湖泊濕地的生態(tài)補償與綠色減貧協(xié)同機制

歐陽海龍

[摘? ?要] 在長江流域湖泊濕地開展生態(tài)補償扶貧，對于協(xié)同推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展、修復長江生態(tài)環(huán)境和解決相對貧困，具有重要意義。然而目前我國濕地生態(tài)補償還存在力度不夠、模式單一、相關制度不夠健全等問題。有效解決這些問題，實現(xiàn)生態(tài)補償與綠色減貧的協(xié)同發(fā)展，可以從以下方面入手：提高標準，加大生態(tài)補償資金投入力度;提供生態(tài)勞務，提升轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)安置工作實效;大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，合理開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境;豐富形式，開展多種不同類型的生態(tài)補償;實施“城管革命進農(nóng)村”活動，建立新農(nóng)村建設補償機制;拓寬渠道，建立多元化的生態(tài)補償資金投入;擴大試點，探索跨市跨區(qū)湖泊濕地的生態(tài)補償路徑;加快立法，適時出臺生態(tài)補償和生態(tài)扶貧政策法規(guī);科學評估湖泊濕地生態(tài)服務價值，調(diào)動生態(tài)補償積極性;加強全社會宣傳教育，增強生態(tài)補償意識、認知和參與度。

[關鍵詞] 長江經(jīng)濟帶;湖泊濕地;生態(tài)補償機制;綠色減貧;協(xié)同治理;環(huán)境保護;生態(tài)文明建設

[中圖分類號] F323? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）05-0071-10

一、引言

許多曾經(jīng)的貧困縣、貧困村都處于我國的生態(tài)資源匱乏區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、生態(tài)功能保護區(qū)，貧困問題與生態(tài)問題在地理空間上存在較高程度的重合性[1]，這些地區(qū)通常也是精準脫貧和污染防治攻堅戰(zhàn)共同瞄準和聚焦發(fā)力的攻堅對象。因此，如何兼顧生態(tài)保護和脫貧攻堅的雙贏，通過探索綠色發(fā)展的新舉措、新形式、新路徑，把生態(tài)文明建設與反貧困有機結(jié)合，不斷鞏固生態(tài)保護和脫貧攻堅已經(jīng)取得的成果，并有效防止生態(tài)環(huán)境問題反彈、防止返貧，積極推進綠色與減貧無縫對接[2]，2020年實現(xiàn)在“一個戰(zhàn)場”打贏污染防治和脫貧攻堅“兩場戰(zhàn)役”，成為各級政府一度面臨的重要課題[3]。

習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理論所蘊含的綠色發(fā)展新理念，核心思想就是消除“青山綠水”與“金山銀山”之間的對立，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的互動雙贏，無疑為這? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?一難題指出了一條切實可行的路徑。在“兩山理論”的指導下，生態(tài)環(huán)境保護與綠色減貧是兩項同等重要的任務，“既要金山銀山，也要綠水青山”。減貧工作與環(huán)境保護二者應該相互促進、相互協(xié)調(diào)，在保住青山綠水的同時實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[4]。2015年10月，習近平總書記在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出“五個一批”的脫貧措施，為打通脫貧“最后一公里”開出破題藥方，其中就包括“通過生態(tài)補償脫貧一批”。隨后，“五個一批”的脫貧措施被寫入《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，并經(jīng)中共中央政治局會議審議通過，其中就強調(diào)要堅持“扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重”。

在學界，近年來生態(tài)補償同樣已經(jīng)成為國際地理學、生態(tài)學和經(jīng)濟學等學科研究的熱點和前沿[5]，通過這一生態(tài)系統(tǒng)服務管理的重要途徑，最終落實到人類福祉提升[6]。生態(tài)補償是在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的基礎上，以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，采取財政轉(zhuǎn)移支付或者市場交易等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系[7][8]。在國外時常被稱為生態(tài)服務付費或者生態(tài)環(huán)境服務付費。在中國國內(nèi)政策性文件中，有時也被稱為生態(tài)保護補償、生態(tài)效益補償?shù)?，目前主要有兩種觀點： 一是以提供者為側(cè)重，僅對提供生態(tài)服務的提供者進行補償; 二是獎懲并用，在對保護生態(tài)環(huán)境行為進行補償?shù)耐瑫r，也對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行干預并采取收費。具體來看，生態(tài)補償扶貧主要通過下列幾類方式對貧困人口進行扶持[9]： 第一類是以中央政府為主導的生態(tài)補償扶貧機制，主要是政府實施生態(tài)補償政策，通過對貧困人口進行一定經(jīng)濟補助達到減貧效果。第二類主要通過地方政府參與設立專項基金進行扶貧。第三類主要是依靠國際生態(tài)補償機構(gòu)進行合作扶貧，生態(tài)補償在國際上發(fā)展實踐較長，機制較完善，通過長期合作對貧困地區(qū)減貧效果顯著。從生態(tài)補償?shù)姆秶鷣砜?，其重點領域包含森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等方面。目前，我國的濕地生態(tài)補償處于試點探索階段，湖泊濕地同樣如此[10]。

通過探討湖泊濕地生態(tài)補償與綠色減貧的協(xié)同機制，能夠深度體現(xiàn)習近平總書記讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活質(zhì)量增長點的這一高度期望[11]，是對習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理論的踐行和細化，能夠成為實現(xiàn)湖泊濕地生態(tài)保護、助力如期打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)并防止返貧的重要手段[12]，為在“一個戰(zhàn)場”打贏“兩場戰(zhàn)役”貢獻智慧和力量。同時，對推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、修復長江生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)共抓大保護、不搞大開發(fā)，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢也具有重要意義。

二、近年來有關湖泊濕地生態(tài)補償?shù)恼叻ㄒ?guī)

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視生態(tài)補償機制建設。黨的十八大明確提出，要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度，黨的十八屆三中、四中、五中全會從改革、法制、規(guī)劃層面對生態(tài)補償機制提出了總體要求。2015年出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》將生態(tài)補償制度作為生態(tài)文明制度體系的八大制度之一并作了明確要求。2016年4月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，對進一步健全生態(tài)保護補償機制，加快推進生態(tài)文明建設作出指導。2017年10月，黨的十九大報告明確指出，要“健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”。2018 年1月，國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、財政部等六部委共同制定并下發(fā)了《生態(tài)扶貧工作方案》，方案明確指出要切實做好生態(tài)扶貧工作，充分發(fā)揮生態(tài)保護在精準扶貧、精準脫貧中的作用。生態(tài)扶貧以幫助生態(tài)貧困地區(qū)人民脫貧致富為根本目的，以綠水青山就是金山銀山為行動理念，以解決好貧困地區(qū)保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟之間的矛盾為出發(fā)點，堅持生態(tài)建設、生態(tài)保護與扶貧開發(fā)并重，不斷推動貧困地區(qū)人口從生態(tài)保護與修復工程中獲益，最終達到脫貧攻堅與經(jīng)濟綠色發(fā)展雙贏，是扶貧開發(fā)與生態(tài)保護動態(tài)平衡的一種可持續(xù)性扶貧方式[13]。該方案也明確涵蓋了通過生態(tài)補償脫貧這一重要內(nèi)容。2018 年12 月，生態(tài)環(huán)境部《關于生態(tài)環(huán)境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》提出把堅持綠色發(fā)展作為基本原則之一，要推動貧困地區(qū)綠色發(fā)展、加快解決貧困地區(qū)突出環(huán)境問題、鞏固貧困地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢、健全生態(tài)保護補償和貧困人口參與及環(huán)境保護部門和扶貧部門合作聯(lián)動的長效機制[14]。

武漢市具有“百湖之市”的美譽，自然資源稟賦豐富，水面居全國各大城市之首，是全國內(nèi)陸濕地資源最豐富的特大城市之一，這也是全市人民共同的寶貴財富。其中湖泊濕地發(fā)揮著調(diào)節(jié)河川徑流、防洪減災，灌溉農(nóng)田、溝通航道、發(fā)展水產(chǎn)品，改善生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境質(zhì)量等重要功能。開展湖泊濕地保護與治理是實施國家水資源保護戰(zhàn)略的重要一環(huán)，武漢市委、市政府高度重視建立健全生態(tài)補償機制，認為其有助于調(diào)整相關利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟利益的分配關系，促進生態(tài)和環(huán)境保護，加快建設生態(tài)宜居武漢，推進國家中心城市建設。早在2001年、2010年、2011年，武漢市就先后出臺《武漢市湖泊保護條例》（后于2015年和2018年兩次修訂）、《武漢市濕地自然保護區(qū)條例》和《武漢市水資源保護條例》。其中《武漢市湖泊保護條例》曾提出：“市、區(qū)人民政府應當建立保護區(qū)生態(tài)效益補償機制。對因保護濕地資源需要而受到經(jīng)濟損失的原有居民和單位，依法給予補償?！钡驗榉N種原因，生態(tài)補償機制一直難以破題。2012年3月，武漢市出臺《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，對生態(tài)補償作出初步的規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應當逐步建立完善各項扶持政策，按照補償與發(fā)展相結(jié)合的原則，建立生態(tài)補償機制，對因承擔生態(tài)保護責任而導致合法利益受到損失的單位和個人給予合理補償?！?013年10月，武漢市在全國率先制定《武漢市濕地自然保護區(qū)生態(tài)補償暫行辦法》，對濕地自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)倪m用范圍、遵循原則、補償對象、資金來源、補償標準、責任部門等內(nèi)容作出了更詳細的界定。2016年出臺的《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例》也有要求在基本生態(tài)控制線內(nèi)實施生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。2018年4月，武漢市政府發(fā)布《關于進一步規(guī)范基本生態(tài)控制線區(qū)域生態(tài)補償?shù)囊庖姟?，就基本生態(tài)控制線區(qū)域內(nèi)包括湖泊濕地等生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、補償對象和范圍、資金籌措、撥付與使用和保障措施等提出指導意見。

三、安山國家濕地公園生態(tài)補償與綠色減貧現(xiàn)狀

（一）安山國家濕地公園概況

安山國家濕地公園的湖泊主體——斧頭湖，是湖北省第4大湖泊，屬金水流域，地處長江中游南岸[15]，湖泊涉及武漢市江夏區(qū)和咸寧市的嘉魚縣、咸安區(qū)3縣區(qū)[16]，因東北部斧頭山（江夏區(qū)境內(nèi)）而得名[17]。流域控制總面積2615.9km2，湖泊正常蓄水面積211.2km2。湖岸線長430km，平均水深2.9m。主要的入湖一級河流有淦河、北洪港（截流河）、王生茂河、賀勝河等，出湖河流為金水河，通過金水河與長江相連，是長江中下游一個典型的集漁業(yè)、調(diào)蓄、灌溉、航運等功能于一體的淺水型吞吐型湖泊。湖泊水位變化劇烈，濕地類型多樣化，其物種多樣性、生物量、植被覆蓋率均居湖北五大湖的前列[18]。濕地內(nèi)雨量充沛、陽光充足、氣候溫和、四季交替明顯、湖水清潔、透明度大，先天優(yōu)越的條件，決定了這里是野生動植物生存的天堂。

安山國家濕地公園位于斧頭湖流域東北側(cè)的武漢市江夏區(qū)安山街，東接鄂州，南通咸寧，西臨長江，北連武漢東湖高新技術開發(fā)區(qū)，總面積1215.26公頃，濕地面積943.68 km2，濕地率高達77.53%，武漢安山國家濕地公園作為城郊淡水型濕地的代表，其濕地種類主要為湖泊濕地和沼澤濕地[19]。2014年3月，經(jīng)原國家林業(yè)局批復，入選國家濕地公園試點;2018年通過國家林業(yè)和草原局驗收，正式成為“國家濕地公園”;2020年3月，被國家林業(yè)和草原局列入國家重要濕地名錄[20]。根據(jù)《國家濕地公園總體規(guī)劃導則》要求，結(jié)合安山濕地公園的資源分布特征，濕地公園劃分為濕地保育區(qū)、恢復重建區(qū)、宣教展示區(qū)、合理利用區(qū)和管理服務區(qū)。安山國家濕地公園以湖泊濕地為主，同時分布有部分的沼澤濕地，濕地率為77.53%，已發(fā)現(xiàn)分布有國家I級重點保護野生動物2種，國家II級重點保護植物4種，國家II級重點保護野生動物11種，湖北省級保護野生動物51種。安山國家濕地公園的保護目標主要有二：一是保護城郊湖泊濕地生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性;二是保護青頭潛鴨、白琵鷺、小天鵝等珍稀瀕危物種及越冬候鳥棲息地。

（二）安山國家濕地公園流域內(nèi)生態(tài)補償與綠色減貧的治理措施

作為重要的湖泊濕地，近年來安山國家濕地公園圍繞生態(tài)補償與綠色減貧，從不同方面采取了一些措施。經(jīng)走訪江夏區(qū)水務和湖泊局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、扶貧辦、園林和林業(yè)局、發(fā)改委等部門和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關措施主要包括以下幾個方面：

1. 治理陸地養(yǎng)殖污染，推行畜禽退養(yǎng)獎補政策。2019年6月，江夏區(qū)印發(fā)《江夏區(qū)限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)中小規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場、適養(yǎng)區(qū)散養(yǎng)戶畜禽退養(yǎng)工作實施方案》，安山街按方案要求分類推進流域內(nèi)畜禽退養(yǎng)有關工作。截至2019年底，安山街畜禽退養(yǎng)拆除情況如期完成，涉及拆除、處理種豬的畜禽養(yǎng)殖戶共13戶，房屋58棟，總建筑面積7678.18 m2。目前畜禽養(yǎng)殖設備全部處理完畢，場地無殘留垃圾及污染物和殘留糞污。已拆除面積6429.20 m2且場區(qū)已拆至平地，處理種豬409頭。

獎補標準如下：規(guī)定時限內(nèi)，自行退養(yǎng)并拆除畜禽欄舍及設施的，以面積為基數(shù)，按300元/m2標準給予一次性拆除獎補;街道幫拆補助資金按照100元/m2標準，從幫拆養(yǎng)殖場（戶）的退養(yǎng)補助資金中扣減。對退養(yǎng)單位拆除欄舍的不予獎補。對種畜補助，退養(yǎng)的種豬按2000元/頭、種公牛和奶牛按3000元/頭給予獎補。其他畜禽自行清欄，不予獎補。

2. 防控養(yǎng)殖水面污染，拆除“三網(wǎng)”設施，將短期獎補與長效保障相結(jié)合。按照湖北省水產(chǎn)局、省斧頭湖管理局和武漢市農(nóng)委工作要求，江夏區(qū)斧頭湖于2017年全面完成“三網(wǎng)”（攔網(wǎng)、圍網(wǎng)、網(wǎng)箱）拆除目標任務，達到水面無一網(wǎng)、水上無一棚、水下無一樁的“三無”要求。江夏區(qū)湖泊“三網(wǎng)”養(yǎng)殖面積共298976畝，其中斧頭湖涉及江夏水域“三網(wǎng)”養(yǎng)殖總面積63021畝，占比超過20%，涉及88個業(yè)主，分屬山坡、安山、法泗三個街道。斧頭湖屬跨界湖泊，對按期完成“三網(wǎng)”拆除的漁民業(yè)主，按照省斧頭湖管理局確定的350元/畝的統(tǒng)一標準進行補償。

斧頭湖“三網(wǎng)”拆除后，江夏區(qū)還圍繞湖泊生態(tài)養(yǎng)殖及長效管理采取措施。嚴格遵循生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求，改變傳統(tǒng)的漁業(yè)生產(chǎn)模式向現(xiàn)代生態(tài)漁業(yè)的方向發(fā)展，由圍網(wǎng)集約化養(yǎng)殖向天然放養(yǎng)模式轉(zhuǎn)變。2019年6月江夏區(qū)政府發(fā)布養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃，斧頭湖為限養(yǎng)湖泊;區(qū)農(nóng)委按照《武漢市農(nóng)委關于在全市養(yǎng)殖湖泊進一步推行漁業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖技術的指導意見》，推進水產(chǎn)養(yǎng)殖綠色可持續(xù)發(fā)展，目前正策劃斧頭湖養(yǎng)殖尾水治理試點示范工程。同時加強執(zhí)法力度，開展湖泊“四不”養(yǎng)殖專項治理行動，對目前在增養(yǎng)（限養(yǎng)）湖泊嚴格執(zhí)行“四不”增養(yǎng)殖原則，即：不建養(yǎng)殖設施、不投餌、不施肥、不給藥。堅決取締和嚴厲打擊湖泊施肥（糞）養(yǎng)殖行為，把湖泊污染的機率降到最低，逐步退出養(yǎng)殖。

3. 將禁漁期管理與轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民安置相結(jié)合，兼顧湖區(qū)生態(tài)保護和扶貧工作。江夏區(qū)從2018-2020年已連續(xù)3年對斧頭湖實行禁漁期管理，規(guī)定每年4月25日至9月25日的5個月為禁漁期。禁漁期內(nèi)斧頭湖全域禁止一切捕撈作業(yè)，禁止垂釣。禁漁期間，有關部門還組織增殖放流行動。通過禁漁期制度的實施，減少對魚類和水生生物資源的掠奪和破壞，減少船只活動，加強對斧頭湖濕地功能的修復和強化，有利于養(yǎng)護斧頭湖水生生物資源和保護生態(tài)環(huán)境。在非禁漁期，控制捕撈強度，推行大規(guī)格捕撈，嚴厲打擊密眼網(wǎng)具、迷魂陣以及電魚等違規(guī)漁具漁法和非法捕撈行為。

同時做好轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民的安置工作[21]，逐步實行退漁上岸。據(jù)統(tǒng)計，安山街40余戶貧困漁民和邊緣戶中，到千湖水產(chǎn)公司務工2戶（每戶月收入3500元），得到生態(tài)保護公益崗位安置5戶（每戶月補助500元），享受教育補助政策1戶，低保兜底1戶。所有轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民均已保障住房安全，均已脫貧出列。

4. 加大對退垸還湖的資金投入，做細工程征地移民生態(tài)補償。堤防隔斷使水體連通受阻，降低湖區(qū)水體自凈能力，造成水生態(tài)系統(tǒng)功能退化。隔斷水面的水產(chǎn)養(yǎng)殖投放餌料，也會造成水質(zhì)下降，影響湖泊水體健康。湖面分割也會增大湖泊防洪壓力?；诖?，安山國家濕地公園實施退垸還湖工作方案，預計將產(chǎn)生土地增值效益、休閑旅游效益、改善水環(huán)境生態(tài)效益和保護生物多樣性等綜合效益。同時對為了湖泊生態(tài)效益付出犧牲和代價的漁民、農(nóng)民進行生態(tài)補償。

2020年5月，屬斧頭湖內(nèi)垸的枯竹海開始實施退垸還湖，計劃拆除堤防1100余米，并在拆除位置設置生態(tài)堰;拆除水閘2座、泵站1座;拆除磚木結(jié)構(gòu)房屋268m2。退垸還湖面積達到11521畝，其中水域面積11244畝，旱地面積277畝。建設征地移民補償投資金額預算達到1213.25萬元。退垸還湖水域面積為原湖泊水面，對其按1000元/畝進行安置補助，補償金額達1124.39萬元，占總補償金額的比例高達92.7%;旱地面積屬于原湖泊灘地，只對青苗補償，其中征收耕地、菜地、果園、茶園、精養(yǎng)魚池等按統(tǒng)安山街一年產(chǎn)值的1倍標準（1900元/畝）支付給被征地農(nóng)戶。房屋補償標準為800元/m2。

5. 綜合防治流域內(nèi)種植業(yè)面源污染效果初顯，資金投入和生態(tài)補償有待加強。斧頭湖水域種植業(yè)涉及安山、山坡、法泗3個街道26個村（社區(qū)），耕地面積5.2萬畝，其中種植面積10.5萬畝。3個水田3.3萬畝、旱地1.9萬畝。3個街道常年農(nóng)作物種植肥料施用量23300噸左右、農(nóng)藥200噸左右，是斧頭湖水域種植業(yè)面源污染的主要污染源。區(qū)、街以測土配方減量施肥、農(nóng)藥減量增效、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、蔬菜基地水肥一體化綜合利用和秸稈還田等為抓手，統(tǒng)籌防治斧頭湖水域種植業(yè)面源污染綜合防治，并在2020年底基本實現(xiàn)“一控兩減三基本”目標。但需要注意的是，對種植業(yè)面源污染防治的資金投入仍有待加強，對具有較強意愿使用測土配方施肥、病蟲害綠色防控技術、進行減肥減農(nóng)藥的農(nóng)戶的生態(tài)補償機制尚未建立。

6. 在野生動物保護與生態(tài)補償結(jié)合方面作出初步嘗試。武漢是我國三條候鳥南遷線路之中的重要一站，每年有20萬只候鳥在武漢各類濕地棲息、覓食，有293種脊椎野生動物生活在這些濕地附近。斧頭湖流域就有國家級、省級保護野生動物60余種，分布著青頭潛鴨、白琵鷺、小天鵝等珍稀瀕危物種，也是重要的越冬候鳥棲息地。農(nóng)戶的稻田易受到野生鳥類侵入，淡水養(yǎng)殖魚塘也會因鳥類覓食而使產(chǎn)量受損。根據(jù)市有關規(guī)定，在濕地保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)民、漁民等可自愿同政府簽訂協(xié)議，承諾不捕殺驅(qū)趕鳥類等野生動物。這些權(quán)益人在從事種、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中因遭受鳥類等野生動物取食而造成經(jīng)濟損失的，由政府進行生態(tài)補償。此舉激發(fā)了農(nóng)民、漁民主動保護野生動物的積極性。但補償?shù)臉藴省⑹軗p金額的確定等內(nèi)容，尚無明確規(guī)定。

四、我國湖泊濕地治理的現(xiàn)狀與存在的問題

為更好地保護濕地，原國家林業(yè)局（現(xiàn)國家林業(yè)和草原局）印發(fā)《國家濕地公園管理辦法》。國家濕地公園是指經(jīng)國家濕地主管部門——國家林業(yè)和草原局批準建立的濕地公園。這一概念主要適用于我國，是指以具有顯著或特殊生態(tài)、文化、美學和生物多樣性價值的濕地景觀為主體，具有一定規(guī)模和范圍，以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性、維護濕地生態(tài)過程和生態(tài)服務功能并在此基礎上以充分發(fā)揮濕地的多種功能效益、開展?jié)竦睾侠砝脼樽谥?，可供公眾游覽、休閑或進行科學、文化和教育活動的特定濕地區(qū)域。國家濕地公園是自然保護體系的重要組成部分，屬社會公益事業(yè)。

截至2020年，全國共建立國家濕地公園899處（含試點）[22]。其中湖北省有66處，其中位于武漢市的有6處，分別為東湖國家濕地公園、金銀湖國家濕地公園、安山國家濕地公園、后官湖國家濕地公園、杜公湖國家濕地公園、藏龍島國家濕地公園。

此外，長江經(jīng)濟帶覆蓋我國11 個?。ㄊ小^(qū)），其人口及GDP 總值占到了全國的40%左右，是我國經(jīng)濟實力及綜合實力最為發(fā)達的區(qū)域之一。同時，長江經(jīng)濟帶亦是我國河流、湖泊、沼澤等濕地資源類型極為集中的區(qū)域，濕地資源極為豐富。當前，長江濕地面積接近2500萬公頃，占到全國濕地總面積的20% 左右，其中自然濕地接近900 萬公頃，被列入國際濕地重點保護名錄的有17 處，國家級與省級濕地自然保護區(qū)達到了168 處[23]?？梢哉f，湖泊濕地是長江經(jīng)濟帶發(fā)展的生態(tài)基礎，也是維持長江流域生態(tài)安全的重要保障。國家濕地公園也因此成為發(fā)揮湖泊濕地管理職能與作用、推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要載體。

從上述內(nèi)容可以看到，近年來武漢市、江夏區(qū)和安山街三級政府及派出機構(gòu)同安山國家濕地公園，在斧頭湖流域內(nèi)多措并舉推動污染防控（養(yǎng)殖業(yè)、水產(chǎn)業(yè)和種植業(yè)）、禁漁期管理、破垸還湖、野生動物保護等環(huán)境保護和生態(tài)修復等核心問題的解決。同時兼顧脫貧攻堅，對轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)漁民安置、生態(tài)移民、改良生產(chǎn)方式的農(nóng)民、保護野生動物的農(nóng)戶等，嘗試開展多種形式的生態(tài)補償，取得了明顯成效。但在生態(tài)補償與綠色減貧二者有機結(jié)合方面，還存在一些不足，可以從以下方面來進行完善。

第一，生態(tài)補償力度有待進一步加大。主要體現(xiàn)在流域內(nèi)部分生態(tài)要素的補償標準有待提高?？傮w上，濕地內(nèi)生態(tài)補償標準已高于全國平均水平，但和部分城市相比還存在一定差距。對因保護生態(tài)環(huán)境而利益受損的部分農(nóng)、漁民來說，其得到的補償僅能維持生計。

第二，生態(tài)補償資金來源有待進一步拓展。目前的補償主要依靠中央財政的濕地補助資金、國家發(fā)改委的濕地基建和恢復項目資金等國家資金支持，以及省、市、區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付資金和為確保生態(tài)效益的生產(chǎn)投入的項目資金等，即以財政資金為主，來源較為單一。企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等社會領域渠道還需拓展。

第三，生態(tài)補償?shù)哪Ｊ接写M一步豐富。目前開展的生態(tài)補償方式單一，以退耕、退漁還湖的面積由政府進行現(xiàn)金補償為主，缺乏多元化補償方式和市場機制的運用，缺乏對退耕退捕農(nóng)民漁民生存技能的培訓，缺乏住房和教育等補償方式，缺乏對促進農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移方面的投入。這就導致部分農(nóng)戶在離開原有生存環(huán)境且缺少生存技能的情況下，存在生活質(zhì)量降低的風險。

第四，生態(tài)補償對象的認定有待進一步明晰。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程的加快，在濕地保護的影響下，參與濕地保護的農(nóng)民、漁民對家庭生產(chǎn)方式、收入結(jié)構(gòu)和勞動力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，導致湖區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移進程加快，農(nóng)戶家庭經(jīng)濟和勞動力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出顯著的非農(nóng)化特征。據(jù)走訪調(diào)查可知，目前斧頭湖流域農(nóng)戶非農(nóng)務工收入明顯增加，農(nóng)村中青壯年勞動力從事農(nóng)業(yè)勞動的比例較低。由于勞動力隨時發(fā)生轉(zhuǎn)移這個因素沒有在實施生態(tài)補償措施時給予考慮，會導致補償對象難以認定，存在補償資金浪費和低效率使用的風險。

第五，生態(tài)補償相關配套制度有待進一步健全。目前開展的生態(tài)補償主要是針對利益受損農(nóng)民、漁民開展、配套的制度體系有待健全。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不健全，產(chǎn)權(quán)不夠明晰，會導致生態(tài)補償?shù)臓奚胶褪芤娣降葍?nèi)容模糊。自然資源資產(chǎn)價值核算體系建設的滯后，則會導致難以有效估算生態(tài)服務價值，生態(tài)補償?shù)臉藴室搽y以科學確定。

第六，生態(tài)補償相關政策法規(guī)建設有待進一步完善。受限于國家層面生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)尚未建立，武漢市同樣缺乏生態(tài)補償綜合層面的法規(guī)政策。近年來雖出臺不少專項領域生態(tài)補償?shù)恼呶募錂?quán)威性和約束性有限，難以形成合力。立法的滯后，又導致現(xiàn)有濕地生態(tài)補償政策和規(guī)章制度無法突破濕地由多部門交叉管理的矛盾困局。

第七，湖泊流域內(nèi)面源污染防治市場化機制有待進一步完善。農(nóng)戶對面源污染概念的認知普遍不足，對農(nóng)村面源污染相關市場防治制度知曉也不夠。目前減肥減藥和有機肥投入補貼力度尚未符合大多數(shù)農(nóng)戶期望。政府由于財政資金有限，發(fā)放給農(nóng)戶的施用有機肥的補貼尚無法滿足農(nóng)戶需求。

第八，區(qū)域性橫向生態(tài)補償有待進一步落實。近年來武漢市在區(qū)域之間的橫向生態(tài)補償政策方面作出了積極探索和有力嘗試。但如斧頭湖，還涉及跨市域的生態(tài)補償，需要上級政府部門的協(xié)調(diào)和相關城市、區(qū)域的配合，實施起來難度還較大。

五、協(xié)同推進湖泊濕地生態(tài)補償與綠色減貧的對策建議

2020年，現(xiàn)行標準下的絕對貧困如期消除。未來對湖泊濕地的生態(tài)環(huán)境保護舉措應將綠水青山和金山銀山統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進濕地內(nèi)、湖泊流域內(nèi)的生態(tài)補償和綠色減貧。在保護生態(tài)環(huán)境的同時，實現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量的減貧，防止返貧，并進一步消除相對貧困，同時實現(xiàn)推動生態(tài)振興與鄉(xiāng)村振興。

（一）提高標準，加大生態(tài)補償資金投入力度

規(guī)范整合現(xiàn)有生態(tài)補償相關的專項資金，完善資金分配管理辦法，逐步擴大補償范圍。如為了能夠取得最好的生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟效益，地方政府可將湖泊濕地生態(tài)補償項目同農(nóng)業(yè)發(fā)展、飲水安全、水土保持、新農(nóng)村建設和扶貧等其他涉農(nóng)資金進行整合，加快農(nóng)戶生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的改變和農(nóng)業(yè)勞動力與人口的轉(zhuǎn)移。

同時，應綜合考慮當?shù)剞r(nóng)戶維持基本生活標準、政府財力、湖泊濕地保護造成的損失以及農(nóng)戶受償意愿等多方面的因素，合理提高補償標準。并將生態(tài)補償列入市、區(qū)財政預算，確保補償資金及時足額發(fā)放。加強對生態(tài)補償資金使用和權(quán)責落實的監(jiān)督管理。

（二）提供生態(tài)勞務，增強轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)安置工作實效

結(jié)合湖泊濕地內(nèi)退耕退捕、退養(yǎng)退漁、退垸還湖、漁業(yè)升級等重點生態(tài)工程，挖掘生態(tài)建設與保護的生態(tài)公益性就業(yè)崗位，讓有勞動能力的貧困人口參與到生態(tài)保護、生態(tài)修復、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等生態(tài)工程建設中，或就地轉(zhuǎn)為巡湖員、護湖員等生態(tài)保護人員，為生態(tài)保護區(qū)的農(nóng)民、漁民特別是曾建檔立卡貧困人口提供更多的就業(yè)機會，并保證增加其收入。引導曾經(jīng)的貧困農(nóng)戶或現(xiàn)行的邊緣戶向生態(tài)工人轉(zhuǎn)變，提高其收入水平，降低直至消除返貧風險。同時也要警惕崗位類生態(tài)補償方式本身提供的工作崗位的待遇較低，會影響農(nóng)戶進一步拓寬就業(yè)渠道的積極性，安于現(xiàn)狀。

（三）大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，合理開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境

有針對性地引進對生態(tài)補償區(qū)有產(chǎn)業(yè)替代和農(nóng)村勞動力吸收效應的項目，如引進資本開發(fā)集生態(tài)景觀、生態(tài)旅游、休閑和娛樂于一體的生態(tài)農(nóng)莊等，增加農(nóng)戶收入，促進補償區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。探索“開發(fā)業(yè)主+村組+農(nóng)民+行政組織”聯(lián)動的景區(qū)開發(fā)模式，結(jié)成“聯(lián)股、連心、聯(lián)利”的利益共同體，把湖泊流域內(nèi)豐富的山水資源和農(nóng)業(yè)資源變成發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的新優(yōu)勢。探索成立合作社，村民實現(xiàn)入股分紅，通過大力發(fā)展生態(tài)旅游、林果加工和特色經(jīng)濟林等，穩(wěn)定貧困群眾收益。

這些都可以在增強農(nóng)民保護景區(qū)景點生態(tài)特色和環(huán)境的意識的同時，改變其生產(chǎn)生活方式和精神面貌。發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)后，受益企業(yè)反過來可為生態(tài)補償資金提供來源。從而達到生態(tài)產(chǎn)業(yè)資金為生態(tài)補償和綠色減貧提供重要保障的目的。

（四）豐富形式，開展多種不同類型的生態(tài)補償

生態(tài)補償?shù)男问讲粌H限于資金補償，還可探索開展多種不同途徑的補償。對于響應政府號召從事生態(tài)保護以至于基本生活供給都受到威脅的農(nóng)戶，政府可采取基本生存物質(zhì)供應方式進行“實物補償”，滿足居民生存需求，避免資金補償誘發(fā)的補償資金的濫用。還有“政策補償”，即通過制定一些優(yōu)惠政策如優(yōu)惠信貸，向補償對象提供經(jīng)濟上的援助，幫助其通過自己的努力提高生活質(zhì)量，轉(zhuǎn)變以往傳統(tǒng)的對湖泊濕地自然資源依賴程度較高的生存方式，開拓其他的謀生渠道。

此外，還應積極開展教育培訓、就業(yè)技能培訓、生態(tài)環(huán)保培訓、投資培訓等“智力補償”，以提高湖泊濕地生態(tài)補償區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的知識水平、生產(chǎn)技能、就業(yè)能力和生態(tài)環(huán)境保護意識。因為湖泊濕地內(nèi)的補償對象主要是漁民、農(nóng)戶，只有真正為其轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，開辟其他可行的生存途徑，變“輸血”為“造血”，提高自身競爭力，才能改變他們對湖泊濕地資源過度依賴的現(xiàn)狀。

（五）實施“城管革命進農(nóng)村”活動，建立新村建設補償機制

積極引導社會資金在農(nóng)村地區(qū)推廣利用清潔能源，建設大中型沼氣工程和適用性光伏發(fā)電項目，開展秸稈等農(nóng)業(yè)大宗廢棄物綜合利用。探索建立農(nóng)民新村建設、綠化等市政基礎配套建設補助機制。對轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)從事農(nóng)家樂的農(nóng)戶，在購買家電、營業(yè)過程中享受補貼，以激勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。對推廣使用沼氣、風能、太陽能、節(jié)能燈具等予以補助。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)， 鼓勵農(nóng)民減肥、減藥，種植無公害作物，提倡施用有機肥，加強宣傳施用有機肥的政府補貼政策，加大補貼力度。

（六）拓寬渠道，建立多元化的生態(tài)補償資金投入

拓寬生態(tài)補償資金渠道，探索建立由國家財政投入主導、帶動社會資本參與的多元化生態(tài)補償資金保障機制應，盡快形成健全的生態(tài)補償資金管理體系。繼續(xù)深化運用碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、用能權(quán)交易等補償方式。完善生態(tài)補償資金籌集模式， 探索設立生態(tài)補償?shù)膶ｍ椈?。爭取社會責任感強烈的企業(yè)、社會公益性組織向基金組織捐助生態(tài)保護補償資金。

還可創(chuàng)新綠色金融為生態(tài)補償廣辟資金渠道，將金融政策融入?yún)^(qū)域生態(tài)保護規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，強化綠色金融與相關扶持政策對重點生態(tài)功能區(qū)的支持力度。拓寬社會資本來源渠道，緩解政府財政壓力，有效分散風險，提高資源優(yōu)化配置及項目運作效率，保障各方利益。

（七）擴大試點，探索跨市跨區(qū)湖泊濕地的生態(tài)補償路徑

繼續(xù)擴大市域內(nèi)跨區(qū)湖泊濕地生態(tài)補償試點，進而加強和省對口部門的對接及相關城市和區(qū)域的合作，開展跨市域湖泊濕地生態(tài)補償合作，嘗試積極協(xié)商并簽署補償協(xié)議，探索資金補償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對口協(xié)作、人才培訓和共建園區(qū)等多種方式開展橫向生態(tài)補償，鼓勵所涉市縣開展排污權(quán)和水權(quán)交易，積極探索湖泊濕地生態(tài)補償導向的橫向轉(zhuǎn)移支付機制。同時，完善相關管理體制機制。探索“湖長制”在斧頭湖的跨區(qū)域管理路徑，進一步強化省斧頭湖管理局的職能作用，建立省級斧頭湖生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制。

（八）加快立法，適時出臺生態(tài)補償和生態(tài)扶貧政策法規(guī)

2013年10月，武漢市政府印發(fā)的《武漢市濕地自然保護區(qū)生態(tài)補償暫行辦法》僅規(guī)定5年有效期，到期后并未及時更新。應抓緊出臺落實《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》和國家六部委聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)扶貧工作方案》等政策文件，在認真總結(jié)近年實踐經(jīng)驗基礎上，研究提出推進包括湖泊濕地在內(nèi)的自然要素生態(tài)補償?shù)闹饕繕撕痛胧?。爭取適時啟動《武漢市生態(tài)補償條例》的立法工作。

（九）科學評估湖泊濕地生態(tài)服務價值，調(diào)動生態(tài)補償積極性

安山國家濕地公園的生態(tài)補償主體和客體包括中央政府、湖北省、武漢市、江夏區(qū)、安山街、咸寧市、嘉魚縣、咸安區(qū)和湖泊流域內(nèi)的農(nóng)民、漁民等。充分利用隨互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展而興起的大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、地理信息系統(tǒng)（GIS）等技術手段，科學評估湖泊濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務價值，探索建立自然資源資產(chǎn)價值核算制度，精準計量生態(tài)補償數(shù)額，是調(diào)動生態(tài)經(jīng)濟區(qū)濕地生態(tài)補償主體、客體，特別是生態(tài)服務提供者即農(nóng)戶積極性的關鍵。

（十）加強全社會宣傳教育， 增強生態(tài)補償意識、認知和參與度

湖泊濕地流域內(nèi)的城鄉(xiāng)地區(qū)是生態(tài)補償機制落實的最終對象，城鄉(xiāng)公眾的知識、認知和意愿直接影響到生態(tài)補償?shù)男ЧＲ虼耍?生態(tài)補償必須有街道和社區(qū)的廣泛參與、關心和支持。以節(jié)能宣傳周、低碳日、世界地球日、世界環(huán)境日主體宣傳為契機，進一步加強生態(tài)補償科普教育和公眾宣傳力度，增強各級領導干部和群眾的生態(tài)補償意識， 明確生態(tài)補償?shù)恼撸?使公眾積極主動參與到生態(tài)補償中來。

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