“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民市民化存在的問題及對策

劉澤霖 班仙平 趙永波 永 軍

（內(nèi)蒙古大學(xué)滿洲里學(xué)院，內(nèi)蒙古 滿洲里 021400）

“村改居”是我國推動快速城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，其區(qū)別于由于產(chǎn)業(yè)升級和人口集聚驅(qū)動而形成的城鎮(zhèn)化，是一種由政府“土地財政”政策推動、由行政和資本主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化模式。截至2019年年底，我國的城鎮(zhèn)化率雖已跨過60%這一關(guān)鍵節(jié)點，但仍存在著與我國經(jīng)濟體量及人口規(guī)模失衡的問題，折射出我國仍有很大比例的人群屬于經(jīng)濟收入水平較低、發(fā)展前景較差的農(nóng)業(yè)人口。我國的城鎮(zhèn)化水平仍有很大的提升空間，也就意味著在我國城鎮(zhèn)化實踐中“村改居”社區(qū)數(shù)量會進一步增加，如何解決“村改居”社區(qū)治理中存在的種種問題也就成了一門顯學(xué)。崔寶琛等提出，目前我國的“村改居”社區(qū)可劃分為3種類型，具體見表1［1］。

表1 “村改居”社區(qū)類型

從表1可以看出，無論是哪種類型的“村改居”社區(qū)，其核心都在于失地農(nóng)民的安置問題。但由于“村改居”社區(qū)的失地農(nóng)民被動參與了城鎮(zhèn)化過程，城市的經(jīng)濟關(guān)系中也并未完全接納其新市民的身份，導(dǎo)致其在實際身份上轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺鞘芯用?，但在心理認(rèn)同和生活方式上仍然保留了鄉(xiāng)村特征，并由此滋生了一系列的社區(qū)治理問題。

關(guān)于失地農(nóng)民概念的界定，學(xué)術(shù)界的觀點較為統(tǒng)一，即認(rèn)為失地農(nóng)民是指在現(xiàn)代化進程中由于種種原因失去或占有極少土地使用權(quán)的農(nóng)民。而如何解決失地農(nóng)民的市民化問題，不同的學(xué)者提出了不同的觀點與意見。孟納納認(rèn)為要通過改革落后體制、加快制度創(chuàng)新、加強宣傳引導(dǎo)、消除城鄉(xiāng)隔閡以及提高農(nóng)民綜合素質(zhì)來解決失地農(nóng)民市民化過程中存在的如城市化水平低、政策制度不完善等問題［2］。陳國梁則提出失地農(nóng)民本身對市民化存在顧慮，認(rèn)為失地農(nóng)民的市民化水平受其年齡階層和所處地區(qū)的影響，并指出要進一步完善戶籍落實制度、幫助失地農(nóng)民再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、完善公共服務(wù)體制和優(yōu)化國家調(diào)控體系［3］。由此可見，解決失地農(nóng)民市民化問題的關(guān)鍵是要積極發(fā)揮政府的核心作用，使“村改居”進程得以持續(xù)健康推進。但在我國的具體實踐中，由于難以有效協(xié)調(diào)政府同其他治理主體的關(guān)系，使得多數(shù)“村改居”社區(qū)治理往往陷入行政力量包攬一切的治理模式中。這便需要以一個新的理論視角審視我國“村改居”社區(qū)在推動失地農(nóng)民市民化中的具體實踐，為解決失地農(nóng)民的市民化問題提供方法論指導(dǎo)。

1 當(dāng)前我國“村改居”社區(qū)中失地農(nóng)民市民化存在的問題

由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元體制，“市民”往往在經(jīng)濟關(guān)系、政治參與、文化生活等方面處于優(yōu)勢地位，所以“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變不僅僅是戶籍和居住地的改變，更大程度上是失地農(nóng)民在諸多方面向市民靠近，獲取與市民相同的優(yōu)勢資源。具體來看，我國“村改居”社區(qū)中失地農(nóng)民市民化存在以下問題。

1.1 職業(yè)的市民化

首先，職業(yè)狀況相對不穩(wěn)定。張雪靜調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在有固定雇主的比例中市民的數(shù)量多于失地農(nóng)民，而個體工商戶和散工、零工的比例中市民群體明顯少于失地農(nóng)民［4］。這便說明失地農(nóng)民的工作狀況更加不穩(wěn)定且存在更高的風(fēng)險。其次，失地農(nóng)民缺乏良好的就業(yè)保障。由于失地農(nóng)民法律意識缺失，導(dǎo)致其在就業(yè)前往往缺乏簽署勞動合同的意識和審查勞動合同中各項條款的能力，在勞動關(guān)系中處于弱勢地位，缺乏有效的就業(yè)保障。最后，失地農(nóng)民的職業(yè)收入偏低。馬林靖等研究發(fā)現(xiàn)，無業(yè)的失地農(nóng)民收入在1 萬元以下達到峰值，實現(xiàn)再就業(yè)的失地農(nóng)民則在1萬～3萬元的收入中達到峰值［5］。而我國同期人均收入已經(jīng)超過1 萬美元，可見我國失地農(nóng)民在職業(yè)收入中處于弱勢地位。

1.2 社會保障的市民化

城市社會保障是城市經(jīng)濟關(guān)系的重要內(nèi)容，居民是否被納入城市社會關(guān)系中也是居民對城市認(rèn)同感和歸屬感的重要來源［6］。在我國長期實行城鄉(xiāng)二元體制的背景下，城市與鄉(xiāng)村實行二元的社會保障制度，導(dǎo)致失地農(nóng)民成為社會保障機制的盲點，一方面難以參與城市的社會保障機制，另一方面不能享受國家給予的附著在土地上的農(nóng)民社會保障。同時，從現(xiàn)階段所出臺的政策文件來看，僅2007 年發(fā)布的《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》，對其社會保障提出了相關(guān)規(guī)定。拋開其時滯性，其主要內(nèi)容是如“進一步明確被征地農(nóng)民社會保障工作責(zé)任、確保被征地農(nóng)民社會保障資金”等概括性的描述，缺乏具體且具有針對性的方針與手段。

1.3 文化素質(zhì)的市民化

文化素質(zhì)指人們在文化方面所具有的較為穩(wěn)定的、內(nèi)在的品質(zhì)，表現(xiàn)為個體對人文科學(xué)知識等信息的了解程度以及對世界的認(rèn)知和對事情的判斷。從現(xiàn)實情況考察，可從以下3 個方面來考察失地農(nóng)民文化素質(zhì)上存在的問題。

第一，受教育水平偏低。受教育水平對失地農(nóng)民的再就業(yè)有著重要的影響，我國失地農(nóng)民的受教育水平普遍集中在小學(xué)與初中學(xué)歷，使得失地農(nóng)民在城市生活中往往缺乏選擇權(quán)，與市民相比處于被定價的狀態(tài)。

第二，普通話水平偏低。受長期生活習(xí)慣的影響，失地農(nóng)民往往更加習(xí)慣于用方言來進行表達。從社會學(xué)角度來看，講方言的失地農(nóng)民逐漸形成了一個獨特的亞文化圈層，并由此來排斥主流文化對其影響的沖擊。這對其市民化進程產(chǎn)生了較強的阻礙效應(yīng)，并深化了市民群體與失地農(nóng)民群體之間的不認(rèn)同感。

第三，對社會公德的敏感度低。在我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，形成了以城市社會為核心的城市社會公德和以鄉(xiāng)村社會為核心的鄉(xiāng)村社會公德，因此導(dǎo)致了失地農(nóng)民在身份快速轉(zhuǎn)變后缺乏對城市社會公德的認(rèn)同感和歸屬感。

1.4 生活方式的市民化

在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)中，私人居住空間往往通過半私密性質(zhì)的農(nóng)家院落向公共空間進行延伸，使村民的家庭生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會交往得到了有效結(jié)合。但“村改居”活動打破了其原有的空間組織結(jié)構(gòu)，使其居住空間轉(zhuǎn)變成了完全私密的私人空間，進而直接影響了其在原有空間結(jié)構(gòu)下形成的生活方式和社會關(guān)系。尤其是在“村改居”社區(qū)這樣將多個傳統(tǒng)村莊拆分重組的新型社區(qū)中，社會關(guān)系和生活方式的紐帶被進一步淡化。從筆者的訪談中來看，多數(shù)失地農(nóng)民的日常休閑活動和社交頻繁程度均明顯下降，積極推動失地農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變以提升其市民化水平仍然有很大的進步空間。

2 推進“村改居”社區(qū)失地農(nóng)民市民化的路徑

2.1 加強對失地農(nóng)民的教育與培訓(xùn)

首先，政府應(yīng)在失地農(nóng)民再就業(yè)的培訓(xùn)與教育中扮演關(guān)鍵角色。一方面，政府要設(shè)立失地農(nóng)民再就業(yè)的培訓(xùn)基金，為失地農(nóng)民提供高質(zhì)量、多樣化的課程以供學(xué)習(xí)，幫助其提升就業(yè)能力；另一方面，要制定和完善保障失地農(nóng)民培訓(xùn)與教育的制度，將失地農(nóng)民再就業(yè)水平納入我國基層政府的獎懲機制，推動基層官員著手解決失地農(nóng)民的培訓(xùn)與教育問題。

其次，在“村改居”社區(qū)中建立失地農(nóng)民再就業(yè)的教育與培訓(xùn)機構(gòu)?！按甯木印鄙鐓^(qū)是失地農(nóng)民融入城市生活的窗口，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)在推動農(nóng)民再就業(yè)時的積極作用，建立多樣化的教育與培訓(xùn)機構(gòu)，就近解決失地農(nóng)民的培訓(xùn)需要。

最后，要加強失地農(nóng)民的自我教育。自我教育對提升失地農(nóng)民的知識水平和技術(shù)能力具有重要意義［7］。據(jù)此，可建立對失地農(nóng)民培訓(xùn)與教育的內(nèi)部考核機制，將一部分工作崗位作為考核優(yōu)異者的獎勵，激勵失地農(nóng)民進行自我教育與培訓(xùn)。同時，失地農(nóng)民自身也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識對其進行再就業(yè)培訓(xùn)的意義，發(fā)奮圖強，追求卓越，積極融入城市生產(chǎn)生活中。

2.2 構(gòu)建良好的失地農(nóng)民市民化的社會環(huán)境

首先，要構(gòu)建良好的保障失地農(nóng)民再就業(yè)的市場秩序，增強對失地農(nóng)民再就業(yè)的就業(yè)保障。一方面，我國政府要提供專項資金，以“村改居”社區(qū)為基點為失地農(nóng)民提供相關(guān)法律幫助，滿足失地農(nóng)民多樣化的需求；另一方面，政府要嚴(yán)肅市場紀(jì)律，對有效保障失地農(nóng)民再就業(yè)合法權(quán)益的工商企業(yè)進行獎勵，反之則要進行行政處罰，積極引導(dǎo)市場風(fēng)向。

其次，要增強社會對失地農(nóng)民的包容度。黨的十九大指出，要構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。這從宏觀政策角度奠定了我國社會治理的總基調(diào)，有利于構(gòu)建對失地農(nóng)民包容的社會態(tài)度，推動失地農(nóng)民的市民化進程。面對當(dāng)前社會中仍然存在的不平等與歧視現(xiàn)象，要以法律為底線、社會道德為引導(dǎo)，構(gòu)建平等包容的社會環(huán)境，建立失地農(nóng)民進入城市生活的自信心，使其真正成為城市的一分子。

2.3 完善失地農(nóng)民的社會保障機制

社會保障機制是城市經(jīng)濟關(guān)系的重要內(nèi)容，是衡量失地農(nóng)民市民化質(zhì)量的重要因素［8］。為加強失地農(nóng)民的社會保障機制，首先，政府與“村改居”社區(qū)治理主體要合力加強對失地農(nóng)民有關(guān)社會保障制度的科普教育，著力解決失地農(nóng)民對社會保障制度的認(rèn)知偏差，轉(zhuǎn)變其長期形成的“養(yǎng)兒防老”等思想觀念。其次，要實行精細化管理的社會保障制度。對于許多年紀(jì)較大的失地農(nóng)民來說，社保金額超過了其承受能力，導(dǎo)致其無力參保。這便需要政府轉(zhuǎn)變農(nóng)地征收的補償制度，并進行分類化、精細化管理。最后，要進一步完善我國的社會保障制度，確保失地農(nóng)民社會保障關(guān)系的順利轉(zhuǎn)變。

2.4 充分發(fā)揮“村改居”社區(qū)在失地農(nóng)民市民化中的積極作用

首先，“村改居社區(qū)可發(fā)揮對社會公德的宣傳與引導(dǎo)作用。一方面，“村改居”社區(qū)可以在社區(qū)內(nèi)開展相關(guān)的主題教育活動來直接影響失地農(nóng)民對社會公德的看法與態(tài)度；另一方面，可以通過懸掛宣傳標(biāo)語等方式營造一個有利于傳播社會公德的軟環(huán)境，對失地農(nóng)民起到潛移默化的影響作用。其次，“村改居”社區(qū)可以為失地農(nóng)民提供豐富多樣的社區(qū)活動。作為其新的空間集聚形態(tài)，社區(qū)可通過開展一系列文化活動，重構(gòu)其原有的人際關(guān)系和權(quán)威認(rèn)同，加快其市民化身份轉(zhuǎn)變的過程。最后，“村改居”社區(qū)可提高失地農(nóng)民的政治參與能力與意識。一方面，通過鼓勵失地農(nóng)民有效參與居委會、業(yè)主委員會等的選舉活動，增強其政治參與意識與能力，并樹立其對新的生活方式的歸屬感和認(rèn)同感；另一方面，通過“村改居”社區(qū)中基層黨組織的宣傳與引導(dǎo)，可積極吸引失地農(nóng)民向黨組織靠攏，并在失地農(nóng)民中逐步形成黨員群體，反映其利益訴求。

2.5 轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的思想觀念

失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變不僅要靠政府的幫扶、其他主體的協(xié)助，也要靠其自身的內(nèi)在調(diào)整，認(rèn)識到自己身份的轉(zhuǎn)變所帶來權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。首先，失地農(nóng)民要更加遵守社會公德，增強自身的規(guī)則意識與責(zé)任意識。其次，失地農(nóng)民要充分利用各類社會公共資源。失地農(nóng)民要充分利用如圖書館、博物館、黨史館等社會公共資源，主動學(xué)習(xí)、吸收新知識，培養(yǎng)自己的知識水平和道德情操，加速自身向市民身份的轉(zhuǎn)型。最后，要增強自身的自信心，積極進行社會交往。失地農(nóng)民應(yīng)認(rèn)識到自身實際身份已經(jīng)與市民無異，并據(jù)此建立新的社會關(guān)系，摒棄自身原有的自卑、不安的思想狀態(tài)，逐步融入城市生活中。