氣候外交或?yàn)橹忻狸P(guān)系重新注入積極因素

鄒驥

中國(guó)和美國(guó)是世界最大的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是全球碳排放量居前的國(guó)家，中美開(kāi)展氣候合作對(duì)全球氣候治理、如期實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)意義重大。

美國(guó)大選之后，國(guó)內(nèi)國(guó)際社會(huì)對(duì)于拜登政府未來(lái)的氣候政策以及美國(guó)在國(guó)際議題上重回多邊主義進(jìn)程等問(wèn)題高度關(guān)注。拜登總統(tǒng)將氣候議題設(shè)為內(nèi)外政策的重點(diǎn)，欲在2050年碳中和、國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)更新和經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇等方面提出更具雄心的目標(biāo)。他在1月20日正式上任之時(shí)如期簽署了重返《巴黎協(xié)定》文件，宣布4月22日主辦全球氣候峰會(huì)，而且還組建了強(qiáng)有力的氣候團(tuán)隊(duì)。曾任國(guó)務(wù)卿的總統(tǒng)氣候特使克里和曾任美國(guó)環(huán)保署長(zhǎng)的白宮國(guó)家氣候變化總統(tǒng)顧問(wèn)麥卡錫都是具有豐富氣候外交經(jīng)驗(yàn)的專家;與此同時(shí)，解振華近期被任命為中國(guó)氣候變化事務(wù)特使，將重點(diǎn)負(fù)責(zé)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作?？死锱c解振華都曾是2014年中美氣候聯(lián)合聲明及《巴黎協(xié)定》的親歷者和關(guān)鍵推動(dòng)者，兩個(gè)團(tuán)隊(duì)相互了解，對(duì)于全球應(yīng)對(duì)氣候變化也有很多共識(shí)。對(duì)此，國(guó)際國(guó)內(nèi)多方對(duì)于通過(guò)氣候議題重啟中美對(duì)話和推動(dòng)兩國(guó)外交關(guān)系都寄予厚望。

2021年1月27日，美國(guó)總統(tǒng)拜登在白宮發(fā)表關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的講話，白宮氣候特使約翰·克里和副總統(tǒng)卡瑪拉·哈里斯在一旁聆聽(tīng)。

客觀認(rèn)識(shí)中美氣候合作的前提條件

任何國(guó)際合作都需要以雙方的基本政治互信為基礎(chǔ)。中美之間如果嚴(yán)重缺乏基本的戰(zhàn)略和政治互信，勢(shì)必會(huì)制約在氣候變化專門領(lǐng)域合作的深化。

當(dāng)前全球地緣政治格局和中美關(guān)系的基本方面與五年前《巴黎協(xié)定》簽訂之時(shí)相比已發(fā)生深刻變化。在特朗普政府的單邊主義和極限施壓政策之下，中美政府間互信嚴(yán)重受損，美國(guó)國(guó)內(nèi)的民粹主義和意識(shí)形態(tài)已經(jīng)形成掣肘，拜登政府就任之后，亟需探討中美關(guān)系走向。習(xí)近平主席在拜登當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后發(fā)去的賀電中指出：“希望雙方秉持不沖突不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏的精神，聚焦合作、管控分歧，推動(dòng)中美關(guān)系健康穩(wěn)定向前發(fā)展?！边@是中方對(duì)中美關(guān)系的主張和期許，但我們需要認(rèn)識(shí)到，中國(guó)與美國(guó)要想重回奧巴馬時(shí)代“蜜月期”幾乎不可能，雙方的氣候合作也不必然會(huì)發(fā)生，拜登政府強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀外交，在地區(qū)安全秩序、全球影響力等方面與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)不可避免，中美關(guān)系仍存在巨大的不確定性。

中美兩國(guó)就氣候變化、疫情防控、綠色復(fù)蘇等全球性公共議題開(kāi)展合作，必須以基本政治關(guān)系總體穩(wěn)定為前提。如果管理不好，氣候變化議題也有可能成為中美之間的沖突點(diǎn)。

中美重啟氣候合作的機(jī)會(huì)和潛力

中美氣候合作有幾個(gè)有利條件。一是兩國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期愿景和目標(biāo)相似，習(xí)近平主席已向全球承諾中國(guó)力爭(zhēng)在2030年前達(dá)峰、努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和;拜登政府提出2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和，并承諾在2021年春更新“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”（NDCs）。二是兩國(guó)的氣候行動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域重合，包括加速能源轉(zhuǎn)型，推動(dòng)交通、建筑、工業(yè)的低碳發(fā)展，開(kāi)發(fā)低碳技術(shù)，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新（如電動(dòng)車、氫能、儲(chǔ)能以及碳捕捉、儲(chǔ)存、利用等），發(fā)展綠色金融，完善碳市場(chǎng)等。三是兩國(guó)在推動(dòng)多邊進(jìn)程方面的意愿一致，包括盡快落實(shí)《巴黎協(xié)定》，推動(dòng)國(guó)際發(fā)展援助的多邊合作，支持第三方國(guó)家（如“一帶一路”沿線國(guó)家）實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。四是雙方有合作經(jīng)驗(yàn)且相互熟悉的杰出人物重返舞臺(tái)，奠定較好的工作關(guān)系基礎(chǔ)，這有利于中美之間順暢溝通，培育工作層面的互信，在復(fù)雜情況下拓展氣候合作之路。

面對(duì)中美關(guān)系的復(fù)雜情況，兩國(guó)應(yīng)抓住機(jī)會(huì)窗口，在工作層面上將氣候變化問(wèn)題與兩國(guó)關(guān)系中其他復(fù)雜困難的問(wèn)題相對(duì)分離，以“摸著石頭過(guò)河”的精神探索和推進(jìn)中美氣候再接觸的方式。

首先，要認(rèn)識(shí)到目前情況下，中美雙邊氣候?qū)υ捗媾R著美國(guó)內(nèi)反華勢(shì)力的干擾和制約，在雙邊合作受限的情況下可以考慮利用多邊機(jī)制創(chuàng)造交流機(jī)會(huì)。拜登1月27日簽署白宮行政命令，明確要重啟“主要經(jīng)濟(jì)體論壇”（MEF），并將在4月22日舉辦氣候峰會(huì)。中方可以配合美國(guó)在2021年春季組織召開(kāi)MEF氣候變化事務(wù)部長(zhǎng)級(jí)代表會(huì)議，或者推動(dòng)美國(guó)盡快加入“氣候行動(dòng)部長(zhǎng)會(huì)”（MOCA）對(duì)話。就國(guó)際進(jìn)程而言，一方面繼續(xù)以聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約和《巴黎協(xié)定》的治理結(jié)構(gòu)為主渠道進(jìn)行對(duì)話合作，另外一方面針對(duì)美國(guó)政府全部門推行氣候政策且美財(cái)政部成立專門氣候變化辦公室的安排，利用二十國(guó)集團(tuán)（G20）等多邊機(jī)制探討促進(jìn)綠色低碳復(fù)蘇的綠色財(cái)政和綠色金融政策，探索低碳基礎(chǔ)設(shè)施投資合作，廣泛拓展氣候合作的對(duì)話渠道和潛在領(lǐng)域。

其次，在官方關(guān)系復(fù)雜敏感的情況下，可以考慮從專家層面的對(duì)話開(kāi)始，通過(guò)開(kāi)展2軌對(duì)話，創(chuàng)造開(kāi)展1.5軌乃至1軌對(duì)話的機(jī)會(huì)。通過(guò)交流釋疑解惑，增強(qiáng)互信和理解，共同推動(dòng)多邊進(jìn)程，為日后恢復(fù)政府間工作機(jī)制創(chuàng)造條件。

第三，循序漸進(jìn)地推動(dòng)兩國(guó)政府建立常規(guī)對(duì)話合作機(jī)制，恢復(fù)中美氣候工作組?；仡?014年中美聯(lián)合聲明的準(zhǔn)備和簽署過(guò)程，雙方形成的由最高領(lǐng)導(dǎo)層統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署、政府各層級(jí)官員和專家有機(jī)結(jié)合的完整交流對(duì)話組織形式，為雙方的順暢溝通進(jìn)而簽署聯(lián)合聲明起到了有效作用。在拜登政府已組建起強(qiáng)大的氣候團(tuán)隊(duì)的背景下，中國(guó)政府應(yīng)在更高授權(quán)級(jí)別層面開(kāi)展內(nèi)外協(xié)調(diào)，與美方氣候團(tuán)隊(duì)各層級(jí)人員對(duì)接，共同提高溝通談判效率，有效互動(dòng)。

避免陷入“互相指責(zé)”陷阱

中美雖然有機(jī)會(huì)在拜登政府任期重啟氣候?qū)υ挘泊嬖阱e(cuò)失機(jī)會(huì)窗口的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)有可能在減排、控煤、限制“一帶一路”國(guó)家煤電投資等議題上向中國(guó)加碼施壓，尤其會(huì)針對(duì)中國(guó)的“十四五”規(guī)劃目標(biāo)施加壓力。

中美氣候關(guān)系的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在。首先，雙方在全球氣候治理中的一些基本認(rèn)知分歧仍在。例如，對(duì)于“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”的解讀不同，美方要求中國(guó)承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任，制定更有力度的短期氣候行動(dòng)和“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”目標(biāo)。第二，兩國(guó)都大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，低碳領(lǐng)域有可能成為中美貿(mào)易投資關(guān)系中的新競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)。例如，美方可能針對(duì)中國(guó)新能源汽車、可再生能源設(shè)備出口實(shí)施反傾銷措施。再比如，美國(guó)主張實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)稅的可能性較前更高，可能引發(fā)綠色低碳領(lǐng)域的貿(mào)易摩擦。第三，雙方需謹(jǐn)防陷入“互相指責(zé)陷阱”，避免因宏觀層面的博弈而錯(cuò)失氣候合作機(jī)會(huì)。中美應(yīng)當(dāng)繼承《巴黎協(xié)定》合作期間相互交底、彼此透明、不公開(kāi)指責(zé)對(duì)方等默契，聚焦務(wù)實(shí)合作與交流。

回顧歷史，中美氣候外交大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段是《哥本哈根協(xié)定》（2009年）之前，以立場(chǎng)對(duì)立、互相指責(zé)為主。第二階段是《哥本哈根協(xié)定》到《巴黎協(xié)定》簽署，從“互相指責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)榛バ旁鰪?qiáng)、責(zé)任分擔(dān)，合作促成《巴黎協(xié)定》。未來(lái)有可能進(jìn)入第三階段，即避免“互相指責(zé)”，繼續(xù)“責(zé)任分擔(dān)”，共享利益。未來(lái)氣候變化議題將與全球低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和綠色復(fù)蘇緊密結(jié)合，為中美開(kāi)展氣候合作創(chuàng)造廣闊利益重合空間，例如共同參與低碳經(jīng)濟(jì)全球價(jià)值鏈、開(kāi)展低碳技術(shù)合作等。

（作者為能源基金會(huì)首席執(zhí)行官兼中國(guó)區(qū)總裁，清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心客座研究員）