政策工具視角下我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策量化研究*

李曉娣 原 媛 黃魯成,2

(1.哈爾濱工程大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 哈爾濱 150001;(2.北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 北京 100124)

0 引 言

隨著經(jīng)濟高速發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，高齡化既是一種趨勢也是一種成效，然而由于高齡人口數(shù)量的逐年增加，又成為影響社會發(fā)展的嚴峻問題。在過去30年間，我國相對有利的人口結(jié)構(gòu)和較低的撫養(yǎng)比促進了經(jīng)濟的高速增長，使得跨區(qū)域人口流動和剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移，但在生育政策的影響下和相對剩余勞動力不斷消化的情況下，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生微妙變化。自我國2000年進入老齡社會以來，人口老齡化隨著生活水平提高、醫(yī)療水平改善、人口生育率和死亡率降低、平均預(yù)期壽命延長等迅速發(fā)展。從2004年開始，以勞動力成本快速上漲為信號，適齡勞動人口的相對下降成為了新的人口趨勢，同時人口少子化和老齡化加快進程，我國人口出生率已從1990年的21.06‰，下降至2019年的10.48‰；2017年我國65歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達到11.37%。此外，人口老齡化速度加快使得我國過早進入老齡化社會，促進了對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)的需求，使得資源在社會范圍內(nèi)出現(xiàn)向以醫(yī)療、教育等為代表的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的再配置狀況。

當前少子化和老齡化趨勢加速，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有艱巨復(fù)雜、長期落實的特點，呈現(xiàn)出多主體、多維度、多領(lǐng)域、多階段的發(fā)展特征，而推動我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是各項政策文件的落實和實踐，形成一系列內(nèi)容豐富、配套齊全、監(jiān)管到位、目標深遠的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體體系?，F(xiàn)階段推行的養(yǎng)老政策由于管理的領(lǐng)域范圍廣、涉及部門多、配套舉措多，政策的內(nèi)容梳理以及各部門對政策的理解和高效運用等問題都需要理清脈絡(luò)。因此本研究基于開展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策量化研究，從縱向角度構(gòu)建政策工具——養(yǎng)老模式參與主體——創(chuàng)新價值鏈的三維分析模式和橫向角度開展詞云圖識別出政策文本中高頻詞，較為全面地呈現(xiàn)政策文本內(nèi)容，加深各養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的參與活動主體對政策的理解力，最后根據(jù)政策文本存在的問題提出相應(yīng)的對策建議。

1 文獻綜述

1.1政策工具研究政策工具是政府通過采取一系列措施(如融資政策、人才培養(yǎng)、服務(wù)外包等)提供服務(wù)、需求、技術(shù)、資金等而實現(xiàn)既定目標的一種手段方式，具有目標明確性、可操作指南性[1]。政策工具作為明確規(guī)范政策主體和政策客體連接的紐帶，在推動政策客體發(fā)展時發(fā)揮戰(zhàn)略性導(dǎo)向作用[2]。按照不同的劃分角度，國內(nèi)外學(xué)者將政策工具分為不同的類別，其中Rothwell和Zegveld對政策工具的分類在國內(nèi)外應(yīng)用最廣泛，將科技創(chuàng)新融入政策工具分類中，分為供給面、環(huán)境面、需求面[3-4]。Howlett以政府角色為重心將政策工具分為自愿性、混合性、強制性[5]。劉秀玲等基于政策工具組合和作用面分為戰(zhàn)略面、供給面、需求面、環(huán)境面和評估面[6]。黃子洋等根據(jù)技術(shù)發(fā)展的內(nèi)生進程，分為期望建立、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、學(xué)習(xí)和試驗三類政策工具[7]。

1.2養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策研究在我國老齡化發(fā)展大趨勢下，老齡政策的設(shè)計應(yīng)緊密結(jié)合未來老年人的新特點和新趨勢進行實時調(diào)整以起到引導(dǎo)和規(guī)范作用[8]。根據(jù)學(xué)者們研究視角的不同，可將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策研究分為三個方面：一是政策的比較和差異性研究：根據(jù)政策比較內(nèi)容的深度和廣度，對比地方發(fā)布的有關(guān)養(yǎng)老發(fā)展政策，分析政策工具的選擇和偏好[9]；或者根據(jù)供給的政策文本內(nèi)容和政策間的聯(lián)動特征探究政策間的供給差異并進行整體性的比較分析[10]。二是政策的量化和協(xié)同性研究：一方面通過梳理政策文本高頻關(guān)鍵詞和共詞分析理清政策發(fā)展的主要脈絡(luò)[11]。另一方面為實現(xiàn)政策效力最大化，探討政策組合和政策的協(xié)同情況[12]。三是政策工具與框架研究：基于Rothwell和Zegveld對政策工具的分類標準，將政策工具分為具有影響性的環(huán)境面、拉動性的需求面、推動性的供給面，以單篇政策文本或多篇政策文本作為研究對象，構(gòu)建出以政策工具與積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略[13]、推進“健康中國”戰(zhàn)略[14]、養(yǎng)老服務(wù)體系[15]、養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)[16]、智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)[17]等二維分析框架下的政策文本內(nèi)容分析，或構(gòu)建以政策工具與老年健康服務(wù)分類和老年健康服務(wù)供給機制的三維分析框架[18]。

綜上所述，學(xué)者們關(guān)于政策工具的研究具有一定的理論基礎(chǔ)，考慮到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于初級階段，針對不同學(xué)者研究養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策所設(shè)立的框架分析缺乏對政策文本的系統(tǒng)性研究，而由于政府針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的實踐落實和頒布數(shù)量直接影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成效，并且養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及部門廣、環(huán)節(jié)多，如何深度剖析政策文本是保障養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有序?qū)嵤┑闹匾h(huán)節(jié)。因此本研究基于政策工具——養(yǎng)老模式參與主體——創(chuàng)新價值鏈維度，將各類政策工具明確劃分所屬范圍，從系統(tǒng)性多維度層面開展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本的量化研究。

2 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的分析框架和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

基于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的政策工具、養(yǎng)老模式、創(chuàng)新活動，從整體性、系統(tǒng)性、連續(xù)性的綜合視角全面考察政策工具、參與主體、創(chuàng)新活動三者在政策方面的協(xié)調(diào)配置問題，構(gòu)建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系的三維分析框架。

2.1分析框架

2.1.1 養(yǎng)老模式參與主體(X維度) 結(jié)合養(yǎng)老發(fā)展模式，將養(yǎng)老模式參與主體分為醫(yī)療機構(gòu)、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)，共同為推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)，助推養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)全方位、多領(lǐng)域、多樣化的發(fā)展形式，發(fā)揮不同養(yǎng)老模式參與主體的參與度和作用力。

2.1.2 政策工具維度(Y維度) 供給型、環(huán)境型、需求型的政策工具在推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展時發(fā)揮重要作用，其中供給型政策工具是驅(qū)使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力，環(huán)境型政策工具是維系養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障力，需求型政策工具是促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動力。

供給型政策工具主要是指政府通過增加技術(shù)、人才、資本等要素的供給，直接為促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供驅(qū)動力，成為維系養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)保障和直接動力。環(huán)境型政策工具主要是指政府通過提供法制監(jiān)管、優(yōu)惠措施等政策為推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境或有序的市場環(huán)境機制，間接地影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)的新技術(shù)新產(chǎn)品新平臺的投入和應(yīng)用，為促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障力和影響力。需求型政策工具主要是指政府通過采取外部手段來穩(wěn)定市場環(huán)境并拓寬養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如增加消費需求、引進社會力量等拉動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品投入、高質(zhì)量需求、技術(shù)應(yīng)用發(fā)展，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供拉動力(如表1所示)。

表1 政策工具的分類及內(nèi)容描述

2.1.3 創(chuàng)新價值鏈(Z維度) 在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的拓展和延續(xù)過程中，養(yǎng)老模式參與的主體如醫(yī)療機構(gòu)、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)對于新技術(shù)、新產(chǎn)品、新平臺的投入、推廣和應(yīng)用均需要積極融入創(chuàng)新環(huán)節(jié)中。因此本研究將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新價值鏈分為基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障、產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化、市場化與推廣應(yīng)用三個方面。

在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的三維分析框架中(見圖1)，相對應(yīng)的X-Y-Z軸表示政府針對不同參與主體在不同的創(chuàng)新活動下所采取的政策工具?；赬軸主體維度，依次為醫(yī)療機構(gòu)、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)；基于Y軸工具維度，依次為供給型、環(huán)境型、需求型政策工具；基于Z軸創(chuàng)新維度，按照創(chuàng)新活動階段性特點由低到高，則表明政府的參與程度由高到低而市場化程度由低到高，依次為基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障、產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化、市場化與推廣應(yīng)用。

圖1 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的三維分析框架

2.2數(shù)據(jù)基礎(chǔ)政策文本反映政府的政策行為，引導(dǎo)政策規(guī)范和實踐落實。為了確保所選取的政策文本具有真實性和代表性，本研究所選取的政策文本均與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。由于地方發(fā)布的政策文本皆為中央發(fā)布的延續(xù)擴展和深入落實，因此本研究所選政策文本均為中央政府或直屬部門發(fā)布的文件(見表2)。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本選取過程：一是在國務(wù)院或北大法寶等官方網(wǎng)站搜索標題中含有“養(yǎng)老”的關(guān)鍵詞或全文搜索；二是開展高級檢索或關(guān)聯(lián)檢索明確檢索范圍，避免遺漏相關(guān)政策文本；三是對所收集到的文本進行篩選，保留通知、意見、規(guī)劃等政策文本。

表2 政策文本匯總

3 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容分析

3.1我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容文本分析單元編碼首先，本研究以2011-2020年36篇整理篩選后的政策文本作為分析樣本，采用內(nèi)容分析法對樣本進行編碼歸類和頻數(shù)統(tǒng)計，由于同一政策文本中可能涉及多項政策條款或?qū)?yīng)不同的政策工具，按照“政策名稱編號——章節(jié)號——條款號”的方式進行編碼(見表3)。

編碼過程由課題組成員1名老師、2名博士、2名碩士展開工作，首先按照政策工具含義及關(guān)鍵詞從政策文本中篩選出政策工具；然后由課題組成員根據(jù)三維分析框架劃分政策工具的所屬范圍，對于界定范圍不明確的政策工具統(tǒng)一討論后再重新分配；最后統(tǒng)一查驗界定范圍后的政策工具其分配結(jié)果是否準確，最終完成政策文本的編碼和三維分析框架的分布工作。

表3 政策文本編碼內(nèi)容

其次，根據(jù)政策文本編碼內(nèi)容整理，按照政策工具為主體劃分政策文本，其中供給型政策工具占55.7%，環(huán)境型政策工具占32.2%，需求型政策工具占12.1%。

最后，在對36篇養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策進行編碼和統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的政策條款內(nèi)容按供給型、環(huán)境型、需求型的政策工具(Y軸)與醫(yī)療機構(gòu)、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)的養(yǎng)老模式參與主體(X軸)與基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障、產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化、市場化與推廣應(yīng)用的創(chuàng)新價值鏈(Z軸)進行歸類統(tǒng)計，形成了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的三維分析框架。(由于受篇幅所限，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的三維分布情況并未在文中呈現(xiàn)，如有需要可聯(lián)系作者獲取。)

3.2我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的總體狀況分析我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新價值鏈維度下對于不同養(yǎng)老模式參與主體，政策工具的選擇具有靈活多樣性，在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段，社區(qū)和養(yǎng)老機構(gòu)使用供給型政策工具頻數(shù)多，而養(yǎng)老機構(gòu)中的環(huán)境型和需求型政策工具分布均衡。在產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化階段，由于政府各項政策中提倡醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的應(yīng)用，因此醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)兩者在政策工具的協(xié)同下產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)揮成效。在市場化與推廣應(yīng)用階段，對于不同的養(yǎng)老模式參與主體供給型政策工具使用頻率最多，環(huán)境型和需求型政策工具次之(見圖2)。

3.3我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的單維度分析從X養(yǎng)老模式參與主體維度來看，各類政策工具主要應(yīng)用于養(yǎng)老模式參與主體的基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段，為醫(yī)療機構(gòu)、家庭、社區(qū)及養(yǎng)老機構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并構(gòu)建信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展服務(wù)平臺。而養(yǎng)老機構(gòu)也注重產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；ㄔO(shè)，政府積極開展各地區(qū)養(yǎng)老試點的推廣和規(guī)范使用。并基于“互聯(lián)網(wǎng)+”網(wǎng)絡(luò)信息平臺，醫(yī)療機構(gòu)與家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機構(gòu)積極開展“互聯(lián)網(wǎng)+”的醫(yī)療服務(wù)實現(xiàn)了資源的整合和技術(shù)產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，進而實現(xiàn)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的探索實踐。

圖2 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策三維框架下政策工具數(shù)量

從Y政策工具維度來看，供給型政策工具中信息科技投入、教育培訓(xùn)使用頻率最多，信息科技投入提供養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展所需的技術(shù)支撐和信息網(wǎng)絡(luò)平臺；教育培訓(xùn)一方面從人力資源的培養(yǎng)和儲備兩方面擴大人才隊伍建設(shè)，如增設(shè)對口專業(yè)和培養(yǎng)機構(gòu)提供服務(wù)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才供給，或在《關(guān)于落實〈“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃〉成員單位分工意見》中提出開發(fā)老年人才，儲備人才隊伍建設(shè)的規(guī)劃；另一方面鼓勵開展老年大學(xué)，加強老年人的教育工作，并在《關(guān)于制定和實施老年人照顧服務(wù)項目的意見》中提出向老年人親屬開設(shè)護理保健等技能課程，以預(yù)防緊急突發(fā)情況下采取積極有效應(yīng)對舉措。環(huán)境型政策工具中使用最多的是財政支持和法規(guī)管制工具，通過加強財政支持服務(wù)助推養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各項活動的有序開展，健全養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)各項舉措的法律法規(guī)和監(jiān)管機制工作。需求型政策工具中使用最多的是服務(wù)外包、消費市場的工具，政府通過鼓勵社會力量采取PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，拓寬并滿足老年人的消費市場。

從Z創(chuàng)新價值鏈維度來看，基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段占較大份額，反映出我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)以及老齡化問題作為關(guān)注熱點，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚未成熟，現(xiàn)階段在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段投入大量的政策支持，構(gòu)建服務(wù)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)；鼓勵各地區(qū)試點的規(guī)范推廣，助推養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體提質(zhì)增效，實現(xiàn)養(yǎng)老模式的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、推廣化發(fā)展；確保初具規(guī)模的養(yǎng)老主體模式在市場上推廣養(yǎng)老服務(wù)，進一步拓寬老年人的受眾范圍和培育對口需求。

3.4我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的二維交互分析

3.4.1 X-Y(主體維度—工具維度)交互分析 供給、環(huán)境、需求的政策工具全面應(yīng)用于我國養(yǎng)老模式參與主體建設(shè)中，共同為推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供全方位的政策支撐，供給型政策工具較多的應(yīng)用于醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式中，而養(yǎng)老機構(gòu)的需求型政策工具滿足了規(guī)模擴建融資難的問題，政府鼓勵社會力量采取PPP模式參與養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)并提供資金技術(shù)人員的支撐(見圖3)。

圖3 X-Y二維交互分析

3.4.2 X-Z(主體維度—創(chuàng)新維度)交互分析

我國養(yǎng)老模式參與主體積極融入創(chuàng)新價值鏈維度，兼顧創(chuàng)新維度各個階段共同為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮作用。其中社區(qū)和養(yǎng)老機構(gòu)在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段政策工具數(shù)量分別占比61.7%、43.2%，提供基礎(chǔ)設(shè)施保障和人才培養(yǎng)；在產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化階段養(yǎng)老機構(gòu)政策工具數(shù)量占比29.5%，涌現(xiàn)一批具有示范作用和規(guī)?；酿B(yǎng)老機構(gòu)模式；在市場化與推廣應(yīng)用階段，醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)的政策工具數(shù)量分別占比37.3%、27.3%，與政府推行的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合兩者相輔相成，共同推進解決老年人需求或提供滿足老年人生活保障的服務(wù)活動(見圖4)。

圖4 X-Z二維交互分析

3.4.3 Y-Z(工具維度—創(chuàng)新維度)交互分析 當前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新價值鏈維度各類政策工具全面應(yīng)用其中，但供給型政策工具占比過半，均為82.2%、62.7%、63.9%，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各主體各階段建設(shè)提供基礎(chǔ)保障設(shè)施和技術(shù)平臺服務(wù)，產(chǎn)業(yè)擴建提供人才支撐和示范工程，市場推廣滿足特色化的服務(wù)需求(見圖5)。

圖5 Y-Z二維交互分析

4 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策詞云圖分析

考慮政策文本信息的多樣性以及視圖呈現(xiàn)信息的便利性，采用詞云圖(wordcloud)的方法對政策文本進行可視化分析，將政策文本按照政策工具適用于主體維度和創(chuàng)新維度的分類范圍，分為V1、V2、V3、V4共四個視圖，其中V1表示供給型政策工具適用于主體維度和創(chuàng)新維度下的文本集合，V2表示環(huán)境型政策工具適用于主體維度和創(chuàng)新維度下的文本集合，V3表示需求型政策工具適用于主體維度和創(chuàng)新維度下的文本集合，V4表示各類政策工具均通用于各主體在不同創(chuàng)新維度下的文本集合(見圖6)。

圖6 政策文本的多視圖分析框架

詞云圖通過字體的大小凸顯文本中出現(xiàn)頻率較高的關(guān)鍵詞，根據(jù)圖7各類政策文本的詞云圖，“養(yǎng)老”“養(yǎng)老服務(wù)”均為V1、V2、V3、V4共同的高頻詞，表明政策文本中的各類政策工具均為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)。V1供給型政策文本中“醫(yī)療”“社區(qū)”“健康”“設(shè)施”“信息”“教育”等詞匯占比頻次高，表明該類政策工具從基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、人才培養(yǎng)等方面為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供要素供給。V2環(huán)境型政策文本中“養(yǎng)老機構(gòu)”“政策”“監(jiān)督”“融資”等詞匯占比頻次高，通過對初具規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)或其他養(yǎng)老模式提供融資支持、監(jiān)督管制、用地保障等確保良好有序的支撐環(huán)境。V3需求型政策文本中“養(yǎng)老機構(gòu)”“社會力量”“市場”等詞匯較多出現(xiàn)，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展延伸提供拉動力。V4通用型政策文本中“老年人”“健康”“教育”“創(chuàng)新”等詞匯占比頻次高，展現(xiàn)出此類涉及資金投入、保險制度、組織領(lǐng)導(dǎo)、交流合作等政策文本均適用于各類養(yǎng)老模式參與主體在不同創(chuàng)新維度下的政策支持。

圖7 政策文本的詞云圖

5 研究結(jié)論與對策建議

本文構(gòu)建了基于政策工具——養(yǎng)老模式參與主體——創(chuàng)新價值鏈的三維分析框架，進而對我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策進行縱向和橫向的深入量化分析。研究發(fā)現(xiàn)目前我國政府發(fā)布的有關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策存在以下問題并提出對策建議。

5.1我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

5.1.1 促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具呈現(xiàn)重供給型輕需求型的分布狀況 我國政府在促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展所制定的各項政策涵蓋供給型、環(huán)境型和需求型，但各類政策工具的占比有所不同，其中供給型政策工具占55.7%，偏向教育培訓(xùn)占14.7%和信息技術(shù)支持占12.1%；環(huán)境型政策工具占32.2%，偏向財政支持占9.2%和法規(guī)管制占7.1%；需求型政策工具占12.1%，偏向服務(wù)外包占7.1%；總體上呈現(xiàn)出養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策偏供給型而輕需求型的不均衡狀態(tài)。由于我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于初級階段，各項政策主要體現(xiàn)在技術(shù)支持、教育培訓(xùn)、財政支持等加大供給，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展提供基礎(chǔ)保障和動力源泉，但缺乏社會參與、交流合作、消費市場等其他參與客體的融入，影響資源的優(yōu)化整合和配置效率，不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)深入發(fā)展。

5.1.2 養(yǎng)老模式參與主體的政策分布具有不均衡的特征 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中養(yǎng)老模式參與主體包含的眾多參與對象中，涉及養(yǎng)老機構(gòu)的政策文本最多，醫(yī)療機構(gòu)次之，家庭和社區(qū)最少。由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的受眾對象老年人的需求多樣化，單一參與主體解決問題的效率遠不及強強聯(lián)合，故而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要全方位、多角度、多元化的融合協(xié)作，共同致力于促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做貢獻。但政策文本中僅在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和養(yǎng)老機構(gòu)與家庭和社區(qū)等層面有聯(lián)合合作。

5.1.3 從創(chuàng)新價值鏈維度來看我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局尚未成熟 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新價值鏈維度下的不同階段分布具有不均衡的特點，各類政策工具和養(yǎng)老模式參與主體在基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段占較大份額，而由于政策支持示范試點推廣和鼓勵社會參與，養(yǎng)老機構(gòu)在產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；A段初具成效；由于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的推廣，醫(yī)療機構(gòu)與家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機構(gòu)在市場化與推廣應(yīng)用階段展開合作新模式。但我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新價值鏈的各個階段都同樣重要，基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)保障階段為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基石，產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；A段為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓寬深度，市場化與推廣應(yīng)用階段提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展廣度，可見養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新價值鏈維度各階段發(fā)展均需高度重視。

5.2我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化的對策建議第一，為了保障引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具實現(xiàn)合理配置，擴大政策的覆蓋面和整體協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)三類政策工具優(yōu)化搭配、相互補充。政府應(yīng)從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供給層面和需求層面多角度切入，一方面綜合衡量政策工具的整體布局，加強對各項政策工具的執(zhí)行監(jiān)督管理，減少高頻政策工具的“過溢”現(xiàn)象，適當提高低頻政策工具的使用情況。另一方面，鼓勵服務(wù)外包、交流合作等政策服務(wù)，融合科研院所、企業(yè)、養(yǎng)老模式參與主體等協(xié)同合作創(chuàng)新，注入創(chuàng)新力量投入產(chǎn)品研發(fā)，搭建老年人多樣化品質(zhì)化的適老空間，共同致力于實現(xiàn)資源的優(yōu)化整合為推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化發(fā)展做貢獻。

第二，結(jié)合政策工具和創(chuàng)新價值鏈維度，發(fā)揮各參與主體的作用。一方面政府密切關(guān)注各參與主體的發(fā)展狀況和存在問題，通過制定政策引導(dǎo)參與主體的優(yōu)勢互補和互利合作。另一方面考慮到養(yǎng)老市場的供需匹配性，醫(yī)療機構(gòu)加強醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)合作搭建公共信息服務(wù)平臺。除了養(yǎng)老模式參與主體外，企業(yè)、科研院所等通過服務(wù)外包、政府采購等政策積極融入養(yǎng)老市場，通過加強適老產(chǎn)品研發(fā)和突破適老產(chǎn)品的關(guān)鍵核心技術(shù)，開展領(lǐng)頭的科研項目合作，繁榮和培育老年人的消費市場，提高老年用品的科技含量和老年消費者的滿意度、幸福感。

第三，調(diào)整政策工具和養(yǎng)老模式參與主體與創(chuàng)新價值鏈維度相匹配，保障養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)合理化進程。在完善基礎(chǔ)保障的前提下，注重產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；褪袌龌c推廣應(yīng)用的階段有序開展，綜合衡量政策的出發(fā)點和落腳點，發(fā)布覆蓋面廣、靈活性強的相關(guān)政策，實現(xiàn)政策工具與養(yǎng)老模式參與主體的優(yōu)化組合，進而推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新價值鏈各階段工作有序發(fā)展。