西安城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量關(guān)系的實(shí)證研究

惠雪倩 劉云忠

摘 要：文章以西安市為研究對(duì)象，通過(guò)實(shí)證分析西安城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系，對(duì)城市治理能力的五個(gè)指標(biāo)和公共服務(wù)質(zhì)量的八個(gè)維度分別進(jìn)行相關(guān)性分析，得出以下結(jié)論：第一，城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量之間存在極強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系;第二，公共服務(wù)質(zhì)量通過(guò)影響教育、公共交通、環(huán)境保護(hù)等七個(gè)方面進(jìn)而影響城市治理能力;第三，公共服務(wù)質(zhì)量越高的城市，其社會(huì)保障能力、政府調(diào)控能力以及居民對(duì)社會(huì)管理的參與度也越高。

關(guān)鍵詞：城市治理能力 公共服務(wù)質(zhì)量 指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：F290 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2021）10-135-03

一、前言

習(xí)近平總書記曾說(shuō)過(guò)，要樹(shù)立全周期管理意識(shí)，加快推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告中也提出了對(duì)治理體系與能力的新要求，城市治理能力作為國(guó)家治理中的重要組成部分，有著不可或缺的作用。公共服務(wù)質(zhì)量是指公共部門提供的公共服務(wù)滿足國(guó)家、政府、公民等要求的程度，提高公共服務(wù)質(zhì)量應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，為人民提供滿意的公共服務(wù)是現(xiàn)代政府治理的核心理念。黨的十九大為我國(guó)城市公共服務(wù)質(zhì)量提出了新的發(fā)展要求，隨著城市公共服務(wù)逐漸出現(xiàn)，政府也越來(lái)越關(guān)注其質(zhì)量水平。

那么，城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量?jī)烧咧g的關(guān)系如何呢？王禮鵬（2017）通過(guò)應(yīng)用地方治理能力評(píng)價(jià)體系，對(duì)15個(gè)副省級(jí)城市的治理能力進(jìn)行評(píng)分并排名，找出各城市存在的具體問(wèn)題，進(jìn)一步提出今后提升治理能力的對(duì)策建議。陸軍，丁凡琳（2019）以社區(qū)為單位，多主體視角下構(gòu)建了社區(qū)治理能力的評(píng)價(jià)體系。陳瑩，李士紅（2019）構(gòu)建了關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)模型，通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)方式，推動(dòng)有關(guān)部門實(shí)施更有針對(duì)性的政策，改善公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的質(zhì)量。譚翀（2017）認(rèn)為通過(guò)供給側(cè)改革以提升公共服務(wù)質(zhì)量，能有效地促進(jìn)城市治理能力的提升。楊洋（2007），政府治理中的失當(dāng)行為使得公眾對(duì)城市治理能力存在質(zhì)疑，從而導(dǎo)致公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量不滿。陳永國(guó)（2015）等人認(rèn)為，城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量正相關(guān)，并且公共服務(wù)質(zhì)量通過(guò)影響群體性事件進(jìn)而影響城市治理能力。但是他們的研究均是采取問(wèn)卷形式來(lái)了解某一地區(qū)居民的想法，具有一定的主觀性，并用這些地區(qū)性數(shù)據(jù)表示全國(guó)，不具有代表性。為了解決這些問(wèn)題，筆者以西安為研究對(duì)象，將城市公共服務(wù)質(zhì)量分為8個(gè)維度作為解釋變量，運(yùn)用客觀數(shù)據(jù)著重探討城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量?jī)烧咧g的關(guān)系。

二、數(shù)據(jù)搜集與指標(biāo)構(gòu)建

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

查找《西安統(tǒng)計(jì)年鑒2004—2018》、西安統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)、西安市統(tǒng)計(jì)年報(bào)以及各種公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。對(duì)于主觀考察指標(biāo)，即城市治理能力的數(shù)據(jù)指標(biāo)，無(wú)法從直觀數(shù)據(jù)得到，本文選取具有代表性的數(shù)據(jù)，通過(guò)定量分析，將主觀問(wèn)題客觀化。對(duì)于客觀量化指標(biāo)，將其細(xì)分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，直接從統(tǒng)計(jì)年鑒或西安統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)查詢獲取，采用原始數(shù)據(jù)進(jìn)行一系列處理作為指標(biāo)進(jìn)行建模。

（二）城市治理能力的指標(biāo)體系

1.指標(biāo)選取。構(gòu)建城市治理能力指標(biāo)體系過(guò)程中，借鑒古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的理論基礎(chǔ)，以西安市目前所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位為前提，搭建了以保障、調(diào)控、財(cái)政、參與這四個(gè)方面所構(gòu)成的指標(biāo)體系，具體說(shuō)明如下：

社會(huì)的保障能力高低與否是建立在有勞動(dòng)能力的人逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)的基礎(chǔ)上的，社?；饋?lái)源主要是用人單位和職工個(gè)人的繳納，社保的覆蓋面積越廣，社會(huì)的就業(yè)率就越高，許多國(guó)家把社保與就業(yè)、失業(yè)掛鉤，以便于促進(jìn)就業(yè)的更加充分。正因如此，本文結(jié)合西安市經(jīng)濟(jì)水平的實(shí)際情況，選擇2004—2018年15年間西安市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率即失業(yè)人口比例來(lái)反映其保障能力。

宏觀調(diào)控是政府部門參與治理的重要工具之一，在省、市、縣等地方層面，政府主要還是通過(guò)財(cái)政政策來(lái)干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。因此，本文選擇西安市2004—2018年的財(cái)政收入情況來(lái)衡量西安市的調(diào)控能力。

一般情況下習(xí)慣以財(cái)政收入增長(zhǎng)能力和財(cái)政收支平衡能力這兩個(gè)指標(biāo)說(shuō)明政府部門財(cái)政能力的高低，為了更為具體的體現(xiàn)，本文進(jìn)一步選用西安市公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率來(lái)代表上述兩個(gè)指標(biāo)，此二者的計(jì)算公式分別如下：

公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率=（本年公共財(cái)政預(yù)算收入-上年公共財(cái)政預(yù)算收入）/上年公共財(cái)政預(yù)算收入*100%

公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財(cái)政預(yù)算收入-本年公共財(cái)政預(yù)算支出|/本年公共財(cái)政預(yù)算收入*100%

群眾對(duì)于公共事務(wù)的參與與管理越來(lái)越受到社會(huì)的重視，群眾參與社會(huì)治理的重要性也逐漸在學(xué)術(shù)界以及社會(huì)各界得到了應(yīng)有的重視，為了客觀地表現(xiàn)城市中群眾對(duì)城市治理的參與度與參與能力，本文選擇西安市公共部門（公共管理和社會(huì)組織）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來(lái)反映其群眾參與能力。

2.數(shù)據(jù)處理。為了消除數(shù)據(jù)間的差異，增強(qiáng)最后數(shù)據(jù)模型的科學(xué)性和可行性，在對(duì)指標(biāo)數(shù)據(jù)的處理過(guò)程中，首先對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和無(wú)量綱化處理，該函數(shù)的具體形式為：，其中μ為每列數(shù)據(jù)的平均值，δ為每列數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差，再用所得數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析，對(duì)各指標(biāo)求其權(quán)重，最后進(jìn)行歸一化處理，得到各指標(biāo)的權(quán)重指數(shù)，如圖1所示：

通過(guò)所得權(quán)重系數(shù)，代入標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)中進(jìn)行計(jì)算。

（三）公共服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)體系

以公共服務(wù)質(zhì)量作為一級(jí)指標(biāo)，將城市公共服務(wù)質(zhì)量分為8個(gè)維度作為二級(jí)指標(biāo)。一類是包含教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化體育休閑三者的關(guān)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人全面發(fā)展的服務(wù)質(zhì)量;另一類是有關(guān)人身安全以及財(cái)產(chǎn)安全的服務(wù)質(zhì)量，包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及公共安全服務(wù)質(zhì)量;三是有關(guān)生存的服務(wù)質(zhì)量，包括環(huán)境保護(hù)服務(wù)質(zhì)量和公共交通服務(wù)質(zhì)量，其主要目標(biāo)是滿足人民群眾的生存需要，保障公民的身心健康。此八個(gè)二級(jí)指標(biāo)下細(xì)分為若干個(gè)三級(jí)指標(biāo)，具體如下：

教育服務(wù)質(zhì)量下包括幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、高等學(xué)校等的在校學(xué)生數(shù)、學(xué)校數(shù)以及教職工人數(shù)（萬(wàn)人）;醫(yī)療衛(wèi)生包括西安市所有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)和醫(yī)院數(shù);社會(huì)保障服務(wù)質(zhì)量包含五險(xiǎn)（養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育）的參?？?cè)藬?shù);用刑事案件破案率與治安查處率來(lái)表示公共安全服務(wù)質(zhì)量;公共基礎(chǔ)設(shè)施包括：人均城市道路面積（平方米）、全年供水總量（萬(wàn)立方米）、全年供氣總量（萬(wàn)立方米）（天然氣）、全年供熱總量（萬(wàn)吉焦）（蒸氣、熱水）;文化體育休閑有三個(gè)方面，主要選取公共圖書館、藝術(shù)館、文化館和博物館的館站個(gè)數(shù)來(lái)表示文化這一方面，用社會(huì)體育指導(dǎo)員數(shù)代表體育，廣播、電視人口覆蓋率則表示休閑這一方面;綠化、水環(huán)境、大氣環(huán)境最能體現(xiàn)一個(gè)城市的環(huán)境質(zhì)量，故本文選取年末綠化覆蓋面積（公頃）、工業(yè)廢水排放量（萬(wàn)噸）、工業(yè)廢氣排放量（億立方米）和工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量（萬(wàn)噸）來(lái)觀察西安市環(huán)境保護(hù)服務(wù)質(zhì)量;公共交通服務(wù)質(zhì)量則選擇鐵路、公路、民航客運(yùn)量（萬(wàn)人次）以及公路里程（公里）、永久式橋梁長(zhǎng)度（米）和民航通航里程（重復(fù)航線）（公里）來(lái)表示。

通過(guò)查閱大量文獻(xiàn)，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，故公共服務(wù)質(zhì)量的數(shù)據(jù)指標(biāo)可以直接用上述27組客觀數(shù)據(jù)表示。

三、結(jié)果與討論

首先，為了直觀了解城市治理能力和公共服務(wù)質(zhì)量隨著年份的增長(zhǎng)所產(chǎn)生的變化趨勢(shì)，繪制折線圖。

其次，為了考察城市治理能力和公共服務(wù)質(zhì)量總體之間的關(guān)系，本文進(jìn)行偏相關(guān)分析，觀察公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)城市治理能力的具體影響。

由表1可知，在0.01的顯著性水平下，城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)性是極高的，相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.915（p=0.000），即城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量正相關(guān)，公共服務(wù)質(zhì)量越高，城市治理能力越強(qiáng)。

再次，為了考察公共服務(wù)質(zhì)量各維度與城市治理能力之間的關(guān)系，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量8個(gè)維度分別與城市治理能力進(jìn)行雙變量分析。總結(jié)如下：

結(jié)果表示，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等七個(gè)維度均與城市治理能力在0.05水平（雙側(cè)）上顯著正相關(guān)。其中公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共交通服務(wù)質(zhì)量這三個(gè)維度與城市治理能力的相關(guān)性較教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化體育休閑服務(wù)質(zhì)量這四個(gè)維度的相關(guān)性高一些，而公共安全服務(wù)質(zhì)量的顯著性則不太明顯，由此可見(jiàn)，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化體育休閑、環(huán)境保護(hù)和公共交通這七個(gè)維度的服務(wù)質(zhì)量越高，其城市治理能力就越強(qiáng)。

然后，考察公共服務(wù)質(zhì)量與城市治理能力各維度之間的關(guān)系，也做相應(yīng)的雙變量相關(guān)分析，如表3所示。

在城市治理各維度中，財(cái)政收入、公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率、失業(yè)人口比例和公共部門從業(yè)人數(shù)均與公共服務(wù)質(zhì)量呈正相關(guān)關(guān)系，高校畢業(yè)人數(shù)的增多、互聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)化的普及對(duì)人力的解放等緣故，導(dǎo)致失業(yè)人口一年更比一年高。且公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率與公共服務(wù)質(zhì)量之間的相關(guān)關(guān)系較其他維度較低，這說(shuō)明公共服務(wù)質(zhì)量越高的城市，其社會(huì)保障能力、政府調(diào)控能力以及居民對(duì)社會(huì)管理的參與度也就越高。由于政府城市治理過(guò)程中需要投入大量資金，故而投入資金越多，財(cái)政收入增長(zhǎng)率也就越低。

最后，為考察公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)城市治理能力的具體影響，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量各維度與城市治理能力各維度之間進(jìn)行雙變量相關(guān)分析。

由表4可知，公共安全服務(wù)質(zhì)量分別與城市治理能力五個(gè)維度之間的相關(guān)性不高，公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率分別與公共服務(wù)質(zhì)量的8個(gè)維度呈現(xiàn)不強(qiáng)烈的負(fù)相關(guān)，其余均呈現(xiàn)出較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。

四、結(jié)論

根據(jù)以上分析，可得出以下結(jié)論：

第一，城市治理能力與公共服務(wù)質(zhì)量二者之間存在極強(qiáng)的正相關(guān)，公共服務(wù)質(zhì)量與城市治理能力作為政府行政行為的兩個(gè)方面，具有內(nèi)在一致性，公共服務(wù)質(zhì)量越高，城市治理能力越強(qiáng)。

第二，政府要提高城市治理能力，則要特別注意提高教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境以及交通方面的服務(wù)質(zhì)量，公共服務(wù)質(zhì)量越高的城市，其財(cái)政收入、公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率、公共部門從業(yè)人數(shù)也就越高。

第三，城市治理能力的提升，城市治理趨于現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量以及現(xiàn)代化程度。政府要結(jié)合社會(huì)公眾需求的變化，善于運(yùn)用各方力量（如財(cái)政力量、法制力量、市場(chǎng)力量等），充分實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)治理的合理規(guī)范化，滿足社會(huì)公眾的各項(xiàng)需求。一方面，創(chuàng)新公共服務(wù)產(chǎn)品，提高公共服務(wù)質(zhì)量;另一方面，完善城市治理方法，運(yùn)用科學(xué)的思維和專業(yè)的手段強(qiáng)化政府城市治理能力，促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：西安財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院 陜西西安 710100）

[作者簡(jiǎn)介：惠雪倩，女，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院碩士研究生;劉云忠，男，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院碩士生導(dǎo)師。]（責(zé)編：若佳）