能源憲章最新動向：洞察與借鑒*

楊曉鋒

(中國石油大學(xué)(北京) 國際石油政治研究中心 北京 102249)

0 引 言

能源是人類社會生存與發(fā)展必不可少的資源，而能源安全直接關(guān)系到國家安全,故習(xí)近平總書記早在2014年就提出了“四個革命，一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略[1]。我國雖已成為世界能源第一生產(chǎn)大國，但能源安全問題依然嚴峻。突出表現(xiàn)為: 一是我國已成為世界上能源消費和進口第一大國,油氣對外依存度持續(xù)增長。2019年，石油消費6.50億噸，國內(nèi)原油產(chǎn)量1.91億噸，進口原油5.072億噸，原油對外依存度已超過70.8%；天然氣產(chǎn)量1 776億立方米，消費量3073億立方米,進口天然氣1 325億立方米，對外依存度43%[2]。二是煤炭在能源消費結(jié)構(gòu)中的比重略有下降, 但依然過半，為57.7%，且尚未達到峰值。石油、天然氣、一次電力及其他能源的消費比重分別提升至18.9%、8.1%和15.3%[3]，石油的碳排放也未達峰。 三是受氣候變化影響，我國同樣面臨西方國家所提出的能源安全、經(jīng)濟競爭和環(huán)境可持續(xù)的三重困境。四是作為《巴黎氣候變化協(xié)定》締約方，中國承諾力爭在2030年前使碳達峰，在2060年前實現(xiàn)碳中和。為履行這些承諾，碳減排的任務(wù)和壓力不容小覷。

在當(dāng)今世界政治經(jīng)濟動蕩變革的形勢下，能源安全的域外因素更不容忽視:其一，受新冠疫情影響而出現(xiàn)的國際油價突破底線的大幅波動,不僅展示了大國間對能源的政治博弈，也凸顯了我國作為世界上最大的能源消費國對國際能源市場話語權(quán)的缺失。其二，為維護國家能源安全，我國一方面拓寬油氣進口的多元化，堅持海陸并舉；另一方面在傳統(tǒng)運輸基礎(chǔ)上，不斷加大陸上油氣管線的跨國合作建設(shè)。如中哈原油管道、中國—中亞天然氣管線、中俄原油管道、中緬油氣管線。但是，這些能源供應(yīng)協(xié)議多是雙邊的，易受雙邊關(guān)系以及資源國時局影響，缺乏穩(wěn)定性和長效性。如何化解這一風(fēng)險就是一個問題。其三，近年來，隨著世界能源供求格局的重大變換，我國的能源安全風(fēng)險不僅有傳統(tǒng)的供應(yīng)安全風(fēng)險問題，也面臨著非傳統(tǒng)安全、能源投資的政治法律風(fēng)險以及化石能源消費的環(huán)境約束等新安全風(fēng)險。最后，既有的由美歐和歐佩克主導(dǎo)的國際能源治理體系日漸式微，已不能很好解決全球面臨的能源問題。而新的全球能源治理機制和多邊合作機制尚未成型，全球能源治理框架的形成需要中國和印度等能源消費大國和新興經(jīng)濟體的共同參與。既有的主要國際組織在能源領(lǐng)域的作用也十分有限。如國際能源署(IEA)和石油輸出國組織(OPEC)、天然氣輸出國組織(GECF)僅分別代表發(fā)達的能源消費國和油氣生產(chǎn)國的利益；國際能源論壇(IEF)盡管是石油生產(chǎn)國與消費國共同參與的組織，但屬于對話性質(zhì)的協(xié)調(diào)平臺，缺少法律約束力；世界貿(mào)易組織(WTO)等以全球經(jīng)濟、貿(mào)易治理為主的國際組織也涉及能源治理問題，但影響力有限。

相比之下，被譽為“能源領(lǐng)域的WTO”之稱的國際能源憲章組織則具備以下三大優(yōu)勢：一是以國際條約為基礎(chǔ)，法律約束力強；二是涉及整個能源產(chǎn)業(yè)鏈，涵蓋各種能源種類，成員廣闊；三是側(cè)重于能源投資的保護，其爭端解決機制施行無差別對待原則。 基于此，中國在2001年成為該組織受邀觀察員國的基礎(chǔ)上，于2015年簽署《國際能源憲章宣言》，成為其簽約觀察員國。

中國是否加入《能源憲章條約》以及加入后有什么樣的利與弊，學(xué)者們對此爭論不休。有主張加入的，認為利大于弊[4]；也有提出異議的，認為《能源憲章條約》適用范圍模糊，強制爭端解決機制缺乏公正保障[5]。

為保障國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展所需能源資源的穩(wěn)定供應(yīng)，中國能源企業(yè)早在上世紀末就開始走出去，進行海外能源投資。而“一帶一路”倡議的核心就是要加強與這些沿線國家的經(jīng)濟合作，尤其是能源領(lǐng)域的投資和基礎(chǔ)設(shè)施連接建設(shè)，以此來維護我國的能源供應(yīng)安全。但隨之而來的問題就是如何降低中國海外能源投資的各種風(fēng)險。另外，為了使能源盡快轉(zhuǎn)型，當(dāng)前進行的立法和政策改變很有可能影響到有關(guān)外資能源投資的法律和政策一致性。那么外資在中國能源領(lǐng)域的投資所帶來的風(fēng)險也是一個不容忽視的現(xiàn)實問題。

如何化解中國油氣能源對外依存過高所帶來的安全風(fēng)險，怎樣看待《能源憲章條約》對我國能源安全影響，本文嘗試通過闡述能源安全范式的演變、我國面臨的能源安全形勢，分析《能源憲章條約》的簽訂背景、主要內(nèi)容和作用、存在問題及在中亞的動向來予以解析。

1 能源安全:新的挑戰(zhàn)

在世界政治經(jīng)濟動蕩變革的形勢下，能源安全不容忽視。作為世界上能源生產(chǎn)、消費和進口第一大國，我國油氣對外依存度持續(xù)攀升，卻對國際油氣市場價格波動毫無話語權(quán)，這必然危及國家能源安全，嚴重影響國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和居民生活水準(zhǔn)。因此，為保障經(jīng)濟社會所需的清潔低碳能源的持續(xù)、可靠供給，我國既有必要對內(nèi)改革現(xiàn)行能源體制，加快能源轉(zhuǎn)型,更應(yīng)對外加大能源合作,順應(yīng)時代潮流和科技發(fā)展,積極融入國際能源組織,參與國際經(jīng)濟治理。

1.1能源安全范式的演變能源安全術(shù)語自1973年石油危機首次被提出以來，歷經(jīng)近50年的發(fā)展演化，迄今為止仍未達成共識。究其原因，不外乎研究主體的身份、研究問題的視角和方法、研究對象本身的內(nèi)涵和外延不斷拓展這三個方面的緣故。

1.1.1 傳統(tǒng)能源安全觀——供應(yīng)安全 美國學(xué)者丹尼爾·耶金(Daniel Yergin)指出:“認同能源安全的重要性并不意味著同意能源安全的含義。石油消費國宣稱，它們需要‘供應(yīng)安全’——以合理價格獲得能源的可靠性和可用性。出口國家則談?wù)摗枨蟀踩浞诌M入市場和消費者以證明未來投資的合理性(并保護其國家收入)。對歐洲來說，今天的關(guān)注點不是石油，而是天然氣以及對俄羅斯天然氣依賴的爭論”[6]。盡管如此，他提出的能源安全是指以可以接受的價格獲得充足的能源供應(yīng)的概念被廣泛接受[7]。譬如國際能源署(IEA)認為能源安全是指以可負擔(dān)的價格不間斷地獲取能源資源[8]。

2007年國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的《中國能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究》中指出能源安全是指當(dāng)前與未來國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的能源需求在時間、數(shù)量、價格、品質(zhì)四個方面的滿足程度，以及國家消除能源威脅與風(fēng)險的能力。而石油安全是指“一個國家或地區(qū)可以及時、足量、經(jīng)濟地獲取石油供應(yīng)，以保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)、健康運行和持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和狀態(tài)”[9]。

另外，傳統(tǒng)能源安全以防止能源供應(yīng)中斷為重心。隨著恐怖主義全球化和常態(tài)化，防范能源的非傳統(tǒng)安全成為重點，于是將能源安全擴展至各國的能源基礎(chǔ)設(shè)施和供應(yīng)鏈。維護能源的來源穩(wěn)定、運輸通道安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全也是能源安全的重點內(nèi)容。

1.1.2 綜合的能源安全 在傳統(tǒng)模式下，能源安全與能源獨立直接相關(guān)。目前只有美國、巴西和加拿大等少數(shù)國家理論上可以實現(xiàn)能源獨立。對大多數(shù)國家而言，它們?nèi)匀粩[脫不了對進口能源的依賴。要想實現(xiàn)能源自給自足是不可能的，唯一可行的就是降低石油與經(jīng)濟的直接相關(guān)性，特別是與運輸?shù)年P(guān)聯(lián)性。頁巖革命證明，石油確實是一種可替代的商品。以前石油是作為運輸燃料而發(fā)揮著戰(zhàn)略物資作用。人們可通過技術(shù)創(chuàng)新，引入新能源從而開放燃料競爭，如電動汽車、混合動力汽車、氫能汽車等，就可使石油回歸普通商品的屬性。這種通過科技革命提高能源效率以及資源的區(qū)域化趨勢就是能源安全新范式的開端[10]。

更重要的是，隨著能源生產(chǎn)與消費方式對環(huán)境和氣候變化的嚴重影響，人們開始關(guān)注能源的綜合安全。這一方面表現(xiàn)為各國紛紛采用新技術(shù)發(fā)展低碳能源、可再生能源,調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)，降低化石能源的比例，另一方面就是各國更加注重國際能源合作。對此，可以說能源安全是一個高度依賴語境的概念。它主要包含能源的可獲得性、基礎(chǔ)設(shè)施、價格、社會影響、環(huán)境、治理、能源效率及強度七個方面。其中，能源的可獲得性排首位，其次是基礎(chǔ)設(shè)施和能源價格[11]。

1.1.3 清潔低碳、節(jié)能提效和智能化的能源安全 如果說傳統(tǒng)的能源供應(yīng)安全強調(diào) “有的買”和“用得起”，能源基礎(chǔ)設(shè)施或供應(yīng)鏈安全注重“運得回”，綜合的能源安全主張多種能源“用得安全”，那么，在以新能源替代化石能源這一能源轉(zhuǎn)型大背景下，新的能源安全范式強調(diào)能源形態(tài)將由化石能源轉(zhuǎn)變成新能源，能源技術(shù)將由資源優(yōu)勢主導(dǎo)能源資源型發(fā)展為技術(shù)主導(dǎo)的能源技術(shù)型，能源結(jié)構(gòu)將由一次能源的直接消費為主調(diào)整為電氣化的二次能源占主導(dǎo)地位，能源管理將從集中式利用演變?yōu)橹悄芑庥媚躘12]。

在這一范式下，能源安全比傳統(tǒng)能源安全和綜合安全有更多內(nèi)涵和外延。它實現(xiàn)了以下轉(zhuǎn)變：一是從單一安全轉(zhuǎn)向全面安全。傳統(tǒng)能源安全以石油安全為核心，新的能源安全在關(guān)注石油安全的同時，更多地轉(zhuǎn)向天然氣、可再生能源、新能源和電力等能源的多元互補的整體安全。二是從短期安全轉(zhuǎn)向長期安全。即傳統(tǒng)能源安全主要應(yīng)對市場供應(yīng)中斷，新能源安全在強調(diào)應(yīng)對市場供應(yīng)中斷的基礎(chǔ)上，注重能源供應(yīng)的可持續(xù)性，更加注重能源安全與經(jīng)濟競爭力、環(huán)境可持續(xù)性之間關(guān)系。從僅強調(diào)能源供應(yīng)安全，轉(zhuǎn)向注重能源生產(chǎn)和供應(yīng)的清潔低碳、能源消費的節(jié)能減排提效、能源技術(shù)創(chuàng)新和能源體制變革 。三是從一國的能源安全轉(zhuǎn)向區(qū)域直至全球的能源安全，注重能源安全的國際性。盡管各國能源資源稟賦、能源生產(chǎn)能力、消費結(jié)構(gòu)和進出口依存度不同，但地球上的能源資源畢竟有限，各國只有參加國際能源組織，締結(jié)多邊條約，加入全球能源治理行列，才能保障各自的能源安全。因此新的能源安全側(cè)重于能源供應(yīng)安全和能源需求安全之間的相互依存性。

1.2中國能源安全形勢

1.2.1 油氣等能源儲產(chǎn)比低于世界平均水平，一次能源生產(chǎn)和消費中原煤仍占邊壁江山 世界主要能源資源儲量分布極不均衡。其中,世界油氣探明儲量主要集中在中東、美洲、非洲和獨聯(lián)體。截至2019年，我國石油探明儲量僅占全球總量的1.5%，儲產(chǎn)比18.7年,遠低于世界平均水平49.9年；天然氣探明儲量占全球的4.2%，儲產(chǎn)比47.3年，也低于世界平均水平49.8年。即便是煤炭資源，中國探明儲量是1 416億噸，占全球的13.2%，儲產(chǎn)比為37年，也遠低于世界平均水準(zhǔn)132年[2]。

當(dāng)前，世界油氣產(chǎn)量主要集中在中東-獨聯(lián)體和美洲兩個油氣生產(chǎn)帶。2019年，中國石油產(chǎn)量僅占全球的4.3%，天然氣產(chǎn)量是1 716億立方米，占當(dāng)年全球的4.5%[2]。世界煤炭產(chǎn)量主要集中在亞太地區(qū)、北美、獨聯(lián)體國家和歐洲。2019年，中國煤炭產(chǎn)量為38.46億噸(79.82EJ)，占全球產(chǎn)量的47.3%，煤炭消費量為81.67EJ，占全球煤炭總消費量的51.7%[2]。相應(yīng)的，我國的能源消費結(jié)構(gòu)仍以煤炭為主導(dǎo)，只是比重略有下降。

1.2.2 能源供給制約較多，油氣對外依存度持續(xù)上升 隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水準(zhǔn)的不斷提高，能源需求不斷攀升。但國內(nèi)先天的能源稟賦制約了能源自給能力,于是我國不斷加強能源領(lǐng)域的國際合作，加大能源供應(yīng)，能源對外依存度不斷攀升。石油和天然氣尤其如此，預(yù)計未來油氣仍將保持較高的對外依存度。因此，確保中國油氣進口安全是保障能源安全的關(guān)鍵。其中，石油主要來源地有中東、俄羅斯、非洲、南美和東南亞。這里面既涉及來源地安全問題(國內(nèi)沖突、恐怖主義)，也涉及運輸通道安全(霍爾木茲、馬六甲海峽)問題[13]，更涉及石油是金融衍生品問題，其價格易受美元匯率變化而出現(xiàn)劇烈波動。

1.2.3 持續(xù)龐大的石化能源消費對氣候和生態(tài)環(huán)境帶來巨大挑戰(zhàn) 我國資源稟賦現(xiàn)狀決定了我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在未來相當(dāng)長時期內(nèi)難以改變。而煤炭等化石能源的粗放使用，不僅帶來大量的二氧化碳、氮氧化合物和煙塵等污染物排放，還產(chǎn)生大量的溫室氣體，生態(tài)環(huán)境面臨巨大壓力。頻繁出現(xiàn)局部乃至大部的霧霾等大氣污染現(xiàn)象，影響生態(tài)環(huán)境，危害人民健康，阻礙經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。中共十九大報告明確提出要著力解決環(huán)境問題，推動“綠色發(fā)展”。

1.2.4 能源技術(shù)水平總體落后 近年來我國在能源科技創(chuàng)新能力和技術(shù)裝備自主化水平顯著提升，但仍面臨核心技術(shù)及裝備對外依存度高、與環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)開發(fā)技術(shù)有待進步等問題。

在油氣資源勘查與勘探方面，高精度油氣勘查與勘探關(guān)鍵技術(shù)和裝備與國外差距較大，非常規(guī)油氣資源勘查與勘探起步晚；在油氣資源開發(fā)方面，鉆機及采油配套裝備的自動化水平和可靠性低，大型管網(wǎng)調(diào)控與仿真技術(shù)受制于人，復(fù)雜地質(zhì)條件儲氣庫建庫技術(shù)、低產(chǎn)低效油田集輸處理技術(shù)尚不成熟[14]。在深井開采、水平鉆井和水力壓裂等方面需要重大技術(shù)突破。在頁巖氣勘探開發(fā)方面，不僅要加強技術(shù)交流，注重頁巖氣大規(guī)模商業(yè)開發(fā)的整體效率，還要學(xué)習(xí)國外在大氣、水資源等環(huán)境監(jiān)管政策上的先進經(jīng)驗和做法。此外還要在數(shù)字化、智能化與能源管理的深度融合，以及碳捕獲和碳封存合作項目的政策、經(jīng)濟、風(fēng)險和公共輿論評估方面發(fā)力[15]。

1.2.5 能源體系結(jié)構(gòu)性矛盾突出，整體效率不高 我國能源體系構(gòu)成復(fù)雜，煤炭、石油、天然氣、可再生能源和核能五大能源類型在促成行業(yè)發(fā)展的同時，各系統(tǒng)之間的不協(xié)調(diào)性日漸顯現(xiàn)，結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，難以發(fā)揮整體效率。煤化工和石油化工未能互補協(xié)同，光伏、風(fēng)電并網(wǎng)率較低，水能、核能相對過剩。

概而言之，西方發(fā)達國家基本已進入后石油時代，但我國傳統(tǒng)的能源供應(yīng)安全尚未得到保障，而綜合的和新的能源安全已接踵而來。當(dāng)前，我國面臨的嚴峻挑戰(zhàn)不單是傳統(tǒng)的能源供應(yīng)安全問題，歐盟的能源安全與氣候變化一體化戰(zhàn)略也給我國未來能源安全、經(jīng)濟發(fā)展乃至社會生存形成了擠壓局面。因此，只有直面危機，積極搶占新能源、新科技的戰(zhàn)略制高點，借鑒西方先進的能源安全理念和戰(zhàn)略，我們才能轉(zhuǎn)危為機，變被動為主動，才能贏得民族生存發(fā)展空間。

2 能源憲章洞察：歐盟對外實施市場化能源安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)

能源一直都是各國高度關(guān)注的問題。眾所周知，歐盟源自于歐共體，而歐共體最初肇始于能源合作，如煤鋼一體化條約(1951)和原子能一體化條約(1957)。但歐洲國家對能源安全的關(guān)注則始于20世紀70年代的石油禁運。

石油禁運暴露了歐洲國家之間以及歐洲與能源生產(chǎn)國之間需要加強能源合作，于是經(jīng)合組織在1974年成立了國際能源署。此外為了增加能源進口渠道，減輕對海灣地區(qū)石油進口單一渠道的壓力，歐共體開始將蘇聯(lián)作為可替代的能源供應(yīng)方。隨著冷戰(zhàn)的終結(jié)，為了推動歐洲投資者對中東歐和前蘇聯(lián)的能源投資合作，以保證歐洲獲得穩(wěn)定有序的能源供應(yīng), 歐盟在1991年發(fā)起《歐洲能源憲章》，并于1994年簽署了《能源憲章條約》，確立了促進國際能源合作的規(guī)則和框架。后因歐盟與俄羅斯在能源合作中的分歧，導(dǎo)致俄羅斯并未批準(zhǔn)該條約，這迫使能源憲章開始結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，啟動現(xiàn)代化進程，演變成為當(dāng)今的國際能源憲章組織。

2.1產(chǎn)生背景分析《能源憲章條約》的前身是《歐洲能源憲章》(TheEuropeanEnergyCharter)，而《歐洲能源憲章》是一個基于市場經(jīng)濟、相互協(xié)作及非歧視性原則下推行國際能源合作的政治宣言。其肇始可以追溯到20世紀90年代初期的一項政治倡議。當(dāng)柏林墻倒塌、東歐劇變和蘇聯(lián)解體相繼發(fā)生，歐洲乃至世界的政治經(jīng)濟局勢由此發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變在西方感到欣喜同時,也給它們出了一道難題，即如何使前蘇聯(lián)國家既維持政局穩(wěn)定，也能夠盡快完成市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型?！稓W洲能源憲章》的最初提議者，時任荷蘭首相魯?shù)隆けR貝爾斯(R.F.M.Lubbers)認為，能源合作不僅有助于為東西歐營造一個穩(wěn)定的政治關(guān)系和東歐經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，而且有助于滿足西歐工業(yè)化國家不斷增長的能源需求，提高能源進口的多樣化，降低依賴單一地區(qū)能源供應(yīng)的風(fēng)險，還有助于與能源供應(yīng)有關(guān)的環(huán)境問題得以解決[16]。于是在1990年6月，魯?shù)隆けR貝爾斯在歐洲理事會上首倡成立“歐洲能源共同體”。

隨后，在1991年12月，50多個國家于荷蘭海牙簽署了《歐洲能源憲章》。憲章要求東西歐各國加強能源合作，以實現(xiàn)發(fā)展開放、高效的能源市場和鼓勵私人投資及私企參與的目標(biāo)；其主要原則有締約方之間不得歧視、尊重各國對自然資源的主權(quán)、重視環(huán)境和能源效率。

2.2主要內(nèi)容簡析《能源憲章條約》是歐盟對外推廣歐盟能源市場和基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)、制度和規(guī)范的有力工具之一。它不僅推廣了自由市場模式，也拓展了歐盟的能源規(guī)范，提高了能源生產(chǎn)國能源立法體系的透明度，保障了歐盟能源供應(yīng)的長遠安全。其主要目標(biāo)是通過創(chuàng)立讓參與國都遵守的競技場規(guī)則來使能源相關(guān)的投資和貿(mào)易風(fēng)險最小化，加強能源問題的法治化。

條約主要關(guān)注五個領(lǐng)域，即基于國民待遇或最惠國待遇來保護和提升外方的能源投資；基于WTO規(guī)則使能源材料、產(chǎn)品和能源相關(guān)設(shè)備實現(xiàn)自由貿(mào)易；通過管道和電網(wǎng)實現(xiàn)能源輸送的自由化；通過提高能源效率降低能源周期對環(huán)境的負面影響；為國與國或投資者與國家之間的爭端建立解決機制[17]。上述五個方面構(gòu)成條約的四個支柱和一個涵蓋這四個支柱的爭端解決機制。

2.3主要功能剖析從歷史上來看，現(xiàn)有的全球能源治理體系是由美國主導(dǎo)，歐美國家制定具體規(guī)則的治理機制。如上世紀70年代的國際能源署，90年代的國際能源論壇。時至今日，在如何保障歐盟的能源安全方面，歐盟各成員國基本達成三方面共識，即加強與能源生產(chǎn)國、過境國的伙伴關(guān)系；通過利用和開發(fā)本土能源和替代能源并抑制整體能源消費，減少溫室氣體排放；使內(nèi)部能源市場自由化、一體化。

首先，供應(yīng)安全是歐盟能源安全戰(zhàn)略的核心。它對外不斷拓展能源空間，運用包括外交在內(nèi)的多種手段強化能源安全。這具體表現(xiàn)為加強各個層面的國際能源交流與合作，在與“能源共同體”國家、“歐洲睦鄰伙伴”國家以及“重要的能源供應(yīng)、運輸和消費”國家建立能源合作關(guān)系。與此同時，按照歐盟能源市場規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，建立一個覆蓋東歐、北非、中亞-里海和中東地區(qū)的能源生產(chǎn)國、過境國和消費國在內(nèi)的地區(qū)能源安全體系，降低對俄羅斯天然氣供應(yīng)的高度依賴和對中東歐過境國依賴所產(chǎn)生的地緣政治經(jīng)濟風(fēng)險，以保障其能源進口渠道的多元化和供應(yīng)的安全、穩(wěn)定、可靠[18]。

其次，建立統(tǒng)一的內(nèi)部能源市場。統(tǒng)一的內(nèi)部能源市場是歐盟獲得外部能源安全供應(yīng)的保障。歐盟通過完善立法和實施一系列政策措施，促進歐盟內(nèi)部能源市場自由化和一體化，完成能源管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的相互連接。

最后，能源安全與氣候變化一體化戰(zhàn)略。通過低碳技術(shù)和相關(guān)制度創(chuàng)新，加強能源技術(shù)尤其是可再生能源技術(shù)研發(fā)的領(lǐng)先地位，實施節(jié)能減排，提高能效，鼓勵利用可再生資源、減少溫室氣體排放量，降低能源對外高度依存所導(dǎo)致的安全風(fēng)險。

不可否認的是，歐盟與各成員國對如何保障能源安全實際上并未完全一致。這一方面在于各成員國有權(quán)自主確定自身的能源平衡結(jié)構(gòu)、保障自身能源安全和決定自然資源開發(fā)程度，并未將上述權(quán)力讓渡給歐盟；另一方面則是歐盟各成員國對能源供應(yīng)安全問題的觀點并不統(tǒng)一，既有支持市場進行調(diào)節(jié)的，也有主張運用地緣政治手段加以維護的。

即便如此，這里值得關(guān)注的是，運用自由主義和制度建構(gòu)主義范式比較成功、而且成效顯著、國際影響力越來越大的就是能源憲章組織了?！赌茉磻椪聴l約》不僅推廣了自由市場模式，而且為拓展歐盟的能源規(guī)范以便促進相關(guān)國家能源投資貿(mào)易規(guī)范與歐盟相一致，建立了有關(guān)能源生產(chǎn)、運輸和過境的市場化和自由化的法律框架，為歐盟能源安全提供了長遠的保障機制。這也間接地輸出了制度，使得能源憲章不斷走向國際化。

盡管2009年俄羅斯終止《能源憲章條約》的臨時適用，并正式通知秘書處其無意成為ECT的締約方，但恰是由于俄羅斯拒絕簽署卻并未完全退出《能源憲章條約》的行為，促使能源憲章大會決心調(diào)整組織機構(gòu)，啟動憲章的現(xiàn)代化進程，不斷向亞非拉地區(qū)擴展。目前，《能源憲章條約》已經(jīng)發(fā)展成為世界上參與國家最多的國際能源多邊條約。

2.4存在問題分析鑒于《能源憲章條約》是推廣自由市場模式、歐盟能源市場和基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)、制度和規(guī)范的有力工具，目的是推動能源生產(chǎn)國能源法律體系的透明化，形成多邊合作框架下的國際能源條約， 因此，條約的內(nèi)容或多或少是“最不利于國家的，但卻最有利于投資者的”。

2.4.1 條約的文本解析 這具體體現(xiàn)在條約相關(guān)概念界定不明確，適用范圍過于寬泛。具有代表性的如條約將“投資”(investment)寬泛地界定為“投資者直接或間接擁有或控制的各種資產(chǎn)”，然后列舉了6類投資。把“投資者”界定為“就締約方而言，指根據(jù)締約國可適用的法律具有公民權(quán)或國籍或永久居住在締約國的自然人或設(shè)立公司或其他組織；就第三國而言，是指滿足締約方(a)項條件的自然人、公司或其他組織?！贝送猓瑮l約把“能源周期”(energy cycle)定義為“整個能源鏈，包括與各種形式能源有關(guān)的勘探、生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、儲存、運輸、分配和消費活動，對廢棄物的處置和處理活動，以及這些活動的停止、中斷或結(jié)束，把它們對環(huán)境有害影響最小化”[19]。

尤其需要引起高度關(guān)注的是條約第1條第5項對“能源領(lǐng)域的經(jīng)濟活動”(economic activity in the energy sector)的界定看似明確了條約的適用范圍，實際上只是一種內(nèi)涵界定，加上“concerning”一詞的使用，進一步擴大了條約適用范圍。這為后來的投資爭端埋下了伏筆。

類似的還有“做投資”(make investments)或“進行投資”(making of investments)、 “損失賠償”(compensation for losses)、“過境運輸”(transit)、“相關(guān)投資的轉(zhuǎn)移”(transfers related to investments)以及第10條第1款的傘性條款規(guī)定等等。

上述概念的概括性為條約的適用以及爭端強制解決打開了方便之門，它使《能源憲章條約》成為史上最有利于投資者的、同時遭受東道國批評最多的國際條約。

2.4.2 條約有關(guān)投資者與東道國之間糾紛的強制爭端解決機制，難保公平 雖然《能源憲章條約》規(guī)定的爭端解決方式多樣，但強制解決機制是最終的程序；盡管強制解決機制有多種選擇，但國際仲裁往往是最主要的爭端解決方式。問題是如果仲裁機構(gòu)在仲裁程序和結(jié)果出現(xiàn)失誤的情況下，如何進行救濟。實際上，三種國際仲裁規(guī)則僅有《解決國家與他國國民間投資爭端公約》(ICSID)對此做了救濟規(guī)定。

尤科斯訴俄羅斯聯(lián)邦案件就足以說明問題的嚴重性。它們不僅損害了當(dāng)事國的聲譽和利益，而且也影響了仲裁機構(gòu)自身形象。2005年2月，尤科斯公司的三名外國股東胡勒(Hulley Enterprise)、尤科斯(Yukos Universal)和石油老兵(Veteran Petroleum)分別依據(jù)《能源憲章條約》向海牙常設(shè)仲裁院(The Permanent Court of Arbitration, PCA)提出仲裁申請，指控俄羅斯政府征收了它們的財產(chǎn)，索賠1 142億美元。仲裁庭裁定俄羅斯政府向三原告賠償500億美元。2016年2月，俄方以仲裁庭無管轄權(quán)為由向海牙地方法院提出撤銷之訴。法院支持了俄方主張，以缺乏仲裁協(xié)議為由撤銷了仲裁庭在上述三個案件中的所有判決[20]。但最后，荷蘭上訴法院于2020年判決撤銷地方法院的撤銷判決。

不可回避的是，ECT 已成為油氣和煤炭等化石能源公司用來打擊政府向清潔能源轉(zhuǎn)型的有力武器。這可能會阻礙人類由破壞氣候的化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的步伐。

3 能源憲章的中亞動向及對中國能源安全的影響

3.1中亞五國概況中亞五國有著豐富的油氣能源和礦產(chǎn)資源。其中，90%的化石能源在哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦，90%的水力資源則在吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦境內(nèi)。哈薩克斯坦擁有豐富的原油，土庫曼斯坦是重要的天然氣生產(chǎn)國，烏茲別克斯坦雖然也有大量的天然氣資源，但主要用于滿足國內(nèi)需求。吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦，盡管并非主要的油氣生產(chǎn)國，但因所處地理位置而成為油氣資源運輸?shù)闹匾^境國。

3.2能源憲章的動向

3.2.1 《能源憲章條約》：推行歐盟市場化能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略的利器 歐盟為保障能源進口的長期穩(wěn)定性，早在上世紀90年代就通過“獨立國家技術(shù)援助計劃”和《伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》對中亞新獨立國家進行經(jīng)濟技術(shù)援助。其中，能源管道多樣化、能源市場規(guī)則趨同與經(jīng)濟技術(shù)合作是歐盟與里海-中亞國家合作的重要內(nèi)容，而中亞地區(qū)的能源市場化改革是歐盟能源戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。同時，這些援助和合作也附加政治條件，如民主、法治、人權(quán)和市場經(jīng)濟等等。

管道多樣化方面主要體現(xiàn)在里海管道合伙項目、巴庫-第比利斯-杰伊漢輸油管道、納布科天然氣管道等。這一方面減輕對俄羅斯管道的高度依賴所產(chǎn)生的地緣政治風(fēng)險，另一方面加大對中亞地區(qū)油氣資源的進口，形成能源進口多元化格局，基本達到能源供應(yīng)安全目標(biāo)。

市場化方面主要是《能源憲章條約》根據(jù)歐盟能源供應(yīng)市場化戰(zhàn)略，要求該地區(qū)能源生產(chǎn)國以市場原則為基礎(chǔ)進行投資、運輸、建立透明、穩(wěn)定、非歧視的能源市場。并借機推廣歐盟能源市場的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和制度[22]。

其結(jié)果就是，中亞地區(qū)資源國在俄羅斯、美國、歐盟等多方壓力下，主動采取能源國際化、市場化的獨立競爭與發(fā)展戰(zhàn)略，通過能源合作，簽署并批準(zhǔn)《能源憲章條約》，成為能源憲章組織成員(見表1)。

表1 中亞國家簽署能源憲章文件概況

相關(guān)數(shù)據(jù)來自于能源憲章網(wǎng)站，https://energycharter.org/process/

3.2.2 憲章條約雙刃劍效應(yīng)的顯現(xiàn) 《能源憲章條約》在給東西方能源合作帶來便利的同時，也不可避免地給中亞各國政府帶來了歐盟能源投資貿(mào)易規(guī)范對東道國的相應(yīng)要求。這些要求一旦得不到滿足，往往會化身為披著法律外衣的各種仲裁訴求。

依據(jù)聯(lián)合國UNCTAD統(tǒng)計，基于國際條約的投資者與東道國爭端解決案件中，涉及中亞五國的依次為哈薩克斯坦(作為被告有19起，作為原告5起)、吉爾吉斯斯坦(作為被告14起)、土庫曼斯坦(作為被告13起)、烏茲別克斯坦(作為被告8起，作為原告1起)、塔吉克斯坦(作為被告1起)[17]。其中，因《能源憲章條約》而提起的投資者與東道國仲裁的135個案件中，作為被告的國家依次為哈薩克斯坦(5起)、土庫曼斯坦(1起)、塔吉克斯坦(1起)、吉爾吉斯斯坦(1起)、烏茲別克斯坦(1起)、阿塞拜疆(1起)[23]。

在這些已公開資料當(dāng)中，比較典型的案例有兩個。一個是瑞典佩特巴特訴吉爾吉斯共和國(Petrobart Limited v.The Kyrgyz Republic)案。該案中，1998年2月注冊在英屬直布羅陀(Gibraltanr)的佩特巴特(Petrobart Limited)作為供應(yīng)商向作為采購商的國有股份公司吉爾吉斯穆奈扎特(Kyrgyzmunaizat,KGM)供應(yīng)凝析油(Gas Condensate)，而KGM負責(zé)1997-1998年供暖季的冬季天然氣供應(yīng)。為履行合同義務(wù)，佩特巴特向烏茲別克的加烏茲內(nèi)夫特加茲多比卡公司(GAO Uzneftegazdobicha)購買12萬公噸的凝析油，合同總價款為0.114億美元。后因KGM未付款而產(chǎn)生合同糾紛。佩特巴特在吉爾吉斯共和國當(dāng)?shù)仄鹪V了KGM,該訴求得到當(dāng)?shù)胤ㄍフJ可，但在判決執(zhí)行之前，KGM已破產(chǎn)。

2000年，佩特巴特依據(jù)UNCITRAL規(guī)則對吉爾吉斯共和國提起仲裁，遭到了比什凱克(Bishkek)仲裁法庭的否決性裁定。 于是在 2003年9月，佩特巴特向瑞典斯德哥爾摩商事仲裁庭(SCC)提出仲裁其與吉爾吉斯共和國的糾紛要求。這次訴訟的法律依據(jù)是國際條約——《能源憲章條約》。2005年，仲裁庭依據(jù)《能源憲章條約》認為佩特巴特是投資者，有投資活動，而吉爾吉斯共和國違反了條約的10(1)和10(12)款項將KGM資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給(Kyrgyzgaz)和穆奈(Munai)，法庭判決吉爾吉斯共和國向佩特巴特賠償約113萬美元[24]。此案有力說明了《能源憲章條約》有關(guān)術(shù)語的過寬過泛而導(dǎo)致了適用范圍模糊。

另一個是奧地利的穆罕默德·阿邁爾·巴盧爾(Mohammad Ammar Al-bahloul)訴塔吉克斯坦共和國(斯德哥爾摩商事仲裁案號064/2008)案件。該案中，原告聲稱在2001年他有能力建立一個第三方資金以便在塔吉克斯坦境內(nèi)進行石油勘探，他應(yīng)由被告授予許可證，屆時勘探應(yīng)已成功，這將允許他為石油的生產(chǎn)、運輸和銷售融資。原告主張根據(jù)國際法，他有權(quán)要求被告為其頒發(fā)專屬許可證，被告也承認在2001年下半年，上述區(qū)域的許可證已經(jīng)頒發(fā)給了其他公司。原告遂主張他有權(quán)因遲延頒發(fā)許可證而遭受的損失要求損害賠償。仲裁庭于2010年6月裁決塔吉克斯坦共和國向巴盧爾支付30萬歐元賠償金[25]。

此案再次證明了《能源憲章條約》允許公司實體可以就理論上屬于未來預(yù)期可能賺取的、因政府行為而錯失的利潤主張賠償。

在此，值得關(guān)注的是，中亞國家不僅是能源憲章相關(guān)文本的簽署國，而且也是中國對外能源合作的重點對象國，中亞地區(qū)正成為中國石油企業(yè)的海外“一帶一路”油氣核心合作區(qū)。最引人注目的就是中國-中亞天然氣管線。該管線分A、B、C、D線鋪設(shè)。A線自2009年12月開始運營，B線從2010年開始運營，C線自2012年開工建設(shè)，2014年點火通氣[26]，D線正在建設(shè)當(dāng)中[27]。除此之外，中國石油在哈薩克斯坦[28]、土庫曼斯坦[29]和烏茲別克斯坦[30]均有油氣投資項目。在吉爾吉斯斯坦境內(nèi)，《吉中天然氣管道建設(shè)運營合作政府間協(xié)議修改補充議定書》，將合同有效期從35年增加到41年[31]。

3.3能源憲章對中國能源安全的影響

3.3.1 擠壓我國海外能源合作的空間，對能源供應(yīng)安全造成了長期的消極影響 冷戰(zhàn)結(jié)束后，處于歐亞大陸的中心樞紐且能源資源豐富的中亞地區(qū)開始成為俄羅斯、美國和歐盟爭奪的重點。潛在的能源管線關(guān)系到地區(qū)大國和世界大國及能源公司的實際利益和戰(zhàn)略需要，因而國際競爭激烈。于是中亞國家通過打“能源牌”謀求自身利益最大化。中亞五國毗鄰中國，從地緣經(jīng)濟和政治上考慮，中國同中亞國家開展能源合作和管線建設(shè)，有利于雙方，也能夠有力地保障我國的能源供應(yīng)安全。歐盟在該地區(qū)的介入以及作為推行歐盟市場化能源安全戰(zhàn)略的《能源憲章條約》對中亞的拓展，對中國的海外能源投資和貿(mào)易造成了競爭，增加了經(jīng)濟成本，客觀上擠壓了中國在該地區(qū)的活動空間。此外，能源憲章對非洲、中東、拉丁美洲的擴展也在無形中加劇了這些地區(qū)能源合作的競爭力度，嚴重影響到中國能源供應(yīng)安全。

3.3.2 《能源憲章條約》的雙重作用 從國際能源合作機制來講，憲章條約本身是一把雙刃劍，加入憲章條約對中國能源安全既有負面影響，也有積極效應(yīng)。這關(guān)鍵取決于時機的選擇，而時機選擇的前提條件是條約有關(guān)條款的修改及運行機制的改革。

不同于美國的傳統(tǒng)能源戰(zhàn)略，歐盟主要是以自由主義的市場模式來尋求能源供應(yīng)保障的。這種模式本身就是輸出歐盟能源市場的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和制度。而這些規(guī)范和制度則是依照歐盟法和國際法規(guī)框架精心設(shè)計和實施的。因此，是否加入《能源憲章條約》關(guān)鍵取決于該條約對中國維護能源安全是利大于弊還是相反。

短期來看，加入條約可能對我國帶來潛在的風(fēng)險，影響能源供應(yīng)安全：第一，可以使已加入《能源憲章條約》但尚未成為世貿(mào)組織的國家利用條約規(guī)定的貿(mào)易、運輸、投資爭端解決機制來解決與中國的相關(guān)爭端；第二，可以使條約締約方獲得比它們與中國簽署的雙邊投資協(xié)定更全面、更充分的保護?！赌茉磻椪聴l約》的締結(jié)方同我國簽訂了雙邊投資協(xié)定所提供的保護并不及條約對投資者的保護。如雙邊投資協(xié)定中中方要求投資者啟用爭端解決機制的前提是窮盡當(dāng)?shù)匦姓?fù)議、雙邊投資協(xié)定對“投資者”的定義比條約的寬泛界定要嚴格得多，即要求實際存在于東道國境內(nèi)[32]。最后，憲章條約本身存在的問題，如爭議條款、強制爭端解決機制的糾錯功能缺失等會對中國能源供應(yīng)安全造成潛在的威脅。

長期來講，加入憲章條約對中國的能源安全也會帶來顯著的積極作用：首先，可以保護我國在《能源憲章條約》締約方的直接投資。如在中亞的哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦這三個尚為成為世貿(mào)組織成員的國家境內(nèi)，條約可為中方投資者提供公正待遇、非歧視待遇、國民待遇、最惠國待遇和反征收的投資保護；其次，可以保護和促進《能源憲章條約》締約方的投資者來華投資；再者，有利于提升中國的國際形象，發(fā)展與中亞國家更穩(wěn)固的互信互利和可持續(xù)的關(guān)系，成為中亞發(fā)展的重要合作伙伴，而不再單單是資金提供者的角色；另外，加入憲章條約有利于提高能效，降低能源系統(tǒng)對環(huán)境造成的負面影響，有利于進一步整合國內(nèi)能源相關(guān)立法，推動以市場經(jīng)濟體系為基礎(chǔ)的國內(nèi)現(xiàn)代治理體系建設(shè)，促進國內(nèi)能源革命和國際能源合作，更能使中國有機會深度參與國際經(jīng)濟治理制度的改革；最后，加入能源憲章體系有利于構(gòu)建反映中國等新興經(jīng)濟體利益的國際能源治理框架，推動以能源產(chǎn)業(yè)為核心的國際經(jīng)濟治理體系改革。

綜上所述，只有在對條約相關(guān)爭議條款的修改，完善憲章運行機制之際，加入能源憲章體系對中方而言才是利大于弊，才能夠更進一步保障我國的能源安全。

4 啟示與借鑒：新時期的決擇

鑒于我國和歐盟同為世界能源消費大戶而且油氣進口不斷增長；都面對著氣候變化的共同挑戰(zhàn)；保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展是雙方的一致目標(biāo)；雙方都意識到國際能源市場價格波動和能源問題政治化會對彼此經(jīng)濟社會發(fā)展都有負面作用，而良性的國際能源市場有利于減緩能源地緣競爭態(tài)勢。因此中國不僅可以與歐盟在能源和氣候變化領(lǐng)域進行深度合作，而且作為歐盟能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略的《能源憲章條約》在多維度的能源安全目標(biāo)、能源市場競爭機制、能源安全的地區(qū)合作體系、能源跨境運輸機制以及能源安全與氣候變化一體化策略方面都是值得我國借鑒的。

4.1從戰(zhàn)略高度審視多維度的能源安全目標(biāo)

4.1.1 能源供應(yīng)安全 能源安全的內(nèi)涵不僅包括能源供應(yīng)安全、能源利用安全，還涉及到能源與環(huán)境、氣候的關(guān)聯(lián)。能源供應(yīng)安全的實質(zhì)是指以可負擔(dān)的價格獲得穩(wěn)定的、可持續(xù)的供應(yīng)。因此，能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略包括能源供應(yīng)的多樣化、能源運輸通道和基礎(chǔ)設(shè)施的安全。這就要求能源進口來源地多樣化、運輸線路多樣化和能源資源供應(yīng)的多樣化。

目前我國油氣進口來源和線路相對單一，能源供應(yīng)安全潛在風(fēng)險大。因此，今后要繼續(xù)加強對中東、俄羅斯、中亞、非洲和拉美等能源生產(chǎn)國、過境國的雙邊政治經(jīng)濟關(guān)系，互利互惠，提供能源供應(yīng)安全的可預(yù)見性。

另外，鑒于我國能源資源分布不均，能源資源多樣化程度較低，煤炭處于絕對主導(dǎo)地位，供需結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，我國應(yīng)著力改善這一短板，大力發(fā)展新能源和可再生能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。在堅持能源的頂層設(shè)計和全國統(tǒng)籌規(guī)劃前提下，鼓勵、引導(dǎo)各級地方政府因地因時制宜，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐哪茉匆?guī)劃和產(chǎn)業(yè)。如新疆可發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，水利資源豐沛省份可大力發(fā)展水電產(chǎn)業(yè)。

4.1.2 節(jié)能減排和提高能效 我國能源安全的另外一個問題就是單位國內(nèi)生產(chǎn)總值和主要耗能產(chǎn)品能耗遠高于西方主要能源消費國家平均水平，這進一步加劇了能源供需矛盾。因此必須將節(jié)能和提高能效作為國家能源安全戰(zhàn)略的重要組成部分，它也是減緩油氣進口增長所引起的外部地緣戰(zhàn)略壓力的需要。

我國的資源稟賦現(xiàn)狀決定了以煤為主的能源結(jié)構(gòu)今后很難有所改觀，而以煤炭為主的化石能源的粗放使用，必然導(dǎo)致溫室氣體的大量排放，生態(tài)環(huán)境惡化，引發(fā)社會問題，危害人民生命健康，制約經(jīng)濟發(fā)展。鑒于此，政府除了實行調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，增加利用新能源和可再生能源的長期戰(zhàn)略之外，可以借鑒歐洲的碳交易做法，鼓勵企業(yè)技術(shù)革新以減少能耗和碳排放。

4.2積極開展全方位的國際能源合作，保障國家能源供應(yīng)安全能源供需的相互依存性質(zhì)決定了能源安全必須通過國際合作才能實現(xiàn)，而最初的國際能源合作，往往是在兩個或多個國家之間通過協(xié)議自發(fā)進行的。一旦遇到能源爭端、全球性氣候問題以及由此引發(fā)的各國或地區(qū)政治問題，則需要一種雙邊或多邊的對話形式來解決，于是，國際能源組織應(yīng)運而生。

在現(xiàn)有的國際能源組織當(dāng)中，很難有象國際能源憲章組織(IECT)那樣，具有法律約束力、成員涵蓋范圍廣、業(yè)務(wù)領(lǐng)域涵蓋油氣、煤炭和可再生能源、涉及從能源開發(fā)到終端消費整個能源價值鏈、側(cè)重于能源投資的保護國際組織。

鑒于能源合作是“一帶一路”的重頭戲，“絲綢之路經(jīng)濟帶”與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟及哈薩克斯坦“光明之路”計劃的對接，加之中亞五國大多數(shù)已成為能源憲章成員國以及中國積極接觸能源憲章這一現(xiàn)實，中國與中亞的能源合作必將在更為寬廣市場范圍內(nèi)進行，多邊合作必將進一步加強。因此，我國應(yīng)深化與能源憲章的交流與合作，為今后參與國際能源治理爭取更多的主動權(quán)。我國既可以借國際能源憲章改革之際，優(yōu)化條約有關(guān)條款，然后決定是否加入；也可以充分借鑒其成熟的條約文本和較為完善的機制為上合組織多邊框架下的能源區(qū)域合作提供保護。

4.3從外部區(qū)域?qū)用嬉Ｕ夏茉磥碓吹?、運輸通道和管網(wǎng)的安全第一，構(gòu)建與能源生產(chǎn)國、過境國和消費國的能源共同體關(guān)系。繼續(xù)深化我國與俄羅斯、中亞、中東、非洲、南美等能源生產(chǎn)國的能源共同體關(guān)系，構(gòu)建與能源過境國的睦鄰友好關(guān)系，協(xié)調(diào)與能源消費國的協(xié)同、溝通機制。其中，借鑒能源憲章的市場化能源供應(yīng)安全政策來加強中俄的能源合作，以此降低海外石油的政治風(fēng)險，更大限度地維護國家的能源安全。

第二，借鑒過境議定書，維護我國陸上能源運輸通道安全。在能源運輸領(lǐng)域，《能源憲章條約》不僅倡導(dǎo)各成員國遵循運輸自由、非歧視和國民待遇原則，而且條約第7條還做了詳盡規(guī)定。其過境運輸議定書對中國具有重要的實質(zhì)意義。由于中國既是過境國，也是運輸目的地國，具有雙重身份。因此，運輸議定書所規(guī)定的原則、義務(wù)和仲裁條款有利于最大限度地保護自身權(quán)益。充分借鑒《能源憲章條約》，可以更好地維護東北、西北、西南陸上能源進口通道安全。

第三，開辟北極航道，打造“冰上絲綢之路”。北極地區(qū)蘊藏著極其豐富的自然資源，大多數(shù)的油氣資源處于不足500米水深的近岸地區(qū)。因此加強同俄羅斯在內(nèi)的環(huán)北極國家的能源合作，開辟北極航道，打造“冰上絲綢之路”，落實互聯(lián)互通項目有助于進一步保障我國海上能源生命線的能力。陸海并舉，開拓北極航道，打造“一帶一路”海上運輸新航道[33]。

4.4參與全球能源治理，爭取自身應(yīng)有的話語權(quán)目前，我國參與的國際能源組織較多，但實質(zhì)性合作不多；參與區(qū)域性國際組織程度較高，實質(zhì)性合作多于一般性和對話性合作，且此類合作多是點對點的雙邊合作。好處是簡便易行，但不利的是談判成本很高，易受外界壓力干擾，沒有相應(yīng)的制度保障。

當(dāng)前借簽署《國際能源憲章》宣言之際，我國應(yīng)繼續(xù)深化與能源憲章的對話和合作機制，深入觀摩、學(xué)習(xí)歐美發(fā)達國家主導(dǎo)的國際經(jīng)濟組織的運作機理和模式，為今后參與、建設(shè)和改革國際相關(guān)組織積累實踐經(jīng)驗。充分利用中國作為能源生產(chǎn)和消費大國的國際地位，積極參與已有的國際能源組織，通過參與—利用—改造—重構(gòu)的方式實現(xiàn)更加公平合理的國際能源治理新格局[34]。通過接觸、交流、參與，力爭全球能源體系的話語權(quán)，進入國際主要能源資源市場的運作的核心，對國際能源資源逐步建立中國的基準(zhǔn)價格和定價中心。

4.5持續(xù)推進能源領(lǐng)域的市場化改革歐盟對外推行市場自由化的能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略是以其統(tǒng)一的內(nèi)部能源市場自由化運作為基礎(chǔ)的。之所以要對能源領(lǐng)域?qū)嵤┦袌鲎杂苫母?，主要原因是它能夠完全反映資源的稀缺程度、供需關(guān)系、環(huán)境成本，有助于提高能源產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)的競爭力，進而增強企業(yè)和本國經(jīng)濟的國際競爭力，最終保障了能源供應(yīng)安全。

類似的，能源市場效率和競爭力也是我國能源安全的基石。當(dāng)前能源“體制革命”就是針對能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中長期存在的、諸如壟斷和行政干預(yù)等體制性障礙進行的。能源價格市場化是能源體制革命的核心。而要充分發(fā)揮市場在配置資源當(dāng)中的基礎(chǔ)作用，及時反映國際市場價格變化和國內(nèi)市場供需關(guān)系，就需要引入競爭機制，讓更多的、符合一定資質(zhì)的民營和外資企業(yè)進入能源領(lǐng)域，同國有企業(yè)同臺平等競爭，從而促進能源行業(yè)的健康發(fā)展。

能源市場化改革是讓市場在配置資源中起基礎(chǔ)作用，而市場功能的發(fā)揮離不開政府的監(jiān)管。這就需要政府盡快建立并完善能源領(lǐng)域的法律法規(guī)，提高能源法律體系的透明度，加強監(jiān)管，完善能源的宏觀調(diào)控體系。

4.6深化與歐盟在氣候變化領(lǐng)域的合作機制能源安全、經(jīng)濟競爭和環(huán)鏡的可持續(xù)發(fā)展是各國共同面對的難題，尤其是傳統(tǒng)化石燃料的應(yīng)用直接引起大量溫室氣體的排放，繼而嚴重影響了全球氣候變化。為應(yīng)對氣候變化，國際社會出臺了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(1992)、《京都議定書》(1997)和《巴黎氣候變化協(xié)定》(2016)等法律文本。

歐盟在應(yīng)對氣候變化方面始終走在世界前列。它不僅是最早發(fā)布控制碳排放和提高能效戰(zhàn)略的組織，而且在2019年12月，為實現(xiàn)到2050年使歐洲成為世界上第一個氣候中立的大陸的政治抱負，歐洲委員會發(fā)布了歐洲綠色協(xié)議(European Green Deal)。為了落實這一政治意愿，歐洲委員會在2020年3月頒布了《歐洲氣候變化法》。為了達到氣候和環(huán)境目標(biāo)，歐洲委員會還提出了《2030年生物多樣性戰(zhàn)略》《新工業(yè)戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》《從農(nóng)場到廚房可持續(xù)食品戰(zhàn)略》和《歐洲無污染計劃》，歐洲為此啟動工作提高了2030年減排目標(biāo)，并為2050年目標(biāo)設(shè)置了一個現(xiàn)實路徑[35]。

我國為了保持國民經(jīng)濟持續(xù)高效發(fā)展和滿足人民群眾對美好生活的不斷需求，一方面不斷增加油氣等能源的供應(yīng)和應(yīng)急儲備能力，另一方面為履行碳減排承諾，大力發(fā)展清潔低碳能源。這就要求早日實現(xiàn)煤炭消費和石油消費達峰，使石油消費與經(jīng)濟發(fā)展逐步脫鉤，盡快完成交通運輸領(lǐng)域石油燃料的替代。

因此，中國很早就與歐盟在氣候變化領(lǐng)域開展合作。雙方先后于2005年、2010年、2013年發(fā)表了《中歐氣候變化聯(lián)合宣言》《中歐氣候變化對話與合作聯(lián)合聲明》《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》，雙方為應(yīng)對世界氣候變化而持續(xù)進行的通力合作給其他國家樹立了良好的榜樣。今后，雙方將在氣候變化和清潔能源領(lǐng)域繼續(xù)深入合作，如能源效率、能源節(jié)約、新能源和可再生能源、清潔能源、碳捕獲和儲存、碳交易、氫和燃料電池、低排放交通、低碳城市等。