美國(guó)的非洲政策會(huì)有哪些新變化

賀鑒?王筱寒

2021年2月4日，美國(guó)總統(tǒng)拜登發(fā)表就任以來(lái)首次外交政策演講。從中不難發(fā)現(xiàn)，其執(zhí)政后美國(guó)外交仍以堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)主義為導(dǎo)向，以確保“國(guó)家安全”、追求“國(guó)家利益”為遵循。2月6日，第34屆非洲聯(lián)盟首腦會(huì)議召開(kāi)。拜登通過(guò)視頻表示美國(guó)將與非盟廣泛開(kāi)展合作，支持和幫助非洲國(guó)家戰(zhàn)勝當(dāng)前所面臨的困難與挑戰(zhàn)，共同促進(jìn)未來(lái)繁榮。

隨著非洲國(guó)際地位和影響力的不斷提升，以及國(guó)際形勢(shì)正在發(fā)生的新變化，非洲在拜登政府對(duì)外戰(zhàn)略中的價(jià)值也將得到重新評(píng)估。盡管如此，在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，拜登對(duì)非政策仍堅(jiān)持美國(guó)利益優(yōu)先，通過(guò)經(jīng)貿(mào)、反恐、軍事、援助等傳統(tǒng)外交手段，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面對(duì)非洲施加影響。不過(guò)，由于新冠肺炎疫情重創(chuàng)了全球政治經(jīng)濟(jì)體系，加之新興大國(guó)群體性崛起等諸多因素的共同作用，拜登政府的非洲政策必定會(huì)有所調(diào)整。

影響拜登政府非洲政策的因素

首先，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變。一方面，國(guó)際政治格局力量對(duì)比加速變化，正朝著“多強(qiáng)”取代“一超”的多極化方向演進(jìn)，同時(shí)新興國(guó)家乃至中小國(guó)家、非國(guó)家行為體崛起，國(guó)際政治地理中心也由歐美逐漸向東亞轉(zhuǎn)移，由此導(dǎo)致美國(guó)的國(guó)際影響力和綜合國(guó)力有所降低。另一方面，新冠肺炎疫情嚴(yán)重阻礙了全球經(jīng)濟(jì)的回暖和復(fù)蘇。本就低迷的全球經(jīng)濟(jì)繼續(xù)呈現(xiàn)下行趨勢(shì)，其產(chǎn)生的負(fù)面影響正通過(guò)投資和貿(mào)易渠道蔓延至包括廣大非洲國(guó)家在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家。因此，拜登政府在制定非洲政策時(shí)將充分考慮自身和非洲所面臨的上述國(guó)際形勢(shì)。

其次，美國(guó)受新冠疫情所累，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇陷入停滯，失業(yè)率攀升。近些年，全球范圍內(nèi)單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，逆全球化進(jìn)程加快。這些因素同樣使美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，因此加強(qiáng)國(guó)際合作成為拜登政府的首選。而中國(guó)作為2020年全球唯一實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體，與非洲的合作日益密切，這給美國(guó)帶來(lái)壓力的同時(shí)，也使其意識(shí)到人口眾多、資源豐富、發(fā)展?jié)摿薮蟮姆侵?，是美?guó)展示其軟實(shí)力、擴(kuò)充其硬實(shí)力的最佳舞臺(tái)。

2021年1月22日，美國(guó)參院確認(rèn)拜登國(guó)防部長(zhǎng)提名，奧斯?。ê螅┏蔀槊绹?guó)首位非裔防長(zhǎng)。

最后，非洲厚積薄發(fā)，正在逐步提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。其一，《非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》的生效使非洲經(jīng)濟(jì)總體受益明顯，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易將增加。加之中國(guó)、印度等新興國(guó)家不斷加強(qiáng)與非洲的經(jīng)貿(mào)合作，非洲經(jīng)濟(jì)將得到改善并持續(xù)發(fā)展。其二，非洲一體化正在穩(wěn)步推進(jìn)。非洲聯(lián)盟通過(guò)非盟首腦會(huì)議在消除非洲各國(guó)分歧、凝聚非洲合力上發(fā)揮了顯著作用，非洲的國(guó)際地位和影響力正不斷上升。其三，非洲是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上一支不可低估的重要力量，非洲已成為聯(lián)合國(guó)大會(huì)上范圍最大的國(guó)家集團(tuán)。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)目前由15個(gè)理事國(guó)組成，非洲擁有三個(gè)輪值的非常任理事國(guó)席位。此外，拜登執(zhí)政團(tuán)隊(duì)中熟悉非洲亦或是非洲裔的顧問(wèn)眾多，也構(gòu)成了美國(guó)將非洲政策作為全球政策重要組成部分的客觀因素之一。

拜登政府非洲政策的重點(diǎn)領(lǐng)域

拜登政府的非洲政策將會(huì)呈現(xiàn)變與不變的特點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)上，深化美非經(jīng)貿(mào)合作。一方面，作為世界上成員國(guó)最多的自貿(mào)區(qū)，非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)于2021年1月1日正式啟動(dòng)。其旨在將總?cè)丝诔^(guò)10億、GDP總額超過(guò)3萬(wàn)億美元的54個(gè)非洲國(guó)家聚集在一起，將幫助非洲國(guó)家建立新的跨境價(jià)值鏈，鼓勵(lì)外國(guó)投資，并更好地將非洲大陸的經(jīng)濟(jì)與未來(lái)可能的全球沖擊隔離開(kāi)來(lái)。而美國(guó)與撒哈拉以南非洲經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基石是《非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案》（AGOA），由克林頓政府于2000年5月對(duì)非實(shí)施，根據(jù)奧巴馬政府決定，該法案將于2025年到期。作為美國(guó)對(duì)非貿(mào)易的基本指導(dǎo)文件，AGOA旨在為撒哈拉以南非洲提供單方面貿(mào)易優(yōu)惠，但其所規(guī)定的貿(mào)易結(jié)構(gòu)、涵蓋范圍等都存在不合理之處或不適應(yīng)新形勢(shì)，需要革新。拜登政府或通過(guò)與非洲達(dá)成雙邊或區(qū)域方面自由貿(mào)易協(xié)定來(lái)取代AGOA。另外，為了提高在非影響力、遏制中國(guó)與非洲的經(jīng)貿(mào)合作，也使得拜登政府與非洲通過(guò)談判達(dá)成雙邊或多邊互惠自由貿(mào)易協(xié)定的可能性較大。另一方面，拜登政府或?qū)U(kuò)大與非經(jīng)濟(jì)合作范圍，增加對(duì)非投資。美國(guó)或?qū)⒓訌?qiáng)與包括非洲開(kāi)發(fā)銀行在內(nèi)的多邊金融機(jī)構(gòu)的的交流與合作，為在非投資營(yíng)造良好的環(huán)境，其增加投資的對(duì)象主要包括三個(gè)方面：其一，增加對(duì)非洲國(guó)家和城市的投資，如南非、尼日利亞、埃及和阿爾及利亞等經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模較大的國(guó)家以及約翰內(nèi)斯堡、開(kāi)普敦、開(kāi)羅等礦產(chǎn)資源豐富的城市。其二，特朗普政府曾出臺(tái)一系列對(duì)非經(jīng)濟(jì)新舉措，包括頒布《更好利用投資引導(dǎo)開(kāi)發(fā)法案》，并根據(jù)該法案建立美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司，作為新的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)。特朗普政府授權(quán)該機(jī)構(gòu)向有意同包括非洲國(guó)家在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)做生意的美國(guó)公司提供 600 億美元貸款、貸款擔(dān)保和保險(xiǎn)。預(yù)計(jì)拜登政府將繼續(xù)支持美國(guó)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入非洲，增加對(duì)非投資。其三，2018年特朗普政府在其“新非洲戰(zhàn)略”中明確將中國(guó)、俄羅斯視作美國(guó)在非洲的首要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。拜登政府或?qū)⒓哟髮?duì)非基礎(chǔ)設(shè)施投資，伺機(jī)對(duì)中、俄等國(guó)在非洲的投資和合作項(xiàng)目加以牽制。

政治上，重振非洲對(duì)西方民主的信心。拜登上臺(tái)后，撤銷(xiāo)了入境美國(guó)的歧視性禁令，同時(shí)撤銷(xiāo)了特朗普政府對(duì)13個(gè)國(guó)家和地區(qū)的旅行和移民限制，其中大多數(shù)是非洲國(guó)家，如蘇丹、尼日利亞等。而美國(guó)在蘇丹等非洲國(guó)家的民主政治進(jìn)程中依然擁有較大的影響力，此舉在一定程度上改善了美國(guó)形象。拜登政府將增進(jìn)與非盟的交流和互信，提升美國(guó)在非軟實(shí)力。拜登在非盟峰會(huì)視頻講話中提到美國(guó)將繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)非洲民主化和社會(huì)發(fā)展的支持，緩和美非緊張關(guān)系，以尋求國(guó)際事務(wù)中非洲對(duì)美國(guó)的支持。拜登政府或?qū)⒎侵藜{入其全球戰(zhàn)略體系的重心，增強(qiáng)西方民主在非洲民主進(jìn)程中的影響。

安全上，加強(qiáng)打擊非洲恐怖主義力度。首先，拜登政府或?qū)?qiáng)化美國(guó)非洲司令部職能，借助反恐合作來(lái)抗衡新興大國(guó)在非影響力。2007年美國(guó)設(shè)立非洲司令部，但其面臨行動(dòng)撥款受限、法律體制缺失等問(wèn)題，因此拜登政府可能會(huì)加強(qiáng)與西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體、南部非洲發(fā)展共同體和東非共同體的聯(lián)系，提高對(duì)司令部法律授權(quán)的靈活性和可操作性。其次，拜登政府或?qū)⑾蚍敲?、次區(qū)域組織和有反恐能力的非洲國(guó)家提供武器、資金支持。美通社去年11月發(fā)布的2020年全球恐怖主義指數(shù)顯示，受恐怖主義影響最大的十大國(guó)家中，有三個(gè)位于非洲。非洲恐怖主義產(chǎn)生了巨大的外溢性影響，因此拜登政府或?qū)?qiáng)化本地區(qū)反恐能力，加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)共同打擊恐怖主義。此外，拜登政府應(yīng)會(huì)繼續(xù)維持穩(wěn)定的在非駐軍數(shù)量。

除上述主要措施外，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，拜登上臺(tái)后隨即撤銷(xiāo)特朗普政府作出的美國(guó)退出世衛(wèi)組織的決定，并通過(guò)世衛(wèi)組織向一些國(guó)家弱勢(shì)人口提供疫苗、診斷和治療項(xiàng)目，此舉將有助于其贏得非洲國(guó)家的信任，提升美國(guó)在非洲的軟實(shí)力。未來(lái)拜登政府或與非洲建立公共衛(wèi)生合作機(jī)制，助力建設(shè)非洲疾控中心總部，提升非洲自身防控疾病能力。此外，拜登政府可能會(huì)繼續(xù)實(shí)施“總統(tǒng)救助艾滋病應(yīng)急計(jì)劃”。

（作者分別為云南大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院教授、非洲研究中心主任，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院研究助理）