分到位;三是疏通群眾意見反饋渠道,積極妥善處理農(nóng)戶來信來訪工作并不斷改善,盡量使宅基地土地置換成為農(nóng)戶事先自愿和事后滿意的惠民工程。

4.加強(qiáng)資金保障、管理

在置換項目實施過程中,太湖縣依據(jù)《置換辦法》經(jīng)批準(zhǔn)的置換項目,將不再繳納的耕地占用稅、新增建設(shè)用地土地有償使用費、水利建設(shè)基金和耕地開墾費,專項集中用于擬置換建設(shè)用地上房屋等地上附著物的補(bǔ)償、土地復(fù)墾、拆遷安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以保證整理復(fù)墾的耕地質(zhì)量不低于被置換耕地,改善村容村貌和群眾生產(chǎn)生活條件。同時,項目建設(shè)資金從縣級土地開發(fā)整理復(fù)墾專項資金中列支,并有效整合避險移民安置資金、農(nóng)村危房改造資金、建設(shè)用地置換房屋拆遷補(bǔ)償資金、各類政策性幫扶資金和支農(nóng)資金等,由縣土地整理中心要將該資金實行專戶管理,縣國土局、財政局加強(qiáng)置換資金的監(jiān)督管理與協(xié)調(diào),封閉運行,確保專款專用。

5.完善置換項目的監(jiān)督管理

在宅基地土地置換的試點過程中,縣政府部門需要充分發(fā)揮科學(xué)的規(guī)劃、管理和監(jiān)督作用。在政策實際運行中,太湖縣成立了建設(shè)用地置換工作領(lǐng)導(dǎo)小組,嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,并在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的建設(shè)用地置換工作領(lǐng)導(dǎo)小組,具體負(fù)責(zé)落實各項工作任務(wù)。全縣建立健全項目實施領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)、矛盾糾紛排查等機(jī)制,及時協(xié)調(diào)解決土地整理和建設(shè)用地置換項目實施過程中出現(xiàn)的困難和問題;進(jìn)一步完善拆遷安置補(bǔ)償辦法,對項目區(qū)群眾給予合理的補(bǔ)償。為確保項目的順利實施,縣政府不定期進(jìn)行建設(shè)用地置換工作督促檢查糾正,并將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成建設(shè)用地置換任務(wù)情況和實施管理情況納入年度考核目標(biāo)管理,促進(jìn)耕地保護(hù)和農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

當(dāng)然,由于宅基地土地置換的試點創(chuàng)新性質(zhì)與當(dāng)?shù)匚镔|(zhì)經(jīng)濟(jì)條件制約等因素,太湖縣和其他地方一樣在實際置換工作中仍然存在一些不容忽視的問題,如前期工作不夠細(xì)致和扎實,規(guī)劃缺乏科學(xué)性、統(tǒng)一性,土地復(fù)墾進(jìn)展緩慢、標(biāo)準(zhǔn)不高、質(zhì)量偏低,拆遷補(bǔ)償不到位、標(biāo)準(zhǔn)低、安置措施不落實等,甚至出現(xiàn)急功近利、追求形式,盲目推進(jìn)等現(xiàn)象,農(nóng)民的合法權(quán)益也遭受一定的損害。我們需要以宅基地土地置換的價值目標(biāo)體系,結(jié)合置換過程中的相關(guān)問題和現(xiàn)象進(jìn)行探討。

四、宅基地土地置換的思考與建議

1.建設(shè)用地指標(biāo)的地方政府利益驅(qū)動問題

在宅基地土地置換實際操作中,地方政府更感興趣的是通過宅基地土地置換后建設(shè)用地指標(biāo)的增加,重拆遷輕復(fù)墾,重城市建設(shè)輕村莊治理,重“節(jié)約利用土地”輕“改善農(nóng)民生活”,有些地方政府甚至把建設(shè)用地置換簡單理解為獲取建設(shè)用地指標(biāo)的手段,不切實際地下達(dá)建設(shè)用地置換任務(wù),宅基地土地置換也成為各個地方政府的“熱門項目”。正如陳錫文先生指出的,“現(xiàn)在各級政府可能不敢隨便亂占耕地,但是各地都在搞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)規(guī)劃,這個本質(zhì)上就是拆農(nóng)民房子,把農(nóng)村建設(shè)用地倒過來給城鎮(zhèn)用”,破壞了農(nóng)村秩序,“和平時期村莊如此速度的減少,從來沒有過”[3]。

我們認(rèn)為,宅基地土地置換仍然是解決“發(fā)展”與“吃飯”問題的路徑選擇,無法回避效益價值與公平價值的博弈,具體而言就是城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)民的利益保護(hù)問題。我們認(rèn)為,問題的實質(zhì)是：不能以土地復(fù)墾和村莊整治為幌子,從農(nóng)村騙取土地的潛在價值,從農(nóng)民掠取土地的剩余利益。因此,耕地的保護(hù)與有效增加是剛性要求,農(nóng)村的發(fā)展與農(nóng)民利益才是首要的價值目標(biāo),宅基地土地置換項應(yīng)注重項目的條件控制與剛性驗收。一方面,宅基地土地置換項目應(yīng)當(dāng)由地方政府在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃論證,需要從為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民福利的角度尋求農(nóng)戶的自愿性和積極性,盡量避免建設(shè)用地置換項目選點不科學(xué)、不合理問題。另一方面,建設(shè)用地指標(biāo)置換必須建立在土地復(fù)墾嚴(yán)格驗收的基礎(chǔ)上。只有真正地將宅基地土地置換工作與保護(hù)耕地相結(jié)合,將宅基地拆遷與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合,才可能實現(xiàn)增加建設(shè)用地的目標(biāo),實現(xiàn)地方政府利益需求與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民利益保護(hù)的有機(jī)均衡。

2.農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)問題

在宅基地土地置換實踐過程中,農(nóng)民權(quán)益被有意識和無意識地被侵犯和漠視,表現(xiàn)在政府推動的過程中行政力量過強(qiáng),農(nóng)民利益難以得到有效表達(dá),只能被動接受;拆遷補(bǔ)償過低,且存在地方之間的不平衡;拆遷后農(nóng)民生活缺乏保障等。我們認(rèn)為,農(nóng)戶既是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人,也是宅基地的用益物權(quán)人,宅基地是與農(nóng)民生活與發(fā)展密切相關(guān)的土地權(quán)利,應(yīng)當(dāng)以《物權(quán)法》和《土地管理法》為依據(jù)構(gòu)建以生存與發(fā)展利益為核心的權(quán)利體系,主要包括知情權(quán)、決策權(quán)和發(fā)展權(quán)等,切實保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

首先,農(nóng)民知情權(quán)體現(xiàn)出政府對農(nóng)民意愿的尊重和農(nóng)民的積極參與。地方政府在宅基地土地中應(yīng)堅持政策法規(guī)執(zhí)行的公開性、公平性、公正性,立項過程中應(yīng)充分公示宅基地土地置換的全部方案,特別是拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地安置方案和土地復(fù)墾計劃,在此基礎(chǔ)上向農(nóng)民宣傳宅基地土地安置的積極意義,獲得農(nóng)民的信任和支持。

其次,農(nóng)民的決策權(quán)的核心是在宅基地土地置換過程中對自己切身利益的選擇和保護(hù)。宅基地土地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非征收,農(nóng)民有權(quán)決定是否進(jìn)行置換、怎樣置換以及置換后的安置方式。因此,在宅基地土地置換中,必須堅決貫徹農(nóng)民自愿決定原則,不僅需要集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議 2/3以上成員或者 2/3以上村民代表同意,并經(jīng)土地使用權(quán)人自己同意,這樣才能避免地方政府的強(qiáng)力推行對農(nóng)民合法權(quán)益的侵犯。

再者,農(nóng)民的發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵是農(nóng)村和農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分享宅基地土地置換的增值利益,對被拆遷農(nóng)戶顯現(xiàn)的和隱性的利益損失進(jìn)行合理補(bǔ)償。所謂土地發(fā)展權(quán)是一項可以與土地所有權(quán)分離而單獨處分的財產(chǎn)權(quán) （物權(quán)）,是土地開發(fā)利用所產(chǎn)生的發(fā)展性利益。宅基地土地置換時應(yīng)充分考慮到農(nóng)民發(fā)展權(quán)的正當(dāng)性和必要性,多方籌集資金用于農(nóng)民生活補(bǔ)償安置、農(nóng)村發(fā)展,提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并在拆遷安置后保障農(nóng)民的長期生活穩(wěn)定。

3.宅基地土地置換的有序展開問題

以宅基地土地置換為主要內(nèi)容的建設(shè)用地置換是一個試點性工程,同時是以包括土地“易主 ”、“易位 ”、“易權(quán) ”、“易用 ”的綜合性土地制度改革,這需要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)和有序展開。我們認(rèn)為,為避免宅基地土地置換工作的混亂和違規(guī),需要從以下四個方面完善建設(shè)用地置換制度。

（1）法律完善

宅基地土地置換所涉及的法律關(guān)系復(fù)雜廣泛,包括土地權(quán)利關(guān)系、土地管理 （用途管制）關(guān)系和土地開發(fā)整理關(guān)系等,特別是建設(shè)用地指標(biāo)置換是一個新生事物。我們認(rèn)為,一方面應(yīng)當(dāng)完善建設(shè)用地置換的立法,重心是農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民的安置要求;另一方面,在現(xiàn)有法律框架下,應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定,堅持農(nóng)民土地權(quán)益的保障和耕地保護(hù),貫徹國家的土地規(guī)劃制度、土地用途管制制度和土地復(fù)墾制度。

（2）規(guī)劃先行

宅基地土地置換所涉及的規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃）和鄉(xiāng)村規(guī)劃。我們認(rèn)為在宅基地土地置換應(yīng)高度注重規(guī)劃的作用和法律意義,特別是應(yīng)重視鄉(xiāng)村規(guī)劃。首先,應(yīng)堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局”的原則,根據(jù)土地利用現(xiàn)狀和村莊特色,科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃;同時,應(yīng)當(dāng)保持規(guī)劃的剛性原則,在項目實施過程中遵循規(guī)劃的要求,嚴(yán)厲制止農(nóng)民違反規(guī)劃建房特別是占用基本農(nóng)田建房的行為,既要合理安置又要保護(hù)耕地,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

（3）資金多元

宅基地土地置換的資金短缺是各個地方的普遍問題,主要原因是資金來源渠道比較單一,主要來源于地方政府的財政支出,因此,多渠道籌集置換資金是必然趨勢。首先,從資金來源上應(yīng)拓寬融資渠道,鼓勵社會資本的參與,申請建設(shè)用地置換的企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)預(yù)先繳納置換資金,并將預(yù)先支付置換資金作為優(yōu)先獲得建設(shè)用地指標(biāo)的條件;其次,應(yīng)充分發(fā)揮金融部門的作用,對于建設(shè)用地置換資金優(yōu)先放貸并給予合理的優(yōu)惠;再者,地方政府應(yīng)對建設(shè)用地置換資金進(jìn)行專項管理,并有效整合各種涉農(nóng)資金,保障拆遷安置與土地復(fù)墾整理的順利進(jìn)行。

（4）長效機(jī)制

宅基地土地置換應(yīng)當(dāng)形成合理分工、科學(xué)管理的長效機(jī)制。首先要健全建設(shè)用地置換工作的組織機(jī)構(gòu),構(gòu)建“政府組織,部門聯(lián)動,群眾參與”的工作機(jī)制。其二要實現(xiàn)宅基地土地置換的規(guī)范化,健全項目立項程序,并通過民主、公開的方式有序推進(jìn)宅基地土地置換的各項工作,完善土地復(fù)墾的法人制與招標(biāo)制度。其三要實現(xiàn)對置換工作的全程監(jiān)管,對立項、安置和復(fù)墾過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為及時糾正,并硬化獎懲制度。其四要完善相關(guān)的政策與配套措施,發(fā)揮綜合效應(yīng),對于宅基地使用權(quán)的置換和流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的農(nóng)戶需求積極應(yīng)對,特別是需要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系,關(guān)注拆遷農(nóng)民的生存與發(fā)展,實現(xiàn)宅基地土地置換與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效結(jié)合。

[1]李志明,李剛.土地置換若干問題探討 [J].國土經(jīng)濟(jì) ,2002,（2）：18-20.

[2]殷翠屏.實施建設(shè)用地置換 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[EB/OL].http：//www.thrd.gov.cn/DocHtml/1/2009/5/19/37773110337.html.

[3]李靜睿.中農(nóng)辦主任批評地方土地政策就是拆農(nóng)民房子 [EB/OL].http：//www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/03-08/2155984.shtml.

[4]劉國臻.論土地發(fā)展權(quán)在我國土地權(quán)利體系中的法律地位 [J].學(xué)術(shù)研究,2007,（4）：84.

The replacement of homestead land is the specific behaviorwhich adjust residential land to agricultural land,so as adjust some agricultural land to construction land on the planning,and make renovation of the village based on the overall land use planning.The replacement homestead land in Taihu-County has been accumulated useful experience practice,there are some common problems.The local government interestson the construction land quota-driven,and far mers’rights and interests are ignored during the work.The homestead land replacement requires an orderlymanner.

Analysis of the Homestead Land Replacement—— Practice of Ta ihu County,Anhui Province’s Survey ing

ZHANG Jin-m ing,CHEN L i-gen&ZHANG Zhen-hua（43）

F321.1

A

1008-8091（2011）02-0043-06

2011-02-21

教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“農(nóng)村宅基地福利效應(yīng)評價及改善路徑研究”（10YJA790022）。

1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院,江蘇南京,210095;2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京,210095;3.安徽省太湖縣國土局,安徽太湖,216400

張金明 （1974-）,男,安徽太湖人,南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院講師,南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,研究方向：土地行政、土地法學(xué);陳利根 （1961-）,男,江蘇常熟人,南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,研究方向：土地行政、土地法學(xué);本文通訊作者。

鄧秀麗）