人民政協(xié)提案工作制度考察

[摘要]人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排，提案工作是履行人民政協(xié)職能的最直接有效方式和重要載體。以改革開放為起點(diǎn)，提案工作進(jìn)入恢復(fù)、重建與發(fā)展的嶄新階段。比較改革開放前后兩個(gè)歷史時(shí)期的提案工作，可以看出改革開放后提案工作所發(fā)生的明顯變化，提案工作在國家治理及科學(xué)民主決策中發(fā)揮著越來越重要的作用。新時(shí)代，提案工作更為有效地履行政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督職能，推動(dòng)中國民主政治向前發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié)；提案工作；改革開放；中國民主政治

[中圖分類號] D627[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 0529-1445（2021）04-0048-03

人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，提案工作是人民政協(xié)的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，在國家治理及科學(xué)民主決策中發(fā)揮著積極作用。隨著中國進(jìn)入改革開放新時(shí)期，人民政協(xié)提案工作也進(jìn)入了恢復(fù)、重建與發(fā)展的嶄新階段。從提案工作制度發(fā)展變遷這一微觀視角，可以透視改革開放以來中國民主政治的發(fā)展進(jìn)程。

提案工作制度的恢復(fù)與重建

黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。人民政協(xié)工作得到恢復(fù)，提案工作進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段。

提案工作恢復(fù)于1979年6—7月召開的全國政協(xié)五屆二次會(huì)議。時(shí)任全國政協(xié)主席鄧小平在會(huì)議開幕詞《新時(shí)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)》中指出，人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)民主、聯(lián)系各方面群眾的一個(gè)重要組織。要廣開言路和才路，對批評、建議堅(jiān)持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子，這有利于政府吸納正確的建議，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題。①鄧小平的開幕詞，成為指導(dǎo)新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)工作的綱領(lǐng)性文件。全國政協(xié)五屆二次會(huì)議提案數(shù)量大大增加，共收到912件，超過之前歷屆歷次會(huì)議。提案工作的恢復(fù)，是改革開放新時(shí)期中國民主政治建設(shè)開啟的必然結(jié)果。

提案工作恢復(fù)以后，全國政協(xié)開始著手提案工作制度的重建。一是全國政協(xié)五屆三次會(huì)議將之前的只能在大會(huì)期間提出提案，改為大會(huì)期間及平時(shí)都可以提出提案。這使得提案這一民意表達(dá)渠道經(jīng)?；?，而且對提案的審查處理程序也做出了相應(yīng)改變。二是1983年4月30日，政協(xié)第五屆全國委員會(huì)提案審查委員會(huì)通過了《政協(xié)全國委員會(huì)提案處理辦法》。盡管該《辦法》內(nèi)容簡短，卻是“人民政協(xié)發(fā)展史上第一個(gè)關(guān)于提案工作的成文制度”。②這些變化不僅調(diào)動(dòng)了政協(xié)委員的積極性，保證了提案的提出不受時(shí)間限制，而且注重提案審查程序的規(guī)范，推動(dòng)了提案工作向制度化邁進(jìn)，是中國民主政治向前發(fā)展的重要表現(xiàn)。

提案工作的制度化發(fā)展

制度建設(shè)是民主政治建設(shè)的根本保障。1982年，人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用被首次寫入憲法序言，提案工作進(jìn)入制度化發(fā)展時(shí)期。

《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)提案工作條例》（以下簡稱《提案工作條例》）的制定與五次修訂。為落實(shí)1989年中共中央頒布的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，1991年全國政協(xié)首次出臺《提案工作條例》，該條例對提案從提出到辦理等一系列問題都作了明確規(guī)定。1993年憲法修正案增加“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，為人民政協(xié)的存在與發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障。為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，《提案工作條例》歷經(jīng)1994年、2000年、2005年、2011年、2018年5次修訂，進(jìn)一步明確了提案是發(fā)揚(yáng)中國特色社會(huì)主義民主的重要形式，促進(jìn)了提案工作不斷完善和發(fā)展，體現(xiàn)了我國政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

提案辦理制度的不斷完善。提案辦理是提案工作的核心和關(guān)鍵。1997年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的通知》，就人大代表建議和政協(xié)提案辦理提出了指導(dǎo)性意見。2003年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《全國政協(xié)辦公廳關(guān)于辦理政協(xié)提案的意見》。2012年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳再次下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見》，這是對提案辦理工作具有長遠(yuǎn)指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性文件，對推進(jìn)我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)有著深遠(yuǎn)的意義。尤其是黨的十八大把提案辦理協(xié)商正式寫入報(bào)告，明確了提案辦理協(xié)商是健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的重要形式和途徑。 2015年，全國政協(xié)出臺了首個(gè)規(guī)范提案辦理協(xié)商的專門指導(dǎo)性文件——《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)提案辦理協(xié)商辦法》，彰顯了提案工作在推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)中的重要作用。

提高提案質(zhì)量專門文件的制定。1985年，全國政協(xié)六屆三次會(huì)議提出了提案時(shí)間不限、內(nèi)容不限、人數(shù)不限，支持和鼓勵(lì)委員通過提案渠道為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，使得提案數(shù)量大大增加。提案質(zhì)量是提案的生命。2000年修訂的《提案工作條例》，把提案質(zhì)量、提案辦理質(zhì)量和提案服務(wù)工作質(zhì)量的提高作為提案工作的中心。2018年修訂的《提案工作條例》更加突出提高提案工作質(zhì)量，落實(shí)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“政協(xié)提案不在多而在精”的要求，把“注重質(zhì)量不比數(shù)量”作為提案的基本要求予以明確。①2018年10月17日，全國政協(xié)辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《政協(xié)全國委員會(huì)提案委員會(huì)關(guān)于提高提案質(zhì)量的意見》，這是人民政協(xié)歷史上第一個(gè)關(guān)于提高提案質(zhì)量的專門文件，為提高提案工作質(zhì)量提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

改革開放前后提案工作比較

提案數(shù)量對比。提案數(shù)量反映了政協(xié)委員所代表的界別群眾政治參與的狀況，從一個(gè)側(cè)面反映著我國民主政治的發(fā)展程度。改革開放之前的30年，提案數(shù)量不僅相對較少，而且也隨政治環(huán)境變化波動(dòng)較大。例如，政協(xié)一屆全體會(huì)議提案數(shù)量為14件，全國政協(xié)一屆至四屆會(huì)議提案的數(shù)量分別為193件、451件、809件和81件。②改革開放以來，提案工作得以恢復(fù)、重建和快速發(fā)展，政協(xié)委員等提案者參政議政的熱情逐年高漲，提案數(shù)量逐年增加且辦復(fù)率高。例如，全國政協(xié)五屆至十二屆會(huì)議提案數(shù)量分別為3494件、7661件、9627件、11711件、17722件、23081件、28930件和29400件。①不難看出，改革開放以后，提案工作更能充分地反映民意，體現(xiàn)了中國民主政治的進(jìn)步。

提案工作制度化建設(shè)對比。改革開放以前涉及提案工作的制度性文件只有兩個(gè)，即《中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議議事規(guī)則》和《提案審查委員會(huì)工作方案》。改革開放以來，有關(guān)提案工作的專門制度性文件僅全國政協(xié)就有近30個(gè)，涉及提案辦理和審查、提案質(zhì)量、重點(diǎn)提案遴選與督辦以及提案委員會(huì)工作等，已經(jīng)形成了一整套較為成熟完備的制度規(guī)范。進(jìn)入新時(shí)代，提案辦理協(xié)商進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。黨的十八屆三中全會(huì)以及2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，都對提案辦理協(xié)商作出了相應(yīng)規(guī)定。2015年，全國政協(xié)還出臺了首個(gè)提案辦理協(xié)商專門性文件。提案工作制度的發(fā)展變遷正是中國民主政治不斷發(fā)展的反映。

提案工作不斷推動(dòng)中國民主政治發(fā)展

提案工作具有制度成熟、程序規(guī)范、內(nèi)容廣泛以及保障有力的獨(dú)特優(yōu)勢。改革開放后，許多具有前瞻性、戰(zhàn)略性和重要價(jià)值的提案被納入黨政部門科學(xué)民主決策之中，推動(dòng)著中國民主政治不斷發(fā)展。特別是黨的十八大以來，各級政協(xié)積極開展提案辦理協(xié)商會(huì)，成效顯著，積累了寶貴的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，全國政協(xié)已經(jīng)形成了以全體會(huì)議為龍頭，以專題議政性常委會(huì)議和專題協(xié)商會(huì)等為重點(diǎn)，以雙周協(xié)商座談會(huì)、對口協(xié)商會(huì)、提案辦理協(xié)商會(huì)等為常態(tài)的協(xié)商議政格局。提案辦理協(xié)商會(huì)是這一協(xié)商議政格局的重要一環(huán)。

提案是公民有序政治參與的重要渠道。盡管只有具有一定資格的主體才能提出提案，但是提案本身匯聚著提案者所在界別的民眾意愿。政協(xié)委員敢于直言，能夠反映群眾呼聲，做到下情上達(dá)。2019年全國政協(xié)評選出政協(xié)成立70年100件有影響力重要提案，其中改革開放以后的提案88件?！叭藗儼l(fā)現(xiàn)，諸如實(shí)施每周五天工作制、設(shè)立國家公祭日等不少事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、涉及群眾切身利益的重要決策和規(guī)劃，都源自相關(guān)政協(xié)提案的智慧。這從一個(gè)側(cè)面彰顯了我國國家制度和國家治理體系堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢?！雹?/p>

綜上，改革開放以來，人民政協(xié)提案工作制度的恢復(fù)、重建與發(fā)展已成為中國民主政治不斷進(jìn)步的縮影，透視著中國民主政治的發(fā)展進(jìn)程。隨著社會(huì)主義協(xié)商民主的深入開展，提案工作這一基于中國本土生長起來、符合中國文化習(xí)慣的協(xié)商民主形式，必將有更為廣闊的發(fā)展前景。

（本文是2019年度教育部高校示范馬克思主義學(xué)院和優(yōu)秀教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主教學(xué)研究”〈項(xiàng)目編號：19JD‐SZK056〉和2019年北京聯(lián)合大學(xué)人才強(qiáng)校優(yōu)選計(jì)劃項(xiàng)目“改革開放40年人民政協(xié)理論創(chuàng)新進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)研究”〈項(xiàng)目編號：BPHR2019CS07〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]朱訓(xùn)，鄭萬通.中國人民政協(xié)全書（上卷）[M].北京：中國文史出版社，1999.

[2]人民政協(xié)提案工作70年[M].北京：黨建讀物出版社，2020.

（作者簡介：林宏彬，北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地特約研究員）

責(zé)任編輯/梁齊勇

①朱訓(xùn)、鄭萬通：《中國人民政協(xié)全書》（上卷），中國文史出版社1999年版，第81頁。

②政協(xié)重慶市委員會(huì)：《人民政協(xié)提案工作概論》，重慶出版社2015年版，第14—15頁。

①《人民政協(xié)提案工作70年》，黨建讀物出版社2020年版，第182頁。

②同上，第334頁。

①《人民政協(xié)提案工作70年》，黨建讀物出版社2020年版，第334頁。

②曹平：《“中國之治”的制度“密碼”》，《人民日報(bào)》2019年12月2日，第9版。