秘魯制度性政治危機(jī)能否迎來破局

韓晗

2020年11月21日，秘魯群眾在首都利馬舉行抗議活動(dòng)，要求臨時(shí)總統(tǒng)弗朗西斯科·薩加斯蒂制定一部新憲法，結(jié)束近來秘魯頻繁發(fā)生的政治動(dòng)蕩。

隨著新冠疫情在全球蔓延，秘魯成為拉美地區(qū)疫情重災(zāi)區(qū)之一。疫情重創(chuàng)國家公共衛(wèi)生體系，隨之帶來經(jīng)濟(jì)下滑及失業(yè)率上升，并加劇了秘魯?shù)恼謩?dòng)蕩。一年內(nèi)，秘魯歷經(jīng)了五位外長、六任衛(wèi)生部長，秘魯政局動(dòng)蕩再次引發(fā)外界的關(guān)注。

一屆總統(tǒng)任期內(nèi)四位總統(tǒng)上臺(tái)

秘魯?shù)恼謩?dòng)蕩須從本屆總統(tǒng)任期說起。在本屆秘魯總統(tǒng)任期內(nèi)（2016～2021），秘魯經(jīng)歷了三次政治危機(jī)，有四位總統(tǒng)上臺(tái)，還曾發(fā)生一周出現(xiàn)三位合法總統(tǒng)的亂象。

秘魯?shù)恼治C(jī)，始于2016年庫琴斯基以小黨聯(lián)合體候選人當(dāng)選總統(tǒng)后。2016年，庫琴斯基在總統(tǒng)大選中意外勝出，戰(zhàn)勝了此前民調(diào)表現(xiàn)更好的前總統(tǒng)滕森之女、占議會(huì)多數(shù)席位的右翼人民力量黨候選人藤森慶子。庫琴斯基當(dāng)選總統(tǒng)后，其代表的執(zhí)政黨與占議會(huì)多數(shù)的反對派之間的矛盾白熱化，進(jìn)而發(fā)展至府院之爭。2018年，時(shí)任總統(tǒng)庫琴斯基兩次遭國會(huì)彈劾，最終黯然離任，由比斯卡拉接替總統(tǒng)職位。比斯卡拉繼任后，提出了一系列反腐改革措施，贏得了超高的民眾支持率。其改革主張包括：禁止已經(jīng)定罪的官員再度競選公職、限制議員的司法豁免權(quán)等。由于其反腐內(nèi)容觸及反對派利益，比斯卡拉遭到國會(huì)抵制，局勢再度緊張。

第二次危機(jī)出現(xiàn)于2019年9月。比斯卡拉宣布解散國會(huì)，但國會(huì)拒絕聽從總統(tǒng)的命令，反而宣稱比斯卡拉辭職，并任命了新總統(tǒng)。后因軍隊(duì)表態(tài)支持總統(tǒng)，比斯卡拉得以留任。2020年9月，秘魯國會(huì)再次因一樁人事案彈劾比斯卡拉，但未能通過。此時(shí)，希望比斯卡拉留任的民意支持率高達(dá)80%。

第三次危機(jī)出現(xiàn)于2020年10月。秘魯聯(lián)合黨指控比斯卡拉在2014年出任地方省長期間，涉嫌收受政府工程承包商賄賂款，因此不具備繼續(xù)任職的資格。11月9日，秘魯國會(huì)對比斯卡拉是否涉嫌貪腐和抗疫不力進(jìn)行投票表決。最終，在130席議席中，以105票贊成的結(jié)果，同意彈劾比斯卡拉總統(tǒng)，總統(tǒng)由議會(huì)主席梅里諾接替。

梅里諾繼任總統(tǒng)后不滿一周，就因爆發(fā)全國性抗議示威活動(dòng)并出現(xiàn)死亡事件匆匆辭職。秘魯國會(huì)于11月16日舉行全體會(huì)議，議員弗朗西斯科·薩加斯蒂當(dāng)選新一任國會(huì)主席，并宣誓就職總統(tǒng)。

部長平均在任時(shí)間不足三個(gè)月

比總統(tǒng)換人更為頻繁的，是秘魯?shù)膬?nèi)閣成員。新冠疫情在秘魯暴發(fā)以來，國家一年內(nèi)歷經(jīng)五位外長、六任衛(wèi)生部長，其他內(nèi)閣成員更出現(xiàn)創(chuàng)紀(jì)錄的頻繁更替。

2020年3月16日，秘魯外交部成立了新冠病毒防控工作組，彼時(shí)的外長為古斯塔沃·梅薩·夸德拉。7月15日，因內(nèi)閣重組，馬里奧·洛佩斯接任外長。11月12日，因秘魯總統(tǒng)更替，弗蘭卡·德薩繼任外長。六天后，因總統(tǒng)再次更換，伊麗莎白·阿斯泰特繼任外長。2021年2月15日，阿斯泰特因違規(guī)提前接種疫苗，宣布辭職。同一天，79歲的阿蘭·瓦格納宣誓就職，成為疫情暴發(fā)以來的第五位外長。

肩負(fù)抗擊疫情重任的衛(wèi)生部，更是在疫情暴發(fā)以來，更換了六任部長。2020年3月，秘魯暴發(fā)新冠疫情，衛(wèi)生部長伊麗莎白·伊諾斯特羅薩因抗疫不力，于3月20日被免職。繼任者維克多·薩莫拉任期僅至7月15日，因總統(tǒng)改組內(nèi)閣而卸任。7月15日上任的馬塞蒂11月因比斯卡拉總統(tǒng)被彈劾短暫離職。在臨時(shí)總統(tǒng)梅里諾的一周任期內(nèi)，阿貝爾·薩利納斯成為第四任衛(wèi)生部長。11月16日，馬塞蒂重回衛(wèi)生部長職位，直至2021年2月因爆出違規(guī)提前接種疫苗事件而引咎辭職。2021年2月13日，疫情暴發(fā)以來第六任衛(wèi)生部長奧斯卡·烏加特上任。

此外，近一年來，秘魯還歷經(jīng)了11任內(nèi)政部長。新冠疫情與腐敗問題僅僅是秘魯內(nèi)閣“走馬燈”式換人的催化劑，制度性危機(jī)才是這一“亂象”的癥結(jié)。

立法初衷與施行的錯(cuò)位

追溯秘魯政治制度構(gòu)建過程，可見政局動(dòng)蕩制度性癥結(jié)所在。憲法是國家基本權(quán)利的保障，并對權(quán)力的行使進(jìn)行合理制約。然而，對于憲法設(shè)計(jì)的初衷，秘魯卻未能踐行。

秘魯現(xiàn)行憲法于1993年頒布，憲法規(guī)定秘魯為總統(tǒng)制民主共和國，實(shí)行多黨制，采取三權(quán)分立，國會(huì)為一院制;總統(tǒng)由選舉產(chǎn)生，任期五年。后憲法經(jīng)2000年、2005年兩次修改，確立總統(tǒng)不得連任。

秘魯實(shí)施的其實(shí)是以半總統(tǒng)制為特點(diǎn)的政治制度，國會(huì)為一院制。沒有受到兩院制衡的立法權(quán)，實(shí)際由議會(huì)占據(jù)多數(shù)席位的政黨主導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)中，秘魯政體運(yùn)作的矛盾集中于行政與立法權(quán)之間，近五年兩者的矛盾進(jìn)一步惡化。國會(huì)一院制確立于滕森政府時(shí)期，占議會(huì)多數(shù)的執(zhí)政黨實(shí)際坐擁立法、行政雙權(quán)。庫琴斯基執(zhí)政以來，弱執(zhí)政聯(lián)盟與強(qiáng)反對黨的分權(quán)格局，讓黨派分歧升級(jí)為立法與行政權(quán)之爭?？偨y(tǒng)及行政部門的立法議案、反腐改革及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)促進(jìn)政策，難獲議會(huì)通過。

早在2019年7月，時(shí)任總統(tǒng)比斯卡拉就曾試圖消弭國家立法部門與行政部門之間的危機(jī)，提出將2021年大選提前一年，并縮短總統(tǒng)及議員任期一年。最終，這一改革計(jì)劃不但未獲得議會(huì)通過，反而成為2019年10月政治及社會(huì)動(dòng)蕩的導(dǎo)火索。時(shí)任部長會(huì)議主席德爾索拉爾為修改憲法法院法官選舉程序，在議會(huì)發(fā)起信任動(dòng)議，因未獲受理而辭職。比斯卡拉總統(tǒng)在軍隊(duì)的支持下，以重組內(nèi)閣將政治斗爭歸于原點(diǎn)。然而，2020年11月，議會(huì)最終以涉嫌貪腐、在比斯卡拉未經(jīng)司法審查程序的前提下，援引憲法有關(guān)條款，彈劾國家法定總統(tǒng)。

秘魯議會(huì)反對派對行政權(quán)穩(wěn)定性的影響，多次受到秘魯國內(nèi)學(xué)界與民眾抗議。在理論層面，三權(quán)分立制度中的司法向度，如何踐行維護(hù)總統(tǒng)制下國家政治穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，如何全面保護(hù)在任總統(tǒng)的“正當(dāng)程序權(quán)”，是仍待明確的程序性問題?，F(xiàn)實(shí)中，秘魯憲法法院等司法權(quán)力機(jī)構(gòu)，對此類政治博弈仍有很多機(jī)制性可操作空間。未來，隨著秘魯大選的臨近，如何消弭政治利己性行為、維護(hù)國家利益，將成為競選的重要議題。

總統(tǒng)大選能否破解府院之爭

2021年，拉美和加勒比地區(qū)進(jìn)入新一輪總統(tǒng)選舉周期，秘魯也將于2021年4月11日迎來總統(tǒng)選舉。此次大選能否結(jié)束秘魯?shù)恼謩?dòng)蕩？

秘魯大選將選出2021～2026年任期的總統(tǒng)、副總統(tǒng)、議會(huì)議員及安第斯議會(huì)代表。總統(tǒng)和副總統(tǒng)由民眾直接投票選出。議會(huì)選舉分27個(gè)選區(qū)，選出130名議員。根據(jù)秘魯2月下旬進(jìn)行的一份民調(diào)，在幾位總統(tǒng)候選人中，支持率第一的是人民行動(dòng)黨候選人、62歲的律師及立法委員會(huì)委員揚(yáng)·萊斯卡諾。支持率第二的是為了秘魯聯(lián)合黨總統(tǒng)候選人維羅尼卡·門多薩;民族勝利黨明星政客喬治·福賽斯和人民力量黨藤森慶子并列第三。目前，仍有31%的選民沒有作出決定。

大選為解決政治危機(jī)提供了窗口期，但卻增加了其他領(lǐng)域的不確定性。新一屆政府能否化解疫情帶來的秘魯公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的危機(jī)，是國家發(fā)展的關(guān)鍵。雖然國際評級(jí)機(jī)構(gòu)對2021～2023年間秘魯經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇給予了積極的預(yù)測，但秘魯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，還在于政治領(lǐng)域能否形成共識(shí)，社會(huì)的對立情緒能否消弭。2021年，秘魯不僅將迎來新的總統(tǒng)，還將迎來獨(dú)立200周年國慶。人們都很期待，新一屆總統(tǒng)任期開啟后，秘魯?shù)恼挝C(jī)能夠得到解決。不得不指出，行政與立法之間關(guān)系的機(jī)制性創(chuàng)新以及司法向度的機(jī)構(gòu)性發(fā)展，是消弭秘魯議會(huì)與政府對立的關(guān)鍵所在。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所助理研究員）