國內(nèi)外生乳監(jiān)管模式比對分析和思考

徐貞貞 馮忠華 王珂雯 王 敏

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點實驗室，北京100081； 2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院，北京100083）

根據(jù)GB 19301-2010 《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 生乳》，生乳是指從符合國家有關(guān)要求的健康奶畜乳房中擠出的無任何成分改變的常乳。據(jù)國家統(tǒng)計局近10 年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，除了受2009 年 “三聚氰胺事件”和2013 年 “奶荒事件”影響生乳產(chǎn)量出現(xiàn)負增長外，2008-2015 年國內(nèi)生乳的產(chǎn)量整體呈增長態(tài)勢； 2015-2017 年經(jīng)歷小幅下降后，2017-2019 年，我國生乳產(chǎn)量有了較大幅度的提高。

進入21 世紀，我國乳品市場逐漸興起，成為世界乳品進口大國[1]。我國進口乳制品大體可分為液態(tài)奶和干乳制品兩類。2008-2017 年，我國液態(tài)奶進口量從0.8 萬t 增至70.17 萬t，其中巴氏奶和常溫奶為66.76 萬t，占總進口量的95.14%。同時，我國奶業(yè)形勢也發(fā)生了新變化。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018 年我國存欄100 頭以上的規(guī)模牧場的奶牛存欄在500 萬頭左右，其中10 個主要省區(qū)的存欄占比達75%、500 頭以上規(guī)模牛場存欄占規(guī)模養(yǎng)殖總存欄的77%，存欄3 000 頭以上的養(yǎng)殖企業(yè)超過100 家，萬頭牧場75 個，奶牛存欄達到225 萬頭，日產(chǎn)生乳 3.1 萬 t。規(guī)模化養(yǎng)殖場已經(jīng)成為我國奶牛養(yǎng)殖的主體。同期，國內(nèi)原料奶收購價格同比增長2.06%。國內(nèi)生乳收購價格與進口奶粉折原料奶的到岸價格的差距從0.84 元/kg 升至1.08元/kg，國內(nèi)生乳收購價格比進口奶粉折原料奶后的到岸價格高43.0%，與2017 年同期相比提高了11.7%。原料奶粉與嬰幼兒配方奶粉等增長速度相比2017 年有所下降，液態(tài)奶進口量在經(jīng)過多年快速增長后增速首次出現(xiàn)下降[2]。國內(nèi)生乳價格達到歷史最高點。

隨著國內(nèi)奶業(yè)質(zhì)量管理體系的完善和乳品質(zhì)量的提升，消費者對國內(nèi)乳品質(zhì)量的信心明顯提升，國內(nèi)消費需求的增長將更多體現(xiàn)為對國內(nèi)生產(chǎn)的拉動。雖然如此，生乳的質(zhì)量安全問題始終是社會焦點，對我國奶業(yè)的健康發(fā)展意義重大。因此，本文針對國內(nèi)外生乳質(zhì)量安全監(jiān)管模式進行比對分析，并提出思考與建議。

一、我國生乳質(zhì)量安全法規(guī)及監(jiān)管模式

2008 年三聚氰胺事件后，我國頒布 《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》[3]，據(jù)該條例，我國的液態(tài)奶監(jiān)管分別由農(nóng)業(yè)行政部門、市場監(jiān)督管理部門（原質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門、原工商行政管理部門和食品藥品監(jiān)督管理部門)、衛(wèi)生行政部門負責(zé)。2013 年 3 月，第12 屆全國人大 1 次會議對食品安全監(jiān)管體制做出重大調(diào)整，生乳質(zhì)量安全監(jiān)管主要由農(nóng)業(yè)行政部門負責(zé)?？h級以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門負責(zé)奶畜飼養(yǎng)以及生乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理[5]。在法規(guī)中明確將生乳收購和運輸列入畜牧獸醫(yī)主管部門的監(jiān)管職能。同時，《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》 也規(guī)定了奶畜養(yǎng)殖者、生乳收購者、乳制品生產(chǎn)企業(yè)和銷售者對其生產(chǎn)、收購、運輸、銷售的乳品質(zhì)量安全負責(zé)，是乳品質(zhì)量安全的第一責(zé)任者[6～7]。

二、國外生乳質(zhì)量安全監(jiān)管模式

（一）澳大利亞我國乳制品的主要進口國有澳大利亞、新西蘭、歐盟成員國等，其中從澳大利亞和新西蘭進口的乳制品占我國總進口量的20%[8]。澳大利亞政府不設(shè)集權(quán)管理部門，只制定政策，按照一級行政區(qū)劃分的州政府管理機構(gòu)負責(zé)政策標(biāo)準(zhǔn)的實施及監(jiān)管。澳大利亞乳品行業(yè)的質(zhì)量安全體系構(gòu)成為 “政府+州立管理機構(gòu)+生產(chǎn)企業(yè)+奶農(nóng)”。

政府機構(gòu)中，澳大利亞新西蘭食品標(biāo)準(zhǔn)局負責(zé)食品監(jiān)督和召回； 農(nóng)獸藥管理局協(xié)調(diào)所有農(nóng)業(yè)和獸用化學(xué)品的市場準(zhǔn)入登記注冊； 檢驗檢疫中心協(xié)助食品管理局依據(jù) 《澳大利亞檢疫標(biāo)準(zhǔn)》 和 《澳大利亞食品安全法》 負責(zé)進出口食品管理； 動物衛(wèi)生委員會和動物衛(wèi)生協(xié)會發(fā)現(xiàn)、診斷和控制動物疾病。在州政府中，各州的乳制品管理局擁有乳制品管理的執(zhí)法權(quán)力，確保食品安全標(biāo)準(zhǔn)被企業(yè)執(zhí)行[9]； 環(huán)境保護局對乳制品企業(yè)進行管理和培訓(xùn)，定期監(jiān)測企業(yè)環(huán)境，降低乳制品生產(chǎn)的環(huán)境污染； 州立主要行業(yè)部加強乳品企業(yè)之間的合作，確保動物的衛(wèi)生和福利； 州立衛(wèi)生部研究乳制品對人類健康的影響，普及乳制品知識、評估乳制品生產(chǎn)風(fēng)險、對乳制品生產(chǎn)企業(yè)的衛(wèi)生管理提出指導(dǎo)方針、對乳制品安全法案的立案和修改提供指導(dǎo)意見[10]。澳大利亞的乳品質(zhì)量安全監(jiān)管的執(zhí)行層面是由政府機構(gòu)帶領(lǐng)下的非官方奶業(yè)組織完成，參與奶業(yè)管理的非官方組織及機構(gòu)主要有奶業(yè)委員會和乳業(yè)局。奶業(yè)委員會是制定奶業(yè)政策的最高決策機構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)人由政府任命，主要是為奶農(nóng)和奶業(yè)公司提供生產(chǎn)和供應(yīng)鏈政策[11]，促使下屬機構(gòu)奶農(nóng)聯(lián)合會和奶制品生產(chǎn)商聯(lián)合會在奶業(yè)問題上達成一致[12]； 乳業(yè)局負責(zé)落實乳制品監(jiān)管，為本地奶農(nóng)提供服務(wù)。

（二）新西蘭1990 年前，新西蘭生乳質(zhì)量控制體系基于終端檢查，由政府制定和實施。后期，控制系統(tǒng)基于危害分析與關(guān)鍵控制點 （HACCP）、風(fēng)險分析等工作，如動物產(chǎn)品法案、農(nóng)業(yè)化合物和獸藥法案以及食品法案涉及的生乳規(guī)范管理要求。其中，動物產(chǎn)品法案規(guī)定風(fēng)險管理體系為動物產(chǎn)品提供支持，列出風(fēng)險管理計劃、受監(jiān)管的控制計劃、官方擔(dān)保及認證機構(gòu)和人員。風(fēng)險管理計劃是商業(yè)從業(yè)者和初級產(chǎn)業(yè)部之間具有法律效力的文件，必須在初級產(chǎn)業(yè)部注冊。注冊需要由初級產(chǎn)業(yè)部批準(zhǔn)的評估員進行案頭和現(xiàn)場審查。一旦風(fēng)險管理計劃被注冊，商業(yè)開始運營，公司需要按照一般性驗證的要求遵守風(fēng)險管理計劃。評估和驗證由被認證的機構(gòu)和人員提供商業(yè)性服務(wù)。認證機構(gòu)和人員需要與被認證的機構(gòu)簽署協(xié)議來享受驗證服務(wù)，新西蘭初級產(chǎn)業(yè)部定期審核該認證體系。認證機構(gòu)屬于政府部門，向新西蘭初級產(chǎn)業(yè)部匯報，新西蘭初級產(chǎn)業(yè)部使用這些匯報來監(jiān)管行業(yè)和機構(gòu)。認證機構(gòu)不能申請制裁，初級產(chǎn)業(yè)部負責(zé)申請制裁。認證機構(gòu)必須被認可機構(gòu)針對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和初級產(chǎn)業(yè)部制定的附加要求認可。奶業(yè)行業(yè)機構(gòu)方面，新西蘭乳業(yè)協(xié)會由奶農(nóng)的繳費為其撥款，該機構(gòu)的工作涵蓋研究、技術(shù)擴展、商業(yè)發(fā)展、政策宣傳以及環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展； 乳業(yè)協(xié)會在政策和國際事務(wù)領(lǐng)域代表乳品加工和出口商； 農(nóng)場主聯(lián)邦是新西蘭獨立的宣傳機構(gòu)，旨在為會員增加農(nóng)場商業(yè)價值，并鼓勵實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

（三）歐盟歐盟擁有目前世界上最為完善的乳品質(zhì)量安全監(jiān)管體系[13]。該體系的構(gòu)成為 “政府+企業(yè)+科研機構(gòu)+消費者”，實現(xiàn)乳制品從“農(nóng)場到餐桌” 的全程監(jiān)管[14]。乳品質(zhì)量安全管理機構(gòu)包括決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和咨詢機構(gòu)。決策機構(gòu)有歐盟理事會和歐盟議會，執(zhí)行機構(gòu)有歐盟委員會和歐洲食品與獸醫(yī)辦公室，咨詢機構(gòu)有歐盟食品安全局。歐盟理事會是歐盟的最高權(quán)力機構(gòu)，擁有歐盟絕大部分立法權(quán)，如食品安全法的制定。理事會根據(jù)委員會建議，做出有關(guān)立法和政策的重大決策，并根據(jù)歐洲聯(lián)盟條約，負責(zé)外交、司法、內(nèi)政等內(nèi)容[14]。對與食品安全有關(guān)的政策，歐洲議會也享有立法權(quán)。歐洲議會下設(shè)的環(huán)境、公共健康和食品安全委員會負責(zé)食品安全及標(biāo)簽事務(wù)，制定與消費者健康風(fēng)險相關(guān)的獸醫(yī)法規(guī)，對食品及其生產(chǎn)體系實施公眾健康檢查，并管理歐盟食品安全局和和食品與獸醫(yī)辦公室[14]。歐盟委員向理事會及歐洲議會提出立法、政策等建議，實施理事會及歐洲議會的決策。在食品安全領(lǐng)域，理事會或歐洲議會批準(zhǔn)框架指令后，歐盟委員會制定相關(guān)的具體實施指令，并被賦予了加速制定食品法規(guī)的權(quán)力[14]。食品與獸醫(yī)辦公室隸屬于健康與消費者保護司，包括6 個部門，其中負責(zé)食品安全管理的是動物健康和福利部、食物鏈安全部和食品與獸醫(yī)辦公室[14]。食品與獸醫(yī)辦公室確保歐盟關(guān)于食品安全、動植物健康和動物福利的法規(guī)得到實施； 監(jiān)督和審查各成員國執(zhí)行歐盟立法及第三國出口到歐盟的食品安全情況[14]。歐盟食品安全局負責(zé)全程監(jiān)控，為歐盟委員會及成員國的法律和政策提供依據(jù)。它獨立于歐盟委員會、歐洲議會和歐盟各成員國[15]，工作主要為風(fēng)險評估及風(fēng)險信息交流。在風(fēng)險評估中，歐盟食品安全局的科學(xué)委員會及其下屬小組為歐盟委員會、歐洲議會及各成員國關(guān)于食品及飼料安全的立法和政策提供基礎(chǔ)[14]； 在風(fēng)險信息交流中，歐盟食品安全局致力于根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，向相關(guān)利益方及公眾提供信息，但不包括風(fēng)險管理措施的制定及食品管理體系的操作。

法國是歐盟食品質(zhì)量安全監(jiān)管模式最具代表性的國家之一。法國依靠涉及食品質(zhì)量安全的所有監(jiān)管部門、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、供應(yīng)商和消費者等，以風(fēng)險評估和管理為基礎(chǔ)，調(diào)整食品質(zhì)量安全的監(jiān)管機構(gòu)和管理職能，形成以預(yù)警、評估、監(jiān)查為手段的監(jiān)管模式[16]。法國的奶業(yè)質(zhì)量控制由獨立于種牛和種羊機構(gòu)的專門部門進行。法國乳業(yè)質(zhì)量控制署在全國82 家分支機構(gòu)的管理者由加入該組織的會員選舉產(chǎn)生。這82 家機構(gòu)自負盈虧，與法國農(nóng)會有著密切的合作關(guān)系。法國奶業(yè)質(zhì)量控制署的工作，由法國政府委托的一個獨立的跨行業(yè)飼料研究院進行監(jiān)督[17]。

荷蘭乳品質(zhì)量安全監(jiān)管體系為 “政府+奶牛場+飼料供應(yīng)+加工企業(yè)+貿(mào)易商+科研機構(gòu)+消費者參與的無縫監(jiān)管體系”[18]。政府通過制定整套法規(guī)，實施全程監(jiān)管； 企業(yè)建立嚴于歐盟和本國的法規(guī)要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括質(zhì)量管理、從農(nóng)場到工廠的運輸、生乳到達工廠的驗收、加工設(shè)施的衛(wèi)生、針對各種不同終產(chǎn)品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）印度2006 年，印度才確立食品質(zhì)量安全法律體系。但由于大力推廣生產(chǎn)合作社模式，成為世界上最大規(guī)模的奶/ 水牛養(yǎng)殖和乳品加工產(chǎn)業(yè)，形成了印度特色的乳品質(zhì)量安全管理體系[19]。奶農(nóng)生產(chǎn)合作社組織作為保障乳品質(zhì)量的第一道關(guān)口，負責(zé)生乳的生產(chǎn)、檢測、加工和銷售。國家乳制品發(fā)展委員會指導(dǎo)和扶持各級奶農(nóng)生產(chǎn)合作社組織發(fā)展，負責(zé)制定和實施國家奶業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

（五）美國美國政府對乳品也采取“從農(nóng)田到餐桌” 的監(jiān)控，在聯(lián)邦政府監(jiān)管機構(gòu)之間以及州和地方政府間建立相互協(xié)調(diào)，并配備法律和標(biāo)準(zhǔn)[12]，體系構(gòu)成為 “聯(lián)邦政府+行業(yè) （專業(yè)）協(xié)會+科研機構(gòu)”。美國乳品質(zhì)量安全管理的主體包括聯(lián)邦機構(gòu)、州和地方單位，聯(lián)邦與州、縣之間在安全管理上無領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系[20]。乳品監(jiān)管的機構(gòu)復(fù)雜，最主要的是美國聯(lián)邦衛(wèi)生與人類服務(wù)部和美國農(nóng)業(yè)部[12]。美國聯(lián)邦衛(wèi)生與人類服務(wù)部下設(shè)25 個部門及秘書處，其中和食品安全管理相關(guān)的部門是食品和藥品監(jiān)督管理局。美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)機構(gòu)在乳制品的安全管理中作用不同，如動植物衛(wèi)生檢驗局負責(zé)監(jiān)督和處理農(nóng)業(yè)相關(guān)的生物恐怖活動[21]，其下屬國家動物健康監(jiān)控體系負責(zé)研究國內(nèi)畜禽衛(wèi)生和衛(wèi)生管理，包括奶牛的衛(wèi)生管理[20]； 農(nóng)業(yè)研究局是為農(nóng)業(yè)問題尋求解決辦法，制定以農(nóng)民和消費者為對象的農(nóng)產(chǎn)品安全與教育計劃，其下屬美國奶牛飼料研究中心的任務(wù)是提高奶牛飼料品質(zhì)，增強飼料體系的競爭力，使飼料體系保證環(huán)境友好和動物安全，實現(xiàn)食品安全供應(yīng)[20]； 市場服務(wù)局負責(zé)制定農(nóng)產(chǎn)品分級標(biāo)準(zhǔn)，促進公平交易，下設(shè)有乳制品商品處，為乳制品建立分級標(biāo)準(zhǔn)[22]； 經(jīng)濟研究局分析和展望農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀與未來，提供經(jīng)濟和農(nóng)村社會的研究報告，幫助國會和行政當(dāng)局制定和評價農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策[23～24]。此外，美國的行業(yè)協(xié)會對于乳制品監(jiān)控也有重要意義。乳制品學(xué)會旨在提供從生產(chǎn)到回收利用的信息服務(wù)，進行乳制品的研究和標(biāo)準(zhǔn)化工作，代表行業(yè)協(xié)調(diào)與政府和消費者有關(guān)的事宜[25]。國家奶類生產(chǎn)商聯(lián)盟由美國國內(nèi)的大多數(shù)乳制品生產(chǎn)商組成，在國家乳品生產(chǎn)合作方面發(fā)揮著重要作用。

（六）加拿大加拿大奶業(yè)實施供應(yīng)管理體系，奶業(yè)管理組織機構(gòu)的設(shè)置以乳品供需管理為核心。加拿大參會與奶業(yè)管理的組織機構(gòu)涉及政府、行業(yè)協(xié)會、科研院所和民營機構(gòu)，體系構(gòu)成為 “政府+行業(yè) （專業(yè)）協(xié)會+科研機構(gòu)+第三方機構(gòu)”[26]。加拿大農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)食品部對奶業(yè)政策、產(chǎn)品配額、市場價格、質(zhì)量保證實行宏觀調(diào)控[27]。具體業(yè)務(wù)通過奶業(yè)委員會以及由生產(chǎn)者組成的行業(yè)和產(chǎn)品協(xié)會管理。奶業(yè)委員會隸屬于農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)食品部，向其提供奶業(yè)建議，協(xié)助政策的設(shè)計與實施； 與奶農(nóng)組織、消費者協(xié)會、奶業(yè)工商管理局和代理商、地方協(xié)會合作密切。牛奶供應(yīng)管理委員會是其具體執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)牛場生產(chǎn)和乳品加工環(huán)節(jié)。各省農(nóng)業(yè)部門按照聯(lián)邦政府立法的規(guī)定，針對本省設(shè)定條例，管理和控制乳品質(zhì)量，并建立生產(chǎn)和加工衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。各省乳品市場營銷委員會負責(zé)管轄本省乳品生產(chǎn)和銷售，工業(yè)原料奶有關(guān)的營銷活動受聯(lián)邦和省級共立法規(guī)管理。奶農(nóng)協(xié)會由各省牛奶市場營銷委員會、奶農(nóng)、合作社和奶牛品種協(xié)會組成，是代表奶農(nóng)的民間非盈利組織。政府授予該組織原料奶定價權(quán)和市場銷售權(quán)，在牛奶市場營銷委員會的監(jiān)督下開展。其最大的貢獻是建立牛奶供需管理系統(tǒng)，保證生產(chǎn)者利益。加拿大奶業(yè)加工者協(xié)會代表乳制品加工業(yè)的公眾利益，建立生產(chǎn)和加工的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。

（七）日本日本乳品質(zhì)量安全管理機構(gòu)隸屬于中央政府，包括食品安全委員會，負責(zé)食品安全事務(wù)的風(fēng)險評估工作； 農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省負責(zé)食品安全風(fēng)險管理[20，28]。日本為保障本國的乳制品安全出臺了整套法律和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范乳制品的生產(chǎn)、加工、流通和消費[12]。作為進口依賴型國家，日本乳制品監(jiān)管遵循統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分段管理，通過中央與地方、部門與部門之間的合作，保證日本乳制品的質(zhì)量安全[29]。此外，日本的乳制品行業(yè)協(xié)會和企業(yè)可根據(jù)自身需要，靈活制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)[30]。

三、國內(nèi)外生乳質(zhì)量安全監(jiān)管模式比對分析

將國內(nèi)外生乳質(zhì)量安全監(jiān)管模式按照監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管模式3 個方面進行比對分析，其比對結(jié)果如圖1 所示。

圖1 國內(nèi)外生乳的質(zhì)量安全監(jiān)管模式比對

（一）監(jiān)管主體比對

1.政府主導(dǎo)下的多元監(jiān)管主體。這一形式的代表為美國、加拿大、日本[31]，政府機構(gòu)主要負責(zé)監(jiān)管，在一級管理部門下設(shè)職能機構(gòu)。如美國涉及乳品監(jiān)管的機構(gòu)主要有美國聯(lián)邦衛(wèi)生與人類服務(wù)、美國農(nóng)業(yè)部[32]，美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)食品安全檢驗局、農(nóng)業(yè)研究局等進一步對乳品監(jiān)管細分。加拿大的政府主導(dǎo)性還體現(xiàn)在其對生乳實行配額制度。

2.政府統(tǒng)籌下的多元監(jiān)管主體。這一形式的代表為澳大利亞和新西蘭，政府機構(gòu)帶領(lǐng)下的非政府組織主要負責(zé)監(jiān)管。新西蘭政府角色從命令到干預(yù)，政府機構(gòu)通過設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)提供規(guī)范； 再由第三方檢驗機構(gòu)對乳制品企業(yè)進行監(jiān)測，通過獨立的審計來保證標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的依從性； 最后乳制品企業(yè)則通過實施政府規(guī)定的風(fēng)險管理措施，為消費者提供符合標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)簽真實可靠、安全健康的乳制品[33]。

3.多層次多元監(jiān)管主體。這一形式的代表為歐盟。乳品質(zhì)量安全管理機構(gòu)包括決策、執(zhí)行和咨詢機構(gòu)，它們在乳制品質(zhì)量的監(jiān)督、管理和服務(wù)中分別發(fā)揮不同作用。同時，歐盟各成員國的質(zhì)量安全受歐盟及本國的雙重監(jiān)管。

全球主要國家的乳制品監(jiān)管均具有多元監(jiān)管主體，差異在于多元監(jiān)管主體中政府的監(jiān)管作用為主導(dǎo)性還是干預(yù)性。我國乳制品，特別是生乳是政府主導(dǎo)下的多元監(jiān)管主體，與上述國家相比，我國存在的問題在于一是監(jiān)管主體構(gòu)成不夠豐富，相關(guān)協(xié)會、科研機構(gòu)尚未充分進入監(jiān)管主體； 二是有限的監(jiān)管主體對乳品質(zhì)量安全尚未起到全面監(jiān)管的作用。

（二）監(jiān)管對象比對各國乳品質(zhì)量安全監(jiān)管對象構(gòu)成差異小，為牧場、個人/ 合作社、乳品企業(yè)。相比國外，我國監(jiān)管對象具有中國特色，依據(jù)《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》 規(guī)定[34]，奶畜養(yǎng)殖者、生乳收購者、乳制品生產(chǎn)企業(yè)和銷售者對其生產(chǎn)、收購、運輸、銷售的乳品質(zhì)量安全負責(zé)，是乳品質(zhì)量安全的第一責(zé)任者。我國監(jiān)管對象的細化體現(xiàn)了我國奶業(yè)結(jié)構(gòu)特點，適用于我國現(xiàn)階段的奶業(yè)發(fā)展水平。但是，我國監(jiān)管對象與其他國家的差距在從業(yè)人員素質(zhì)、企業(yè)管理理念等軟實力上。

（三）監(jiān)管模式分析

1.全產(chǎn)業(yè)鏈、全生產(chǎn)過程監(jiān)管模式。這一模式的代表為澳大利亞、新西蘭及歐盟，其乳業(yè)發(fā)展歷史長、規(guī)?；潭群谩l(fā)展水平高，乳及乳制品行業(yè)發(fā)達。澳大利亞[35]養(yǎng)殖、農(nóng)場生產(chǎn)、流通和制造中多HACCP 的認證項目，對乳品生產(chǎn)全程進行控制與記錄，實現(xiàn)質(zhì)量控制與有效溯源。歐盟畜產(chǎn)品監(jiān)管堅持“從農(nóng)田到餐桌” 原則，法律和制度圍繞整個產(chǎn)業(yè)鏈展開，風(fēng)險分析貫穿全過程[36]。

2.政府適度干預(yù)，強化分級和質(zhì)量監(jiān)督模式。這一模式的代表為美國和加拿大，兩國的生乳生產(chǎn)主要由國內(nèi)消費拉動，近年來逐漸轉(zhuǎn)向國際市場。美國的監(jiān)管特色是分級和規(guī)格監(jiān)督，具有嚴格的乳品加工企業(yè)認證和分級規(guī)范。所有A 級奶廠、乳品相關(guān)企業(yè)除了有營業(yè)執(zhí)照外，還需具備A 級許可證，且A 級許可證也可能被吊銷[37]。自愿性標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范是在政府進行奶業(yè)安全強制規(guī)制外民間團體及組織自發(fā)遵守的乳品安全規(guī)則。加拿大推行的 “加拿大質(zhì)量牛奶” 基于HACCP，由農(nóng)場主組織開發(fā)，經(jīng)過食品檢驗局認證[38]。

3.突出政策引導(dǎo)的政府介入式監(jiān)管模式。這一模式的代表為中國和印度，兩國農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系建成較晚，乳制品加工行業(yè)起步晚。印度[19]在20 世紀70 年代后，通過實施扶持乳業(yè)的 “洪流計劃”，推廣生產(chǎn)合作社模式，取得了乳業(yè)的進步。在第 10 個五年計劃 （2002-2007 年）中，印度政府仍將包括乳業(yè)在內(nèi)的畜牧業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的位置。印度政府還建立了從生產(chǎn)、收購，到加工、營銷的技術(shù)支持體系，并將教學(xué)、科研、推廣和生產(chǎn)緊密結(jié)合。如設(shè)立國家乳業(yè)研究院、獸醫(yī)研究院等科研機構(gòu)，組織技術(shù)人員下鄉(xiāng)普及養(yǎng)牛技術(shù)和擠奶操作，提高產(chǎn)奶質(zhì)量； 在村級奶農(nóng)合作社配備獸醫(yī)技術(shù)人員，提供防疫服務(wù)。

四、值得我國借鑒的生乳監(jiān)管措施

當(dāng)前我國奶業(yè)形勢發(fā)生了新的變化，表現(xiàn)在3個方面，一是500 頭以上規(guī)模牛場存欄占規(guī)模養(yǎng)殖總存欄的77%，成為我國奶牛養(yǎng)殖的主體； 二是在國內(nèi)奶牛養(yǎng)殖恢復(fù)到盈利水平，國內(nèi)產(chǎn)出對價格變化的反應(yīng)更加強勁； 三是隨著奶業(yè)質(zhì)量管理體系的完善和乳品質(zhì)量的提升，消費者對國內(nèi)乳品的信心提升，需求上升。通過國內(nèi)外生乳監(jiān)管模式比對結(jié)合我國國情，提出針對我國生乳質(zhì)量安全監(jiān)管的幾點建議。

（一）進一步完善監(jiān)管主體設(shè)置生乳監(jiān)管發(fā)達的國家其監(jiān)管主體豐富，包含政府、企業(yè)奶農(nóng)、協(xié)會、標(biāo)準(zhǔn)組織、動植物檢疫局、乳主體構(gòu)成業(yè)研究院、科研機構(gòu)、政策建議機構(gòu)、環(huán)境保護組織、安全推廣組織等，且多元主體針對性強，緊密配合。我國的主體較單一，政府、企業(yè)、協(xié)會、消協(xié)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會、新聞媒體等，政府色彩濃重，管理部門不集中，造成信息不對稱。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部加強過程管控，將重點放在種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)和相關(guān)投入品的監(jiān)管上。

（二）進一步提升從業(yè)人員素質(zhì)隨著我國奶牛養(yǎng)殖的硬件設(shè)備逐漸完善，提升養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的勞動生產(chǎn)率、科技貢獻率、工作人員素質(zhì)極為關(guān)鍵。建議加強奶牛養(yǎng)殖業(yè)中間組織與社會化服務(wù)體系建設(shè)，解決規(guī)模牛場的服務(wù)和技術(shù)需求； 以政府購買、校企合作等模式，創(chuàng)新培訓(xùn)模式，推行工匠型、細分領(lǐng)域的技術(shù)人才培訓(xùn)，提升從業(yè)骨干的素質(zhì)和監(jiān)管對象的軟實力。

（三）進一步加強政策引導(dǎo)為了保護國內(nèi)生乳產(chǎn)業(yè)，國家層面應(yīng)該進一步加強政策引導(dǎo)。通過政府干預(yù)改善乳業(yè)發(fā)展的 “產(chǎn)業(yè)利益鏈斷層”、生乳的運輸及檢測成本過高的問題，促進我國奶業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。