農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出補償方式研究

□文/ 吳 婧 顏馮薇

（南京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院 江蘇·南京）

［提要］合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出補償方式能夠優(yōu)化城鄉(xiāng)人地資源配置，節(jié)約集約用地。不同類別的農(nóng)村由于自然稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，在宅基地補償方式方面各有其特點。本文針對實踐中農(nóng)戶權(quán)益受損、補償不到位、宅基地退出積極性不高等問題，提出各級政府應在依據(jù)普適性政策制定合理補償標準的同時，根據(jù)地區(qū)差異，因地制宜探索多樣化的補償方式，從而引導農(nóng)民有序退出宅基地等建議。

一、引言

國家統(tǒng)計局人口普查數(shù)據(jù)顯示：1978 年我國城鎮(zhèn)人口有1.7 億人，2019 年我國城鎮(zhèn)人口增加到8.5 億人。2014 年我國人均村莊用地約240 平方米，已超過國家標準。而從建設(shè)用地情況看，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積居高不下，部分地區(qū)空心村及閑置用地比重達10%～15%。農(nóng)村人口大規(guī)模進城，農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積達3，000 萬畝。為優(yōu)化人地資源配置，政府開始引導農(nóng)民退出宅基地。然而，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不方便、地方政府財政資金有限等問題，農(nóng)民退出宅基地積極性并不高。只有農(nóng)民權(quán)益保障到位，宅基地退出實踐才能穩(wěn)步推進，如何建立符合農(nóng)民預期、優(yōu)于宅基地保障的補償方式，是個值得研究的問題。

二、宅基地使用權(quán)退出補償方式理論基礎(chǔ)

農(nóng)民退出宅基地的關(guān)鍵在于是否有符合農(nóng)民心理預期的補償方式。劉雙良（2020）認為應完善宅基地改革與住房保障聯(lián)動機制，為農(nóng)民提供差異化補償方式。針對目前農(nóng)村宅基地存在的低效閑置問題，張澤穎（2018）認為完善補償機制的過程中既要著眼增加農(nóng)民福利，也應關(guān)注補償與利益分配的公平性。吳迪（2020）提出當前宅基地改革的主要問題在于農(nóng)村宅基地財產(chǎn)屬性與福利保障屬性的沖突，過于重視保障屬性不利于農(nóng)民收入水平提升。李榮耀（2020）基于改革試點區(qū)的716 家農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，提出未來改革雖需堅定不移地探索，但更要沉得住氣，尊重農(nóng)民鄉(xiāng)土情結(jié)。李建強（2019）認為，經(jīng)濟補償政策對閑置退出的農(nóng)民激勵效果最好；對于選擇集中居住的農(nóng)民而言，經(jīng)濟補償和住房安置的激勵效果更好。異地扶貧搬遷作為國家脫貧攻堅的重點內(nèi)容，以此為背景，郭元元（2020）深入剖析搬遷農(nóng)戶的安置模式與補償方式，構(gòu)建了退出補償?shù)母拍钅Ｐ?。因此，政府在制定使用?quán)退出補償政策時，應著眼于不同農(nóng)戶權(quán)益與長遠生計，推動補償機制多元化發(fā)展。

從現(xiàn)有研究來看，農(nóng)民退出宅基地積極性并不高。究其原因，除了缺乏合理的補償標準，更為重要的是農(nóng)民對補償方式存在不滿。因此，對于未來宅基地退出補償?shù)穆鋵崙骖櫣脚c效率，基于宅基地的社會保障功能，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異因地制宜，合理搭配多種補償方式，立足未來持續(xù)發(fā)展，建立優(yōu)于土地保障的政策引導農(nóng)民有序退出宅基地。

三、不同類型農(nóng)村宅基地退出補償方式特點

為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)在宅基地使用權(quán)退出實踐中，形成了貨幣補償、就業(yè)安置、土地入股多種安置補償方式。為了綜合其各自補償方案的優(yōu)劣勢，提煉其實踐經(jīng)驗，建立宅基地長效退出機制，此處選取上海奉賢、常州武進、重慶大足、四川瀘縣、河南鄲城等五個地區(qū)，依據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展狀況、區(qū)域位置及自然資源稟賦，分為發(fā)達農(nóng)村、欠發(fā)達傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)及貧困農(nóng)村三種類型，以地區(qū)生產(chǎn)總值及第一、第二產(chǎn)業(yè)比重衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，人均GDP 及規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況。（表1、表2）

表1 宅基地退出地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)概況一覽表

2019 年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值990，865 億元，比上年增長6.1%。其中，第一產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重7.1%；第二產(chǎn)業(yè)占比39.0%。表1 中，重慶大足、四川瀘縣第一產(chǎn)業(yè)均高于7.1%，第二產(chǎn)業(yè)比重除河南鄲城外均高于50%。表2 中，上海奉賢、常州武進人均GDP 約為河南鄲城的12 倍，因此將上海奉賢與常州武進區(qū)劃分為發(fā)達農(nóng)村。由于此類地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，宅基地財產(chǎn)屬性較強，社會保障屬性較弱，優(yōu)先考慮貨幣補償方式。重慶大足及四川瀘縣是欠發(fā)達傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，對于宅基地財產(chǎn)性收益要求較低，住房、社會福利保障仍是農(nóng)戶最為關(guān)心的。河南鄲城是國家級貧困縣，歸為不發(fā)達貧困農(nóng)村，為幫助貧困農(nóng)民脫貧致富，國家出臺異地扶貧搬遷政策，通過異地安置改善農(nóng)民生存環(huán)境，引導貧困戶退出宅基地。然而，由于地區(qū)差異，同一政策在其他地區(qū)可能無法推廣；同時，這些補償方式也各有利弊，如貨幣補償，政府一次性給予農(nóng)民退地補償款，但從長期來看，難以保障農(nóng)戶長期生活需求；房屋置換補償雖提升了農(nóng)民生活水平，但忽略經(jīng)濟發(fā)展不平衡下宅基地財產(chǎn)屬性與土地增值空間；異地安置能夠解決特困農(nóng)戶生活住房問題，但從地理位置來看，不少安置區(qū)域生產(chǎn)生活條件并沒有原先的生活區(qū)便利。因此，在引導農(nóng)民退出時需結(jié)合地區(qū)現(xiàn)狀具體分析。

四、不同地區(qū)宅基地使用權(quán)退出補償方式比較

上海奉賢與常州武進區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，結(jié)合住房安置、貨幣補償?shù)确绞?，開展農(nóng)民“上樓”與“平移”工作。四川瀘縣通過增減掛鉤將復墾形成的建設(shè)用地指標在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)，搭配住房、社會養(yǎng)老等補償方式，鼓勵農(nóng)民自愿退出宅基地。重慶大足通過地票改造居民用地，復墾耕地部分預留用于農(nóng)村宅基地再分配，剩余部分統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)。河南圍繞異地扶貧搬遷與拆舊復墾，推行復墾券制度助力脫貧攻堅。以上五個地區(qū)作為發(fā)達農(nóng)村、欠發(fā)達傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)及貧困農(nóng)村的代表，其退出情況比較如表3 所示。（表3）

（一）發(fā)達及特色農(nóng)村。發(fā)達地區(qū)依據(jù)新型城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村建設(shè)要求，完善農(nóng)民“戶有所居”多元化保障方式，多采用統(tǒng)一安置房與貨幣補償相結(jié)合的方式，優(yōu)先考慮宅基地財產(chǎn)屬性與土地增值空間，該模式優(yōu)點如下：（1）雖然在城鎮(zhèn)建設(shè)中，住房安置占用農(nóng)村耕地面積，但農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)后，復墾宅基地，提高土地利用率。（2）進城的農(nóng)民可將宅基地置換成小城鎮(zhèn)的商品房用于出租，財產(chǎn)收入增加。地方政府通過房屋置換，引導農(nóng)民“上樓、平移”形成社區(qū)，同時完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民生活水平不斷提升。

發(fā)達地區(qū)宅基地使用權(quán)退出實踐在不斷調(diào)整中響應發(fā)展要求，然而由于政策、市場平臺、利益分配等因素制約，退出補償方式無法滿足農(nóng)戶生活需求，宅基地流轉(zhuǎn)的進一步深化面臨困境，例如：（1）宅基地換房資金運行壓力大。宅基地換住房涉及耕地占用，需建新后拆舊，由于土地利用總體規(guī)劃限制，有必要提前申請周轉(zhuǎn)指標，宅基地置換周期因而較長，若沒有足夠的政府財政支撐，這種治理模式的運行舉步維艱。（2）農(nóng)民生活成本提高。盡管住房安置可暫時解決農(nóng)民生存問題，但由于不少農(nóng)民受教育程度不高，缺乏其他生存技能，進城后可能面臨就業(yè)難問題。

（二）欠發(fā)達傳統(tǒng)農(nóng)村。欠發(fā)達傳統(tǒng)農(nóng)村在資金來源、地理位置及資源稟賦等方面都與發(fā)達地區(qū)存在差距，“留不住人、引不來資”的問題較為突出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展艱難。因此，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地的流轉(zhuǎn)也是鄉(xiāng)村振興的重難點。為探尋最佳改革模式與補償方案，各地開始以增減掛鉤作為資金來源的保障，進城農(nóng)民騰退出宅基地并進行復墾，形成農(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)民退出宅基地后減少的指標掛鉤轉(zhuǎn)增為城市建設(shè)用地指標。但在實踐中也存在諸多局限：（1）土地發(fā)展權(quán)流失加大城鄉(xiāng)貧富差距。從短期來看，農(nóng)民出讓宅基地并基于此得到貨幣補償，增加了財產(chǎn)性收入，但從長期來看，土地發(fā)展權(quán)益流失，限制了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，城鄉(xiāng)貧富差距逐漸加深。（2）結(jié)余建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)讓不能體現(xiàn)土地價值，宅基地增值收益弱化。政府依靠收儲制度，獲得建設(shè)用地指標，統(tǒng)籌分配后的結(jié)余指標可經(jīng)出讓獲得增值收益，然而部分指標增值收益農(nóng)民無法享有，宅基地財產(chǎn)屬性弱化。

（三）不發(fā)達貧困農(nóng)村。河南鄲城是國家級貧困縣，作為貧困農(nóng)村的代表，結(jié)合國家扶貧攻堅配套政策，在資金來源與政策保障方面享有多種優(yōu)惠，比如：（1）節(jié)余指標優(yōu)先保障貧困地區(qū)農(nóng)民權(quán)益。復墾券制度在貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)間建立了公開透明的交易平臺，以便各地區(qū)能夠快捷購買所需指標，為農(nóng)戶搬出后的生產(chǎn)生活提供基礎(chǔ)資金。（2）投資收益統(tǒng)籌分配返還農(nóng)民。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的可交易資源，通過易地扶貧搬遷獲得的收益將由縣政府統(tǒng)籌規(guī)劃，進行投資理財，宅基地投資收益逐年返還農(nóng)民。

表2 宅基地退出地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況一覽表

表3 不同地區(qū)宅基地退出補償方式比較一覽表

由于貧困地區(qū)一般是偏遠山區(qū)，如河南鄲城，貧困地區(qū)多是“三山一灘”地區(qū)，這類地區(qū)資源稀缺，即使將宅基地復墾為耕地，其耕地價值也有限。具體來說，利用復墾券收入補償農(nóng)民及拆遷安置的補償方式缺陷如下：（1）降低進城購房者消費能力。農(nóng)戶持券競賣獲得現(xiàn)金收入，作為宅基地置換補償，然而，競拍“復墾券”過程中的支出并非房地產(chǎn)商買單，而是轉(zhuǎn)嫁給商品房購買者。由于我國的城市化是以農(nóng)民進城為主體，從本質(zhì)來說這筆支出依舊轉(zhuǎn)嫁到進城的農(nóng)民身上，實質(zhì)上加大農(nóng)民進城的難度。（2）河南鄲城因其國家級貧困縣身份成為國家重點扶持的對象，創(chuàng)造性地提出了復墾券制度，但鑒于資金有限及用地指標的稀缺性，若全面展開農(nóng)村宅基地改革，無論資金還是政策層面，不少農(nóng)村地區(qū)都將難以落實到位，因此這種補償方式可推廣性較小。

五、宅基地使用權(quán)退出補償方式優(yōu)化建議

在農(nóng)村宅基地改革具體實踐中，宅基地退出補償應遵循以下原則：第一，堅持保障農(nóng)民權(quán)益的根本準則，兼顧農(nóng)村宅基地保障功能與財產(chǎn)功能。第二，遵循土地集約利用思想，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地。第三，維持資金平衡。資金平衡是引導農(nóng)民有序退出的關(guān)鍵，有了充足的財政資金支撐才能確保宅基地退出實踐平穩(wěn)推行。第四，立足于典型區(qū)域退出補償機制的可推廣性，制訂補償方案時，在普適性基礎(chǔ)上實行差異化的安排。

（一）普適性政策下的統(tǒng)籌規(guī)劃

1、退地轉(zhuǎn)戶。由于農(nóng)村居民文化水平普遍偏低，勞動技能單一，進城轉(zhuǎn)戶后就業(yè)形勢嚴峻。為照顧此類農(nóng)戶，政府可開展專業(yè)技能培訓，增加就業(yè)渠道，完善失業(yè)保險，為這類農(nóng)民提供一套穩(wěn)定就業(yè)的長效機制。在教育方面，政府應確保經(jīng)費來源穩(wěn)定，能夠滿足城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育等資源的普及與教育資金投入。對退地轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民而言，住房保障是重點，完善的住房保障與配套設(shè)施是農(nóng)民有序退出宅基地的前提條件。因此，對于經(jīng)濟基礎(chǔ)較好且已進城買房的農(nóng)戶，地方政府可通過市場估價，鼓勵此類農(nóng)戶利用原住房置換價值相當?shù)某擎?zhèn)商品房；對于退出宅基地的低收入農(nóng)民群體，可將其納入城鎮(zhèn)廉租房安置體系，優(yōu)先保障其基本住房需求。

2、退地未轉(zhuǎn)戶。部分農(nóng)民在退出宅基地后仍保留戶籍，對于此類不轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民的農(nóng)戶，國家與集體經(jīng)濟組織應尊重其意愿，完善相關(guān)可持續(xù)發(fā)展保障。國家政策層面，政府可合理利用公共財政政策，為農(nóng)民基本生活需求提供穩(wěn)定的資金來源；村集體經(jīng)濟組織層面，給予農(nóng)民相當?shù)耐恋厮袡?quán)收益，保障宅基地財產(chǎn)功能。當農(nóng)民收入水平收入低于本地農(nóng)村最低收入標準時，政府可通過完善就業(yè)機制、拓寬就業(yè)渠道等方式提供相應社會福利保障制度，直到農(nóng)戶就業(yè)穩(wěn)定，收入達到平均水平。農(nóng)民收入水平高于城鎮(zhèn)最低生活標準，可引導農(nóng)民統(tǒng)籌規(guī)劃，利用金融工具將其獲得的宅基地補償收入及經(jīng)營性收入進行投資理財，實現(xiàn)自有資產(chǎn)的保值與增值。

（二）差異化現(xiàn)實下的因地制宜

1、發(fā)達及特色農(nóng)村。從地理位置與經(jīng)濟發(fā)展水平來看，發(fā)達特色農(nóng)村資源稟賦優(yōu)越，土地增值較快，因此可著眼于宅基地財產(chǎn)性功能保障，結(jié)合宅基地住房保障功能給予農(nóng)民合理補償，盡量秉持“先建后搬”、“先搬后拆”原則，保障農(nóng)民基礎(chǔ)生活水平；貨幣補償方面，對房屋進行市場估價時應保證與新建房屋建設(shè)成本持平、等量交換。

2、欠發(fā)達傳統(tǒng)農(nóng)村。欠發(fā)達傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)戶房屋多以自住為主，財產(chǎn)屬性較弱，對于這類農(nóng)戶，引導其退出農(nóng)村宅基地應循序漸進，對宅基地的分配應優(yōu)先保障農(nóng)民日常居住，退出補償金額應與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入大致吻合。首先，政府應建立動態(tài)的退出補償標準，考慮土地的增值空間及人民幣貶值等因素，合理估計農(nóng)民退出宅基地所得的貨幣補償及土地增值溢價補償。其次，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺并完善監(jiān)督機制，確保指標交易公開透明，保障農(nóng)民在交易過程中的知情權(quán)。農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出形成的資本性收益應直接反哺于農(nóng)民，避免繁瑣的中間環(huán)節(jié)，提高分配效率，確保農(nóng)民獲得的退地收益能夠符合其預期結(jié)果。

3、不發(fā)達貧困農(nóng)村。為了盤活農(nóng)村宅基地、幫助貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧，國家已出臺相關(guān)政策助力脫貧攻堅。幫扶地區(qū)應結(jié)合本地區(qū)指標用度，合理安排跨省域調(diào)劑工作，調(diào)入節(jié)余指標；深度貧困地區(qū)也應合理實施拆舊復墾，合理規(guī)劃資源，宜耕則耕。政府部門也應不斷完善易地扶貧搬遷管理監(jiān)督機制，建立市級與貧困縣聯(lián)動監(jiān)督機制，兼顧公平與效率，推行上下聯(lián)動，將貧困農(nóng)民搬遷及農(nóng)村危房改造作為精準脫貧的重點內(nèi)容。

總之，有序引導農(nóng)民退出宅基地是一個循序漸進的過程，應基于農(nóng)民退出后的可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)普適性政策制定合理的補償標準的同時，因地制宜，結(jié)合地區(qū)資源分布與地理位置等因素差異，探索符合農(nóng)民心理預期的補償方式。

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