政府類項目融資發(fā)展新趨勢及潛在風險探析

戴賢榮

摘要：在政府債務監(jiān)管趨嚴的背景下，政府類項目融資面臨不少挑戰(zhàn)，亟需轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文在梳理政府類項目融資發(fā)展新趨勢的基礎上，探析了其存在償債風險、流動性風險、合規(guī)風險、擔保鏈風險以及政策風險等潛在風險。在基于穩(wěn)增長、防風險的大形勢下，提出規(guī)范發(fā)展政府類項目融資以及有效防范和化解金融風險的幾點對策建議。

關鍵詞：政府類項目融資? 新趨勢? 潛在風險

一、引言

多年來，政府類項目投融資發(fā)展在緩解地方政府資金缺口、助力地方基礎設施建設、助推經(jīng)濟穩(wěn)增長等方面發(fā)揮著重要的作用，但也因其存在不規(guī)范的發(fā)展暴露出一些問題和隱患，導致潛在金融風險累積。為防范政府類融資項目違規(guī)舉債產(chǎn)生債務問題、引發(fā)金融風險，2017年以來財政部等監(jiān)管部門出臺了一系列規(guī)范性政策應對這些風險，保證債務風險安全可控，這些政策對政府類項目融資發(fā)展影響深遠。尤其是在經(jīng)濟下行壓力加大以及債務監(jiān)管不斷升級的形勢下，如何有效發(fā)揮政府類項目穩(wěn)投資作用以及防范化解地方政府債務風險，是地方政府迫切需要解決的問題。為此，政府類項目融資轉(zhuǎn)型發(fā)展刻不容緩，存在的潛在風險值得探析，并值得加以有效防范和化解。

二、政府類項目融資發(fā)展新趨勢

（一）銀行融資規(guī)模增速放緩，占全部貸款比重有所下降

Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年末全國政府類貸款（包括電力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，租賃和商務服務業(yè)，水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)等行業(yè)貸款）余額37.6萬億元，同比增長10.0%，繼上年持續(xù)上升后回落10.7個百分點;占全部本外幣貸款余額比重為27.4%，繼上年持續(xù)上升后回落0.9個百分點，見圖1。

（二）償債資金來源注重項目現(xiàn)金流

從融資主體看，目前主要支持未納入銀保監(jiān)會政府融資平臺名單客戶，以及曾納入政府融資平臺名單但已整改為一般公司類，層級在地市級及以上的融資主體，重點支持自有經(jīng)營性現(xiàn)金流充足，主要從事水、電、氣、旅游、高速公路等項目建設的融資主體。對政府類的一般項目貸款要求融資項目能實現(xiàn)商業(yè)化運作、項目經(jīng)營性現(xiàn)金流充足、不依賴政府及相關部門出具擔保、承諾。

（三）以國企保證擔保為主，經(jīng)營性資產(chǎn)抵押為輔

目前，政府類項目融資方式主要采取國有企業(yè)提供保證擔保，同時輔助采取以融資項目名下的經(jīng)營性資產(chǎn)作抵押。對于少數(shù)資產(chǎn)實力強、現(xiàn)金流充足、符合授信銀行信用貸款條件的政府類融資項目，可提供信用貸款。

（四）融資風控趨嚴，授信趨于謹慎

一方面，嚴控新增。金融機構(gòu)嚴格按照商業(yè)化原則重點支持現(xiàn)金流全覆蓋、核心資產(chǎn)具有良好變現(xiàn)能力，且已形成穩(wěn)定的債務自償機制的政府類融資項目;堅持不新增地方政府隱性債務為底線，嚴格執(zhí)行國家政策和監(jiān)管規(guī)定，主要基于融資項目自身現(xiàn)金流而非政府信用提供融資。另一方面，優(yōu)化調(diào)整存量。通過將政府類存量項目劃分為穩(wěn)定合作、整改和壓縮退出等三大類，調(diào)整一批、壓縮一批、退出一批。

三、存在的潛在風險

（一）部分地方政府債務率高企，潛在償債風險較大

目前，多數(shù)地方融資平臺為功能性企業(yè)，并非市場化主體，地方政府財力是決定后期債務到期能否償還的關鍵因素。從棚改融資項目看，其償債來源是政府購買服務收入，能否按時足額支付取決于政府綜合財力與信用保障。從PPP融資項目看，由于PPP項目融資額大、時間長，當年預算資金能否足額按時撥付將直接影響項目償債，尤其是付費機制高度依賴政府補貼的PPP項目。2019年末，全國地方政府限額內(nèi)債務余額213072億元，債務率①為77.5%，低于100%的警戒線22.4個百分點，政府負債率②為21.5%，風險總體可控。但部分地市或縣市區(qū)政府債務率超100%的警戒線，甚至達到200%以上。需注意的是，地方政府實際債務還包含平臺融資、棚改項目融資、PPP項目融資等隱性債務，地方政府實際債務率遠高于賬面值，且地方政府財力對土地依賴性較大。據(jù)初步統(tǒng)計，土地出讓金占財政收入比重超30%的省、直轄市有14個，土地出讓金占比超過50%的省、直轄市有6個。若房地產(chǎn)市場出現(xiàn)較大的下行波動，土地出讓金減收明顯，將直接影響地方政府財力，進而或?qū)⒁l(fā)政府類融資項目償債風險。

（二）融資平臺盈利弱，流動性風險不容小覷

在政府融資舉債趨于規(guī)范形勢下，政府類項目舉借新債難度明顯上升，融資平臺剛性債務重、盈利能力弱，潛在流動性風險防控壓力較大，尤其是縣域融資平臺。Wind數(shù)據(jù)顯示，全國抽取的1100多家樣本融資平臺2019年末帶息債務為18.5萬億元，同比增長12.4%，占總債務比重達65.4%;但經(jīng)營活動現(xiàn)金流凈額合計為-250.6億元，超四成（43.1%）融資平臺經(jīng)營活動現(xiàn)金流凈額為負值，平均總資產(chǎn)報酬率僅為1.56%，明顯低于一般企業(yè)。其中，600多家縣域?qū)蛹壢谫Y平臺經(jīng)營活動現(xiàn)金流凈額為-1946.9億元。若按年均6%綜合利率水平測算，樣本融資平臺帶息債務年需償付利息約11100億元左右，明顯高于主營業(yè)務利潤（4130.1億元）。在保障滿足投資資金需求的同時，融資平臺需依賴“借新還舊”方式來維持存量債務滾動，抽取的1100多家樣本融資平臺2019年籌資活動現(xiàn)金流凈額高達18799.0億元。同時應注意的是，由于地方政府隱性債務有關信息共享范圍有限，作為地方政府隱性債務主要債權(quán)人的商業(yè)銀行難以獲取隱性債務相關信息，對隱性債務認定標準、化解方案等信息均不掌握，較難精準評估和化解風險，從而影響流動性風險防控。

（三）政府投資任務重，融資合規(guī)性風險或?qū)⑸仙?/p>

在政府債務監(jiān)管不斷升級以及金融機構(gòu)政府類項目融資監(jiān)管趨于規(guī)范的形勢下，金融機構(gòu)政府類項目融資審批趨嚴，基本僅能為經(jīng)營現(xiàn)金流全覆蓋項目、存量棚改項目以及PPP項目提供融資，一般政府類項目尤其是純公益性項目新增融資難度明顯加大。在地方政府投資任務繁重、考核力度加大、存量債務較大的情況下，或存在違規(guī)挪用資金、過度包裝項目現(xiàn)金流、繞道其他模式等導致合規(guī)性風險或?qū)⑸仙?。如，部分地方國有企業(yè)存有多達十多家關聯(lián)子公司，之間資金往來頻繁，或面臨項目融資資金被挪用的風險。對于經(jīng)營性現(xiàn)金流不足但涉及財政資金安排主要源于財政補貼的政府類融資項目，或存在地方政府履行相關程序的合規(guī)性問題。部分融資平臺市場化轉(zhuǎn)型以媒體公告形式開展，但尚未與作為債權(quán)方的商業(yè)銀行確認債權(quán)債務關系，或?qū)⒆璧K商業(yè)銀行未來按市場化原則合規(guī)開展融資業(yè)務。

（四）融資平臺普遍存在互聯(lián)互保，易引發(fā)擔保鏈風險

在地方政府撤擔保函、撤承諾函且缺少足值有效資產(chǎn)抵押的情況下，商業(yè)銀行多數(shù)要求政府類項目融資主體采取區(qū)域融資平臺提供擔保保證方式進行增信措施，導致融資平臺整體或有債務增長較快，部分平臺對外擔保額度大、集中度高，一旦發(fā)生代償，易引發(fā)擔保鏈風險，影響區(qū)域金融穩(wěn)定及金融生態(tài)環(huán)境。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月末，從東部沿海A省抽取的100多家融資平臺對外擔保余額為4518億元，比2017年初明顯增長46.3%，高于同期融資平臺貸款余額同比增速10.4個百分點，高于同期A省企業(yè)保證貸款余額同比增速27.3個百分點，占融資平臺貸款余額的比例達89.1%，比2017年初提高6.4個百分點。

（五）政策風險不容忽視

一是宏觀政策調(diào)整影響。如依托土地經(jīng)營收益的非盈利政府類融資項目的平衡資金來源易受國家宏觀調(diào)控政策、土地政策、收入分配政策、政府融資平臺信貸政策等政策因素以及房地產(chǎn)市場變化影響。二是產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整影響。由于土地出讓易受政策影響，若出讓土地資產(chǎn)時恰逢產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整變化導致土地出讓價格下降，可能導致償債資金主要源于土地出讓收入的政府類融資項目資金流入減少，從而影響償債能力。三是規(guī)范性政策要求提高的影響。如近年來為規(guī)范PPP項目操作，先后出臺一系列規(guī)范性政策，如財金〔2018〕54號、財金〔2019〕10號等。部分PPP項目雖報批流程合規(guī)，但涉及建設項目較多、運營期較長，是否完全符合最新政策的規(guī)范性要求尚存在一定不確定性。

四、對策建議

（一）堵疏結(jié)合，避免出現(xiàn)區(qū)域性風險

一是堵“后門”與開“前門”相結(jié)合。在遏制隱性債務增量的同時，適當增加地方專項債券發(fā)行額度，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，拓寬合法合規(guī)的政府融資渠道。二是地方政府要和金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)做好溝通銜接，在確保信息安全的前提下，加強隱性債務的信息共享、處置共商，共同形成風險應對合力，以便金融機構(gòu)有針對性地防控隱性債務風險。三是推動金融機構(gòu)推出相關融資產(chǎn)品，置換部分成本高、期限短的隱性債務，緩釋短期債務償還壓力，避免出現(xiàn)資金鏈斷裂風險。四是督促金融機構(gòu)按照商業(yè)化原則開展政府類項目融資授信評估，不斷健全財務風險內(nèi)控機制來防范財政金融風險，堅決遏止金融機構(gòu)違法違規(guī)向政府類項目融資，特別是在開展創(chuàng)新融資模式時要杜絕形成新增隱性債務。

（二）多措并舉，推動融資平臺轉(zhuǎn)型升級

一是整合優(yōu)化融資平臺。合并現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務性質(zhì)類似的小平臺，逐步實現(xiàn)向大平臺、大集團企業(yè)轉(zhuǎn)變;整合現(xiàn)金流充足與不足的平臺，以提高融資償還能力。二是做實有效資產(chǎn)，重構(gòu)平臺業(yè)務體系。部分融資平臺總資產(chǎn)規(guī)模很大，但真正有效的經(jīng)營性資產(chǎn)比重較低，地方政府部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將經(jīng)營性資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)資源劃撥進入融資平臺，充實資本實力，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，加強優(yōu)勢互補，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)營與盈利能力;并通過財政資金補充、國有資產(chǎn)注入等形式，建立持續(xù)的資產(chǎn)與資源注入機制，實現(xiàn)融資平臺的自我造血功能。三是高起點培養(yǎng)和引進高素質(zhì)管理人才。融資平臺企業(yè)市場化運作是項具有挑戰(zhàn)性的工作，必須加大人才培養(yǎng)和引進力度，探索建立健全職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營制度，參照不同項目類型進行考核，選好隊伍，讓懂經(jīng)營、善管理、會運作的人來做專業(yè)的事，切實做到防范投資、債務、市場等經(jīng)營風險，提升企業(yè)內(nèi)部管理水平。

（三）積極鼓勵引導，充分挖掘和發(fā)揮民間資本潛力

地方政府在提供基本公共服務、建設公益性基礎項目外，對于競爭領域的建設項目，原則上都應由市場化主體即企業(yè)去運作。一是要明確國有資本的職能定位是實現(xiàn)政府政策意圖，平衡好保值增值的要求與服務于公益的定位，不應過多地進入競爭性領域，防止對民營資本產(chǎn)生擠出效應。二是要積極引導民營企業(yè)投向資源開發(fā)、基礎設施建設和保障性住房等重點領域，鼓勵用其掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，適當滿足民間資本的投資盈利目標，以便更有效率地為社會提供公共產(chǎn)品和服務。

（四）創(chuàng)新融資模式，多層次、多元化拓展資金來源渠道

在銀行間接融資的基礎上，要創(chuàng)新融資模式，拓展資金渠道：一是大力發(fā)展資本市場融資，加大公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)等債券發(fā)行融資力度，構(gòu)建多樣化融資方式相結(jié)合的資金來源體系。二是加強PPP等融資模式的創(chuàng)新，積極主動探索引入社會資本參與基礎設施建設和公共事業(yè)服務。三是加強同業(yè)合作，探索創(chuàng)新合作模式支持城鎮(zhèn)化建設，包括間接銀團、直接銀團、債權(quán)投資計劃、設立城鎮(zhèn)化基金以及融資租賃等方式，合力支持新型城鎮(zhèn)化建設。

（五）進一步強化監(jiān)督問責機制

一是強化地方政府對政府類項目融資業(yè)務的主體責任，堅持誰舉債、誰使用、誰負責，建立健全政府類項目融資查處、問責和追責機制，特別強化對新增政府類項目融資的主要負責人和相關責任人的問責力度。二是嚴肅問責金融機構(gòu)違法違規(guī)融資行為，對虛構(gòu)項目、包裝融資項目、監(jiān)管不力不到位的，問責主要負責人和相關責任人，督促金融機構(gòu)健全內(nèi)控、考核和問責機制。三是加強重點督查，堅決查處問責違法違規(guī)行為。

注釋：

①債務率=限額內(nèi)債務余額/政府綜合財力。考慮數(shù)據(jù)可得性，設定政府綜合財力=一般預算收入+政府基金收入。

②負債率=限額內(nèi)債務余額/GDP。

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作者單位：中國人民銀行杭州中心支行