淺析從改革開放以來(lái)我國(guó)財(cái)稅改革進(jìn)程

王震川

河南日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)

2020年10月份，在慶祝改革開放40周年之際，習(xí)總書記來(lái)到了我國(guó)改革開放的起點(diǎn)城市深圳，并再次釋放出改革開放再出發(fā)的時(shí)代強(qiáng)音。改革開放40周年，砥礪奮進(jìn)的40年，亦是我國(guó)從建國(guó)時(shí)期一無(wú)所有的處境逐步成長(zhǎng)為國(guó)家綜合實(shí)力位于世界強(qiáng)林之中。我國(guó)從改革開放到2013年基本上搭建起來(lái)和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相符合的財(cái)稅管理制度，這也是我國(guó)財(cái)稅改革的一個(gè)重要時(shí)期。改革開放40年的成效顯著、舉世矚目，在我國(guó)大力建設(shè)財(cái)政制度的大環(huán)境下，對(duì)我國(guó)制度變革和財(cái)稅體制進(jìn)行中長(zhǎng)期發(fā)展的分析。

一、回首40年來(lái)我國(guó)財(cái)稅制度改革主要?dú)v程

改革開放初期，全國(guó)處于適應(yīng)階段，為了使地方政府財(cái)稅經(jīng)濟(jì)該給融入國(guó)家大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中，并充分調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性的目的。我國(guó)開始實(shí)行以“讓利放權(quán)”為主要手段的財(cái)政體制改革，之后我過(guò)得財(cái)政體制進(jìn)行了三次重要的調(diào)整，分別在1980年開展并實(shí)施的“分級(jí)包干、劃分收支”的財(cái)政政策、在1985年實(shí)行了“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”財(cái)稅政策，并在1994年又中央開始調(diào)整為分稅制財(cái)政管理體制。在分稅制制度實(shí)行以前，我國(guó)財(cái)政體制改革基本上是五年一微調(diào)，這種調(diào)整既不是政治化和規(guī)范化的現(xiàn)代財(cái)政制度體系，又不能與發(fā)展中的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。這種頻繁的調(diào)整不利于各級(jí)政府間形成穩(wěn)定且長(zhǎng)期的管理預(yù)期。自從1993年起，我國(guó)才結(jié)束實(shí)行“分灶吃飯”的中央和地方財(cái)稅管理模式，此時(shí)中央財(cái)稅收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重才下降到了22%的左右，在極個(gè)別的月份，中央財(cái)政甚至要向地方財(cái)政借債以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣就產(chǎn)生了兩個(gè)弊端，第一是使中央的宏觀調(diào)控能力大大降低，第二是形成了“分封制經(jīng)濟(jì)”，地方為了維護(hù)自身利益，加緊了各項(xiàng)保護(hù)措施。所以在強(qiáng)化法治治理的模式下，從1994年中央開始實(shí)行了以“三分一轉(zhuǎn)一返還”為要的分稅制改革。第一次引入“因素法”的概念，這種形式使中央對(duì)地方返還的財(cái)稅收入，以及支付轉(zhuǎn)移方式更加完善和清晰，這樣使中央和地方在分配制度上更加明確和合理，在各級(jí)政府財(cái)政分配上形成了較為長(zhǎng)期穩(wěn)定的模式。2014年后隨著改革開放的深入推進(jìn)和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，前期實(shí)行的中央和地方之間的財(cái)稅制度存在的不合理、不規(guī)范、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)等問題也在不斷地暴露出來(lái)，由國(guó)家本應(yīng)該對(duì)為民眾提供基本民生服務(wù)產(chǎn)生了非常大的影響力。但“分稅制”實(shí)行20周年后的今天，以“管理上浮、征稅下沉”為基調(diào)的發(fā)展下，國(guó)家著手對(duì)各級(jí)管理機(jī)構(gòu)間財(cái)稅關(guān)系開始調(diào)整。2014年國(guó)家審議并通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，2016年中央發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，中央和地方財(cái)政事權(quán)分工才去得明顯的區(qū)分。從收入方面，在保持收入局勢(shì)總體不變的情況下，尤其是在“營(yíng)業(yè)稅改增值稅”施行后，頒布收入劃分的過(guò)渡性制度，開始劃分中央和地方政府的財(cái)權(quán)比例。從支出側(cè)這方面看，確定支出責(zé)任和財(cái)政事權(quán)區(qū)分的原則，加強(qiáng)有關(guān)領(lǐng)域的協(xié)同變革，從側(cè)面推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的進(jìn)一步劃分，建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相輔相成的制度體系。與此同時(shí)，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大一般性轉(zhuǎn)移措施，爭(zhēng)取到2022年底，逐步建立起標(biāo)準(zhǔn)合理，權(quán)責(zé)清晰，保障有力，財(cái)力協(xié)調(diào)的公共服務(wù)的保證機(jī)制和體系。

二、總括中國(guó)財(cái)稅改革40年的歷程

（一）如何樹立市場(chǎng)和政府的關(guān)系

如何樹立市場(chǎng)和政府的關(guān)系，始終是社會(huì)主義國(guó)家發(fā)展中必須解決的問題，是財(cái)稅制度改革必須直面的問題，也是市場(chǎng)和政府如何劃分權(quán)限，明確分工的事宜，直接影響了公共財(cái)政的支出范圍和納入程度，未解決財(cái)政資金的分配不均提供一個(gè)概念支持。隨著社會(huì)主義的不斷深化發(fā)展，歸家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，企業(yè)規(guī)模實(shí)力的飛升，市場(chǎng)和政府的關(guān)系也不是一成不變的，需要再把握全局的框架下，進(jìn)一步深化改革。

（二）財(cái)稅改革需要與我國(guó)的基本國(guó)情相匹配，不能采取急功近利式的改革道路

我國(guó)的制度改革只能是循序漸進(jìn)溫和進(jìn)行的，應(yīng)該處理好增量和存量的銜接問題，在平穩(wěn)中進(jìn)行改革。在黨“十四大”的確定了市場(chǎng)在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的中流砥柱的基礎(chǔ)，并提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化與過(guò)渡；在黨的“十八”以后我國(guó)確定了市場(chǎng)在資源調(diào)配中的起到?jīng)Q定和和核心性的作用，明確了我國(guó)改革開放的大門繼續(xù)大開；在黨的“十九”以后，伴隨轉(zhuǎn)變政府職能政策和國(guó)家政治體制改革的實(shí)施，我國(guó)的財(cái)政體制改革更加需要根據(jù)國(guó)家的實(shí)際國(guó)情，由表及里、由簡(jiǎn)到難的繼續(xù)推進(jìn)。

（三）財(cái)稅改革進(jìn)程中需加強(qiáng)中央政府的對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控職能

我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)際，中央人民政府是國(guó)家治理和社會(huì)各項(xiàng)責(zé)任的最后負(fù)責(zé)人。所以，當(dāng)前我國(guó)的財(cái)稅改革已經(jīng)進(jìn)入底層環(huán)節(jié)，剩下部分都是難啃的硬骨頭，加強(qiáng)宏觀調(diào)控面臨的是巨大的阻力和困難，改革過(guò)程充滿了復(fù)雜性和曲折性。在財(cái)稅改革中要處理好中央和地方的利益關(guān)系，積極調(diào)動(dòng)兩個(gè)層級(jí)的動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體治理效能的提升。

（四）財(cái)稅改革進(jìn)程中處理好協(xié)調(diào)推進(jìn)和頂層設(shè)計(jì)關(guān)系

2013年開啟的我國(guó)新的財(cái)稅深化改革中，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，它需要規(guī)范著政府和市場(chǎng)，政府和社會(huì)，中央和地方關(guān)系的一系列財(cái)政制度。在建立現(xiàn)代財(cái)政制度三大任務(wù)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，一是稅如何收，收入如何分配，以及經(jīng)濟(jì)的周期調(diào)節(jié)，屬于籌集國(guó)家財(cái)政收入的職責(zé)；二是明確地方各級(jí)政府該承擔(dān)什么樣的支出責(zé)任和財(cái)政事權(quán)，在中央和地方政府之間形成相互制約和激勵(lì)，才能把政府和人民的事辦好。

（五）財(cái)稅改革過(guò)程中要學(xué)會(huì)牽“牛鼻子”

從1994年國(guó)家開始實(shí)施分稅制改革后，抓住了上一次財(cái)稅改革的的核心問題，國(guó)家的財(cái)政收入大幅增加。2013年國(guó)家提出全面深化體制改革，這是一場(chǎng)拉開關(guān)乎國(guó)家治理體系現(xiàn)代化大幕的事件，既要從國(guó)家層面考慮，增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性；還要精細(xì)政策規(guī)范，準(zhǔn)確把握各項(xiàng)改革措施頒布的實(shí)效。財(cái)稅改革成為全面深化改革的牛鼻子，是以2014年國(guó)家頒發(fā)《深化財(cái)稅體制改革方案》為標(biāo)志的，也為之后修訂的《預(yù)算法》具有了經(jīng)濟(jì)憲法的作用，為財(cái)稅體制改革提供了法律依據(jù)。

三、我國(guó)今后財(cái)稅改革的發(fā)展方向

（一）財(cái)稅制度的改革和完善要與國(guó)家治理現(xiàn)代化體系相適應(yīng)

黨的十八屆三中全會(huì)明確財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要標(biāo)桿，把財(cái)政事權(quán)放到了國(guó)家核心要?jiǎng)?wù)的層面上，所以現(xiàn)代財(cái)政事權(quán)制度要堅(jiān)持法治思維。財(cái)政資金的預(yù)算安排和收入支出情況必須納入發(fā)路框架內(nèi)，合規(guī)合法，之后還應(yīng)該逐步完善預(yù)算的制作，實(shí)行，監(jiān)管和考核等方面的法律規(guī)范，強(qiáng)化預(yù)算紅線，防止行政權(quán)力對(duì)財(cái)政權(quán)力的干涉。實(shí)施稅收法定原則，培養(yǎng)知法懂法，依法納稅的意識(shí)，做到無(wú)論新稅舊稅一律由法律作為規(guī)范；循序漸進(jìn)將現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)范的稅收上升為法律規(guī)范。

（二）繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理方面改革，培養(yǎng)預(yù)算即法的理念

1.編制長(zhǎng)期科學(xué)的預(yù)算編制的。中長(zhǎng)期涵蓋了兩年或者兩年以上的收支需求的預(yù)算情況，能對(duì)中長(zhǎng)期的財(cái)政進(jìn)行約束和管理。不再片面以一年為期限為預(yù)算編制設(shè)限，為政府全方位掌握財(cái)政未來(lái)的發(fā)展走勢(shì)提供了基本的支撐，為財(cái)政政策的連續(xù)性有效性提供了保障。之后還要持續(xù)推進(jìn)中央部門預(yù)算三年滾動(dòng)規(guī)劃工作，提前對(duì)各個(gè)部門的研究政策進(jìn)行審議，提前對(duì)支出項(xiàng)目做好計(jì)劃，強(qiáng)化事前規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的控制力。

2.實(shí)施全績(jī)效管理，優(yōu)化資源配置。首先是在監(jiān)督部門做好項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大重點(diǎn)績(jī)效的外延，建立健全惠及民生政策和重大專項(xiàng)支出和的績(jī)效管理機(jī)制，其次是鞏固績(jī)效目標(biāo)監(jiān)管無(wú)死角的成果，完善績(jī)效的事后評(píng)估和審計(jì)，健全各類績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并及時(shí)和反饋，形成閉環(huán)管理模式。

3.依法依規(guī)推進(jìn)預(yù)算公開。第一按照法律規(guī)定和結(jié)合自身情況，逐步規(guī)范門路、渠道和方式，突破各級(jí)政府預(yù)算公開內(nèi)容不一致、口徑不合規(guī)、監(jiān)管不到位的困境。第二是持續(xù)擴(kuò)大政府預(yù)算范圍，簡(jiǎn)化公開內(nèi)容、細(xì)化預(yù)算層級(jí)，把本單位預(yù)算向社會(huì)公布作為主要任務(wù)去落實(shí)，讓預(yù)算的管理更加透明和清楚。第三是健全預(yù)算責(zé)任追究和考核制度，加強(qiáng)各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在做好好本級(jí)政府和本層級(jí)的預(yù)算公開事宜，并依照法律規(guī)定及時(shí)全部的向廣大民眾公開。

（三）繼續(xù)深化稅收制度改革，建立健全地方稅體系

1.繼續(xù)完善增值稅改革力度。隨著國(guó)家“營(yíng)改增”范圍的不斷擴(kuò)大，，實(shí)現(xiàn)增值稅對(duì)一切服務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)和貨物的全涵蓋。我國(guó)增值稅改革取得的另一項(xiàng)主要成果是把不動(dòng)產(chǎn)和服務(wù)納入進(jìn)項(xiàng)稅抵扣范圍之內(nèi)。當(dāng)前處于疫情常態(tài)化防控期間，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，為了實(shí)現(xiàn)所有行業(yè)稅賦只減不增，試點(diǎn)過(guò)程中并未對(duì)原來(lái)增值稅存在的制度性問題進(jìn)行優(yōu)化，繼續(xù)使用原營(yíng)業(yè)稅各項(xiàng)優(yōu)惠措施，對(duì)一些特殊行業(yè)還采取了一系列過(guò)渡性的稅收優(yōu)惠制度，導(dǎo)致我國(guó)實(shí)行的增值稅和改革后的稅制還有很大的后勁，同樣也是這是我國(guó)后來(lái)財(cái)稅改革重點(diǎn)努力的地方。

2.研究推進(jìn)個(gè)人所得稅改革。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、民眾的收入不斷增加，開始推進(jìn)分類和綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革就需要提到以后工作的重點(diǎn)中。個(gè)人所得稅改革方案需要中央總體設(shè)計(jì)、企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人實(shí)施分步到位相結(jié)合，逐步建立起適合現(xiàn)階段發(fā)展國(guó)情的個(gè)稅制度，讓個(gè)人所得稅發(fā)揮其平衡收入水平、區(qū)域水平的調(diào)節(jié)作用。

3.建立健全各級(jí)政府地方財(cái)稅體制。針對(duì)營(yíng)改增后，各級(jí)地政府稅稅收流失，納稅主體稅種缺失的問題，實(shí)施推進(jìn)將房地產(chǎn)、改革土地使用稅納入到新的改革措施中。在現(xiàn)行國(guó)家開展的“六穩(wěn)六保、房住不炒的”大環(huán)境下，清理不合理的稅收優(yōu)惠和不正當(dāng)?shù)亩愂崭?jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮稅收隱形手的作用，抑制房地產(chǎn)泡沫，使各地政府大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，努力增強(qiáng)人民的幸福感、獲得感。

（四）進(jìn)一步推動(dòng)各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系

1.持續(xù)推進(jìn)各級(jí)政府間，公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的權(quán)責(zé)劃分。在分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般轉(zhuǎn)移支付、各級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，以及涉及民生保障資金時(shí)，充分考慮我國(guó)實(shí)際國(guó)情，在不同人口因素、區(qū)域情況、發(fā)展均衡等問題基礎(chǔ)上，充分考慮增加轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相結(jié)合情況的因素。

2.改革完善各級(jí)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分配的措施。目前在我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革“提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮各級(jí)政府能動(dòng)性”的政策指引下，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理、評(píng)審和退出機(jī)制。國(guó)家在改革專項(xiàng)支付管理制度，應(yīng)該調(diào)動(dòng)轉(zhuǎn)移支付的靈活性和主動(dòng)性，減少中央的負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮地方政府的積極主動(dòng)性。