公眾參與視角下的長江上游生態(tài)屏障建設(shè)研究

卓光俊 張守新

摘 要：社會的良性發(fā)展包括很多方面，生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展是其中重要一環(huán)。近年來，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式屢屢被提及，我們探究高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的同時，也探究如何保證環(huán)境的良性發(fā)展。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項宏大的事業(yè)，在這項事業(yè)中有多元角色參與其中，公眾是最接近而且是最具動員基礎(chǔ)的角色之一。長江上游的環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)屏障建設(shè)是國家頂層環(huán)境保護(hù)設(shè)計中的重要環(huán)節(jié)，研究長江上游生態(tài)屏障建設(shè)中的公眾參與，梳理其現(xiàn)狀、路徑、存在問題，并展望未來趨勢，有助于促進(jìn)整個環(huán)保體系與思維的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公眾參與;生態(tài)屏障;環(huán)境保護(hù);參與模式;經(jīng)驗(yàn)措施

[中圖分類號] C91 ? ? ? ?[文章編號] 1673-0186（2021）003-0020-010

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.003.002

社會系統(tǒng)是復(fù)雜多元的，良性社會系統(tǒng)需要政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，“綠水青山就是金山銀山”，當(dāng)下我國的社會系統(tǒng)既要保持經(jīng)濟(jì)的高速良性發(fā)展，同時也需要良好生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境是我們生存的根本，面對生態(tài)脆弱的緊迫局面，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)需要多元主體參與，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)屏障已不僅僅是政府的工作，更要重視公眾參與在生態(tài)屏障建設(shè)中的作用，建構(gòu)政府、企業(yè)、公眾協(xié)調(diào)參與機(jī)制。

公眾是社會系統(tǒng)的基礎(chǔ)組成部分，馬克思主義重視群眾的力量，公眾在社會中的能動作用是巨大的，不僅在政治領(lǐng)域，在生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)過程中，發(fā)掘并激活公眾參與的力量，也具有極強(qiáng)的意義。從公眾參與的視野角度分析生態(tài)屏障建設(shè)，具有一定的學(xué)術(shù)溯源，我們需要從生態(tài)屏障、公眾參與以及兩者結(jié)合等角度來探尋其學(xué)術(shù)淵源。

關(guān)于生態(tài)屏障建設(shè)的概念與內(nèi)涵，楊冬生從系統(tǒng)的物質(zhì)和能量循環(huán)角度出發(fā)，闡述了生態(tài)屏障對周圍環(huán)境的影響，所謂生態(tài)屏障，就是一個物質(zhì)能量良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)，它的輸入、輸出對相鄰環(huán)境具有保護(hù)性作用[1];陳國階從生態(tài)屏障功能出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)屏障是以人類生態(tài)安全為核心的生態(tài)過程，是以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)為內(nèi)容，以人類可持續(xù)發(fā)展為服務(wù)對象，以區(qū)域自然過程和人文過程和諧統(tǒng)一為目標(biāo)的建設(shè)[2];關(guān)于生態(tài)屏障建設(shè)的價值，李偉從經(jīng)濟(jì)學(xué)與資源配置角度論述了生態(tài)屏障在不同結(jié)構(gòu)之間的價值，在不同生產(chǎn)主體之間的流通性也有一定的價值[3]。

關(guān)于公眾參與的研究，武小川分析了政治活動和社會活動的參與，并進(jìn)行了廣義和狹義之分，梳理了公眾參與社會治理的層次、途徑以及公眾參與的積極性和消極性等內(nèi)容[4];李圖強(qiáng)認(rèn)為，公民參與是實(shí)現(xiàn)公民資格的途徑之一，公民的微觀參與可以促進(jìn)事務(wù)的有效解決[5];李艷芳認(rèn)為，公眾參與是根據(jù)興趣與利益進(jìn)行的決策介入，公眾包括個人，也包括公眾團(tuán)體，公眾團(tuán)體將越來越多地代表公眾參與決策。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)的非政府組織越來越多，它們將發(fā)揮更多的作用以表達(dá)公眾的意思、維護(hù)公眾的利益[6];王錫鋅從立法與決策過程中分析公眾參與，公眾參與可以促進(jìn)立法公正性與合理性，我國社會利益組織化的進(jìn)程本身將是我國現(xiàn)代化、民主化的過程。在我國社會利益組織化的進(jìn)程中，尤其應(yīng)該注意關(guān)注社會弱勢群體的利益組織化，為他們提供有效的、可信任的利益代表[7];陳艷珍從利益主導(dǎo)、公共政策運(yùn)行、政治的民主開放和現(xiàn)代化、構(gòu)建和諧社會、克服政府失靈、社會信息化六個方面的發(fā)展分析了公眾參與過程的動因[8];孫巍從權(quán)利的角度闡釋了公眾參與的保障性，分析了公眾的公民環(huán)境權(quán)，提出需要健全相關(guān)法律保障公眾參與，明確各項環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容、范圍和實(shí)現(xiàn)方式，有利于通過公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使公眾參與成為環(huán)保的內(nèi)在驅(qū)動力[9]。

關(guān)于生態(tài)屏障中的公眾參與研究，賈廣惠將公眾參與科學(xué)活動的主體進(jìn)行分類，梳理了不同參與層次，在環(huán)境保護(hù)建設(shè)中，傳媒與公眾攜手，借助于環(huán)境這一公共問題積極行動，能夠有效培育民間力量與政府一道開展環(huán)境治理，履行歷史使命，推動社會健康文明發(fā)展[10];吳柳芬等以我國霧霾治理政策的制定過程為例，指出未來應(yīng)該注重更加體制、機(jī)制建設(shè)，更加有效地整合公眾和政府兩個方面的力量，使得公眾與政府之間的互動更加常態(tài)化、制度化、理性化，以便更有效率地發(fā)揮公眾和政府在環(huán)境保護(hù)方面的合力，從而促進(jìn)更好的環(huán)境治理[11];劉珊等從實(shí)踐與歷史的發(fā)展梳理了公眾參與觀念的變遷，認(rèn)為公眾參與生態(tài)文明城市建設(shè)的有效利益表達(dá)機(jī)制是今后各方利益和諧共存、共同發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，也是生態(tài)文明建設(shè)的必經(jīng)之路[12];郇慶治認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)要同其他制度結(jié)合，從政策方面促進(jìn)公眾的環(huán)境參與[13];曹永森主張要改革政府的職能，促進(jìn)政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，環(huán)境問題不只是環(huán)境保護(hù)部門的事情，也是政府經(jīng)濟(jì)部門的事情，也是每一個公民的事情[14];彭金玉梳理了我國政治生態(tài)中存在的問題，強(qiáng)調(diào)了西方國家中的政治參與，指出我國要改變思維、完善制度，要通過渠道的擴(kuò)展促進(jìn)公眾的生態(tài)環(huán)保參與[15];張雅京認(rèn)為參與主體存在多元性，多元參與主體下，尤其要重視公眾的力量，公眾參與是城市行政生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是克服城市行政生態(tài)環(huán)境建設(shè)中信息不完全的有效途徑，公眾參與可以減少城市行政生態(tài)環(huán)境公共決策中不對稱的利益與成本問題，可以增強(qiáng)城市公眾自身的環(huán)境素養(yǎng)，要通過一系列措施促進(jìn)公眾參與價值的提升[16]。

一、長江上游生態(tài)屏障中公眾參與的研究緣起

在政府主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)屏障建設(shè)過程中，缺乏公眾的積極參與，公眾更多的是扮演圍觀的角色。我們需要探究新的公眾參與模式，新時代下的長江上游生態(tài)屏障建設(shè)是推動生態(tài)環(huán)保成果共享、攜手共建生態(tài)良好的地球美好家園的理論“試驗(yàn)田”。長江上游生態(tài)屏障建設(shè)過程中需要讓公眾“在場”，而不是“缺位”，探索生態(tài)屏障建設(shè)中的公眾參與問題不僅是對社會主義生態(tài)理論的實(shí)踐回應(yīng)和印證，還是進(jìn)一步挖掘和分析新時代我國生態(tài)屏障建設(shè)中公眾參與的運(yùn)行機(jī)理和路徑選擇。

（一）公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)可操作性分析

在長江上游生態(tài)屏障建設(shè)工作不斷推進(jìn)的過程中，在公眾的環(huán)境保護(hù)意識不斷啟蒙的過程中，隨著國家頂層政策的不斷完善和相關(guān)的宣傳推進(jìn)，公眾的參與意識會不斷增強(qiáng)，國家治理的現(xiàn)代化發(fā)展也會使公眾參與的途徑日益豐富，大眾傳媒的高度普及，互聯(lián)網(wǎng)新媒體的不斷滲透，無論是傳統(tǒng)的信訪制度，還是受眾積極參與到各種宣傳和環(huán)保實(shí)踐活動中，各種因素的不斷完善等都為公眾參與到長江上游生態(tài)建設(shè)提供了可行性條件。

1.環(huán)境信訪

《環(huán)境信訪辦法》對于公眾參與到環(huán)境保護(hù)中有明確的規(guī)定，這是在法律層面上直接促進(jìn)公眾參與到環(huán)境保護(hù)之中，公眾可以通過信訪方式向有關(guān)部門反映環(huán)境問題，促使政府行政部門解決相關(guān)問題。對于違法破壞環(huán)境行為的舉報，對于相關(guān)政策的建議，對于公眾參與的意愿等各種想法都可以通過信訪反映。

2.參與生態(tài)文明宣傳教育活動

公眾可以參與到各種環(huán)境保護(hù)宣傳推廣活動中，比如各種微觀的環(huán)境保護(hù)活動（植樹、保護(hù)植被、退耕還林等）;公眾也可以發(fā)起和組織各種類型的生態(tài)保護(hù)公益活動，如豐都縣環(huán)保局開展生態(tài)文明和環(huán)保宣傳“十進(jìn)”“十創(chuàng)”活動、每年6月“全民生態(tài)文明月”系列宣傳活動及“六·五”世界環(huán)境日宣傳教育活動，組織開展“環(huán)保文化”下鄉(xiāng)演出300場次，組織全縣中小學(xué)校開展生態(tài)文明知識競賽網(wǎng)上答題活動，在全縣中小學(xué)校開展“生命之水”環(huán)保科普教育活動，在縣黨校舉辦生態(tài)文明專題培訓(xùn)班，采取分片區(qū)方式對全縣、村（社區(qū)）環(huán)境監(jiān)管員進(jìn)行分期分批培訓(xùn)等。

3.利用傳統(tǒng)媒介和網(wǎng)絡(luò)媒體助力公眾參與生態(tài)屏障建設(shè)

傳統(tǒng)媒體的滲透率和影響力較大，尤其是在農(nóng)村或者農(nóng)民群眾較多的地區(qū)，利用傳統(tǒng)媒體傳播相關(guān)法規(guī)、政策帶動公眾參與環(huán)保建設(shè)，有利于提高公眾的參與意識。在城市或者互聯(lián)網(wǎng)普及地區(qū)，可以通過互聯(lián)網(wǎng)宣傳，《重慶日報》、華龍網(wǎng)、重慶電視臺、《中國環(huán)境報》等媒體在近五年來，就不斷跟進(jìn)生態(tài)屏障建設(shè)的進(jìn)度，突出報道長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的案例。

（二）公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的背景

自改革開放以來，我國對典型旱澇災(zāi)害的治理離不開公眾的參與，同時也受到了公眾的關(guān)注，過去幾年，環(huán)境群體性事件聚焦公眾視線，公眾開始關(guān)注生態(tài)與自身發(fā)展的問題，當(dāng)這部分公眾再參與類似環(huán)境群體性事件時，他們的生態(tài)意識開始啟蒙。

雖然公眾參與到環(huán)境的相關(guān)事件中，但是公眾參與行為呈現(xiàn)出無序性、自由性、雜亂性等特點(diǎn)，往往在一些情景下演化成群體聚集等行為，甚至在一些情況下出現(xiàn)破壞公共設(shè)施、危害公共安全等行為，在一些群體事件與集合行為中，也普遍存在一些非常態(tài)的特殊信息傳播，譬如謠言、流言的傳播與泛濫、匿名性傳播等，群體的意見需要整合以及引導(dǎo)，公眾的參與方式需要秩序化以及程序化。

（三）公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的意義

呼應(yīng)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想下的中國生態(tài)理論和實(shí)踐發(fā)展問題，探究生態(tài)保護(hù)中公眾參與模式的核心指導(dǎo)思想，黨的十八屆五中全會將“生態(tài)文明建設(shè)”列入國家發(fā)展戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)環(huán)保要形成“人人盡責(zé)”的全民參與局面，因此，走群眾路線，加強(qiáng)公眾參與是首選途徑;2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，指出公眾積極參與是引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域各類社會組織健康有序發(fā)展的有力保障。黨的十九大報告第九部分《加快生態(tài)文明體制改革建設(shè)美麗中國》中的第二項議題，強(qiáng)調(diào)了人與自然是命運(yùn)共同體，環(huán)境的保護(hù)需要政府、企業(yè)、社會組織和公眾的多元參與。根據(jù)以上指導(dǎo)思想，從公眾參與角度探究環(huán)保行動參與模式，建設(shè)長江上游重要生態(tài)屏障，讓長江上游在成為山清水秀美麗之地的過程中也呼應(yīng)了中央的頂層思想設(shè)計，論證國家的環(huán)保戰(zhàn)略思想，探索中國特色社會主義理論體系下的生態(tài)保護(hù)理論及實(shí)踐。

除了上述重大意義，我們從“政府引導(dǎo)”過渡到“社會共治”再走向“政府善治”的循序漸進(jìn)的發(fā)展過程中探究長江上游生態(tài)屏障建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)公眾參與生態(tài)屏障建設(shè)的合理性和可推廣性，基于以上思考，使公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)具備了微觀的實(shí)踐意義。實(shí)踐意義主要包括四個方面：首先，回應(yīng)長江上游地區(qū)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)屏障建設(shè)之間的矛盾問題;其次，從公眾參與角度為新時代長江上游生態(tài)屏障建設(shè)提供科學(xué)建議;再次，促進(jìn)在長江上游生態(tài)屏障建設(shè)中實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的“共建共享”;最后，為美麗中國的建設(shè)培養(yǎng)“綠色公眾”探索實(shí)施方案，探索“鄉(xiāng)村振興”農(nóng)村生態(tài)有序發(fā)展的路徑，鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)全面振興要協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，通過探索資源集約高效利用、環(huán)境友好、人與自然環(huán)境良性互動的綠色發(fā)展道路引領(lǐng)鄉(xiāng)村全面振興[17]。

二、長江上游生態(tài)屏障公眾參與研究內(nèi)容分析——以長江上游重慶市為例

研究方法主要采用問卷調(diào)查和個例訪談。

在實(shí)地調(diào)研、資料匯總分析基礎(chǔ)之上，了解和掌握長江上游重要生態(tài)屏障的公眾參與基本情況，總結(jié)生態(tài)屏障建設(shè)公眾參與的實(shí)施情況、主要措施和做法，在此基礎(chǔ)之上，從生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會多個維度以及定性、定量兩個層面，客觀評價長江上游重要生態(tài)屏障中公眾參與取得的成就及存在的問題，為長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中社會公眾的參與實(shí)施及保障進(jìn)一步明確方向，為長江上游的環(huán)境保護(hù)及生態(tài)屏障建設(shè)的公眾參與提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，為宏觀頂層國家生態(tài)建設(shè)中的公眾參與提供研究支持。

為了全面系統(tǒng)、客觀真實(shí)地反映公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的情況，樣本選取需要具有較廣泛的代表性。在研究對象以及調(diào)查問卷中，采取了整合不同區(qū)域（農(nóng)村、郊區(qū)、城鎮(zhèn)）、年齡、受教育水平、社會身份、職業(yè)類型以及經(jīng)濟(jì)狀況等公眾的取樣。共收回397份問卷，性別比例、年齡分布、受教育水平、職業(yè)類型與區(qū)域分布均有覆蓋，因此研究取樣有一定的代表性。同時，為了彌補(bǔ)定量選樣的誤差，采用質(zhì)性研究方法對政府、企業(yè)、公眾進(jìn)行選樣的一對一訪談做了補(bǔ)充。

（一）參與內(nèi)容分析

公眾參與生態(tài)屏障建設(shè)反映的是民間自下而上的生態(tài)利益訴求，根據(jù)公眾所從事工作的差異性來看，不同工作的參與主體對于生態(tài)保護(hù)認(rèn)知不盡相同，共治共享被國家領(lǐng)導(dǎo)人多次提及，也從側(cè)面反映了生態(tài)屏障的建設(shè)不是一蹴而就的，更不是某一個人、某一個機(jī)構(gòu)可以完成的。共治共享，就要求廣大人民群眾參與到生態(tài)屏障的建設(shè)中來。村民從自身利益訴求出發(fā)，被調(diào)查的90%村民參與了退耕還林、農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)的工作;城市居民為了更好地生活，提高居住環(huán)境，參與了河流和城市環(huán)境的保護(hù)工作。這與重慶市國土資源與房屋管理局負(fù)責(zé)人的說法一致：“耕地保護(hù)的主戰(zhàn)場在農(nóng)村，我們土地項目的執(zhí)行、工程的建設(shè)以及基礎(chǔ)配套的提供，在這些切合農(nóng)民自身利益方面，民眾是很支持的?！保▉碓从谘芯空吆椭貞c市國土資源與房屋管理局負(fù)責(zé)人面對面訪談資料）

（二）參與人員分析

參與人員作為參與活動的具體實(shí)施者對活動的效果至關(guān)重要。長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的主體力量主要有四種。第一，生態(tài)利益直接相關(guān)者，包括典型的以環(huán)境保護(hù)為建設(shè)基礎(chǔ)的政府工作人員、生態(tài)建設(shè)的政績考核影響自身利益的相關(guān)者以及直接利益相關(guān)的村民等。這部分公眾涉及人數(shù)多，他們的教育背景、生活方式、工作環(huán)境決定了他們的參與能力，并且他們建設(shè)和維護(hù)生態(tài)屏障建設(shè)的共同目的形成了建設(shè)的共識，成為生態(tài)屏障建設(shè)的主要力量。第二，環(huán)保志愿者，隨著國家頂層設(shè)計的部署、媒體輿論的引導(dǎo)，越來越多的公眾注意到生態(tài)屏障建設(shè)的重要性，以及“公共責(zé)任”的價值引導(dǎo)，在生態(tài)屏障建設(shè)過程中，環(huán)保志愿者的隊伍不斷壯大，其中一部分從校園中產(chǎn)生，也有一部分從事業(yè)單位等政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，并且廣泛分布在不同的領(lǐng)域。第三，區(qū)別于政府行政性質(zhì)的環(huán)保NGO，熟悉、了解公眾的生活環(huán)境，與公眾溝通容易取得信任和支持，但是目前重慶市內(nèi)的這樣的NGO還在發(fā)展中。第四，相關(guān)學(xué)者以及專家，專家學(xué)者主要在理論方面給予相關(guān)指導(dǎo)，在生態(tài)建設(shè)中，不僅僅需要專家學(xué)者的宏觀指導(dǎo)，還要保證公眾參與的科學(xué)性、有序性。總體上，根據(jù)參與主體的人口結(jié)構(gòu)特征分析發(fā)現(xiàn)，長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的核心力量是城區(qū)受過高等教育的年輕群體、教師和學(xué)生;從參與主體的地域來看，城市人口比農(nóng)村多一半。

（三）參與意愿的比較

參與4次以上的公眾主要居住在城區(qū)，居住在郊區(qū)或農(nóng)村的公眾平均參與次數(shù)2次，且居住在城市的公眾主動參與程度高于郊區(qū)的公眾;在青年群體中參與4次以上的占比是16.3%，他們比其他群體更主動地參與到生態(tài)屏障建設(shè)中;在文化層次上，參與4次以上的是大學(xué)生和高中生，占比分別是15%和8%;從政治面貌來看，比較參與4次以上這個指標(biāo)時，非黨員比黨員參與多11.1%，從橫向上比較，黨員同志主動參與度高于群眾;在職業(yè)層面上比較，公司職員、自由職員、工人都參與過4次以上的建設(shè)活動，且該三類人的4次參與占比排序是20.8%、14.3%、4.8%，教師群體中有80%的人愿意主動參與，科技人員群體中有100%的人愿意主動參與，商人中幾乎沒人愿意主動參與。所以，公眾的職業(yè)屬性決定了公眾參與的積極程度和意愿。

（四）參與途徑的比較

公眾參與的形式主要有七種，包括口頭宣傳、網(wǎng)上發(fā)帖、直接參與活動、資源提供、協(xié)商、舉報、聽證。其中“直接參與”和“口頭宣傳”是公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的主要方式，占比為26.2%、24.1%;另外，公眾采用聽證和協(xié)商參與方式占比均為7.1%。在參與內(nèi)容上，主要參與到“森林”“農(nóng)田”建設(shè)中，“草地”“河流”的被關(guān)注度持平為17%。在獲取生態(tài)屏障建設(shè)信息的渠道上，公眾主要采取的是網(wǎng)絡(luò)和電視，而政府公告和宣傳，其僅占公眾獲取信息渠道中的16.3%，其中“親朋好友”這個渠道的選擇可能性低于上述其他渠道。因此，渠道的便捷性和生動性直接決定了公眾參與途徑的選擇以及參與頻率。通過調(diào)研，我們初步概括了公眾參與長江上游生態(tài)屏障的模式：根據(jù)其從電視、網(wǎng)絡(luò)獲取的相關(guān)信息，將其和身邊人分享，再結(jié)合自身利益實(shí)現(xiàn)自身的參與動機(jī)，有選擇性地直接參與到“森林”和“農(nóng)田”建設(shè)中，而其他利益切合度不高的項目或工程很少進(jìn)入公眾的關(guān)注視野。

三、公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)存在的問題

通過研究分析，公眾參與到長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的積極性、主動性不高，不同參與主體的利益訴求和表達(dá)方式存在缺陷，參與的深入性不夠。從參與的目的看，內(nèi)心的態(tài)度以及效果預(yù)期成為支配部分公眾參與生態(tài)屏障建設(shè)的主要動因;從利益訴求和實(shí)現(xiàn)方式上看，公眾參與會停留在感性層面，帶有無序化、非理性參與的特征;從參與深度上看，公眾的影響力和對政策的干預(yù)度有限，大多是表層參與，在參與過程中，主要是末端參與，沒有取得理想的參與效果;從環(huán)保參與的組織上看，數(shù)量少，不具規(guī)模，沒有獲得高層次決策參與的機(jī)會。這些問題限制了公眾參與的空間，使公眾參與的積極性大打折扣。

（一）公眾參與的意識薄弱

針對“長江上游生態(tài)屏障建設(shè)”這一具體概念，57.5%的公眾未曾聽說過。在行動層面上，高達(dá)72.7%的公眾未曾參與過，其中參與的公眾（21.2%）中，一年內(nèi)參與頻率為1次或0次，占比達(dá)67.8%。這說明，大多數(shù)公眾仍處于觀望狀態(tài)，并沒有實(shí)質(zhì)性地參與。豐都縣發(fā)改委負(fù)責(zé)人在接受訪談時表示，政府發(fā)動參與植樹造林存在的主要問題是：第一，動員力減弱，只能覆蓋到社區(qū)村級組織，而對普通群眾在某種程度上不具有約束力，政府號召力衰減，只能從情感方面進(jìn)行動員;第二，與自己工作有關(guān)的群眾，政府沒有提供普遍化平臺，在搭建平臺這一塊沒有相應(yīng)機(jī)制;第三，直接相關(guān)人員會主動出擊，直接利益沒有受到損害比較難動員（來源于研究者調(diào)研重慶市豐都縣發(fā)改委負(fù)責(zé)人資料）。

（二）公眾參與的深度不夠

參與深度主要從參與過程和參與效果兩方面體現(xiàn)。核心是指公眾能夠全面、深層次地介入和影響政府的生態(tài)決策和執(zhí)行過程。在參與過程上，理應(yīng)是公眾參與生態(tài)屏障建設(shè)的事前設(shè)計、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督。公眾全程參與，一方面有利于全面深化長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的宗旨，另一方面，公眾可以根據(jù)不同階段的參與效果表達(dá)自己的利益訴求，提出建設(shè)性意見。但是，長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的公眾參與主要是末端參與，多數(shù)是在退耕還林的種植和保護(hù)方面。在長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的具體行動中，高達(dá)72.7%的公眾未曾參與過，因此，公眾對長江上游的生態(tài)屏障建設(shè)的準(zhǔn)確含義及影響了解不深，參與度也不高。

在參與效果上，公眾未與政府環(huán)保部門推行的生態(tài)屏障建設(shè)形成良性互動，公眾與政府之間形成了“利益鴻溝”，在“政策承諾”這方面，公眾是半信半疑的心理，這種參與效果直接影響生態(tài)屏障建設(shè)全民參與共識的達(dá)成。

“從民眾方面來考慮，民眾關(guān)心政策是否符合自身利益，是否為他們著想，如果與民眾切身利益相關(guān)，肯定是擁護(hù)的。政策的執(zhí)行是一個逐漸完善的過程，比方說在復(fù)墾的時候，政策還沒有完善到位，與農(nóng)戶的期許不同的時候，其執(zhí)行過程與效果是存在沖突的。”（來源于研究者和重慶市國土資源與房屋管理局負(fù)責(zé)人面對面訪談資料）

（三）國家政策落實(shí)時效性滯后

在實(shí)際的走訪調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)環(huán)節(jié)存在諸多問題，主要是政策落實(shí)不能在第一時間進(jìn)行。政策的傳達(dá)缺乏專業(yè)宣傳人員，沒有專職職位，一般都是其他部門工作人員兼任，因此出現(xiàn)宣傳遲滯現(xiàn)象。長江上游山區(qū)居多，山水環(huán)繞，在周邊區(qū)縣進(jìn)行環(huán)保宣傳是一項困難工作，不僅要磨破嘴，還要跑斷腿。

四、公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的對策與建議

面對生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中的種種現(xiàn)實(shí)問題，在公眾參與長江上游生態(tài)保護(hù)中我們需要探索破解之道。在這個過程中，既要提高受眾的參與意識，也要建立合理的制度保障以及創(chuàng)新相關(guān)公眾參與理念的宣傳，多方措施促進(jìn)公眾參與長江上游生態(tài)保護(hù)的積極性。

（一）拓寬媒體宣傳渠道，提高民眾參與意識

在長江上游生態(tài)屏障建設(shè)中，充分利用媒體營造生態(tài)保護(hù)的輿論氛圍，提高民眾生態(tài)保護(hù)意識，為生態(tài)屏障建設(shè)提供了有益借鑒并取得了良好的效果。在互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展、日新月異的信息時代，公眾參與長江上游生態(tài)屏障建設(shè)不能僅僅通過征求意見、問卷調(diào)查、組織召開座談會、專家論證會、聽證會等傳統(tǒng)方式開展，更應(yīng)該充分利用各種媒體渠道進(jìn)行宣傳，提高民眾的生態(tài)保護(hù)參與意識。因此，建設(shè)長江上游生態(tài)屏障要充分利用媒體和環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介廣泛宣傳，并充分運(yùn)用微博、微信等新媒體實(shí)現(xiàn)裂變式傳播，擴(kuò)大宣傳范圍，切實(shí)拓展公眾對長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的現(xiàn)狀、問題、建設(shè)成效等多方面的信息獲取渠道，強(qiáng)化宣傳效果，以動員公眾積極參與到建設(shè)之中。

（二）強(qiáng)化公眾參與理念，創(chuàng)新宣傳渠道

在農(nóng)村，可以采用村民耳濡目染、喜聞樂見的形式進(jìn)行環(huán)境保護(hù)觀念的宣傳，比如街頭標(biāo)語、廣播宣傳，可以編寫適合村民口頭傳播的口號、兒歌等，也可以在春節(jié)贈送相關(guān)主題的春聯(lián)、燈籠、年畫等。

在城鎮(zhèn)，可以通過樓宇廣告、公交廣告、顯示屏廣告等，也可以通過組織環(huán)保主題講座，舉辦環(huán)保知識競賽等活動宣傳。

在學(xué)校，注重實(shí)踐教育，培養(yǎng)老師和學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識，并且讓學(xué)生知曉參與的力量，通過持續(xù)教育，培養(yǎng)公眾不斷提高參與意識，并且通過學(xué)生影響到家長等群體，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)中公眾參與教育的連續(xù)性、輻射性。

在政府，首先要加強(qiáng)各級政府對于黨中央政策的學(xué)習(xí)及貫徹執(zhí)行能力，把黨中央的環(huán)保政策利用好，將宏觀指導(dǎo)落到實(shí)處;其次要強(qiáng)化各級官員的環(huán)保意識、傾聽公眾意見的意識，完善政府與公眾協(xié)商制度，傾聽民間智慧;最后要完善政府的環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，豐富環(huán)境保護(hù)活動的開展形式，比如環(huán)保信箱、環(huán)保熱線、領(lǐng)導(dǎo)開放接待日、各種環(huán)保聽證會等。

（三） 拓寬公眾參與途徑

發(fā)揮知識青年的主力作用，擴(kuò)大全民的有序參與范圍。公眾是建設(shè)長江上游生態(tài)屏障的主體，其中知識青年群體無疑發(fā)揮著主力作用。根據(jù)公眾參與的主動程度占比數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的主力主要是受過高等教育的年輕群體。知識青年群體擁有較高的專業(yè)知識技能和良好的思想政治覺悟，能夠積極地投入到長江上游生態(tài)屏障建設(shè)當(dāng)中，所以，應(yīng)當(dāng)將其廣泛分布于生態(tài)林建設(shè)、水土治理、河湖污染治理等生態(tài)屏障建設(shè)的每一個重要環(huán)節(jié)中，還需加強(qiáng)發(fā)揮其核心作用。

疏通官民溝通渠道，完善生態(tài)紅利保護(hù)機(jī)制。在公眾參與方面，老百姓的生態(tài)保護(hù)觀念雖然有很大提升，但政府的引導(dǎo)作用還需加強(qiáng)，民眾在具體落實(shí)政府的政策時缺乏足夠的能力與時間，政府加強(qiáng)引導(dǎo)尤為必要，可以設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和人員，提高溝通效率，傾聽民意，加強(qiáng)引導(dǎo)。

在法律制度上保障公眾參與途徑的建設(shè)。在法律層面，明確公民的參與權(quán)利，構(gòu)建公民參與渠道，成立公眾參與組織，并通過這類組織參與環(huán)境管理，開展環(huán)境保護(hù)活動。各級行政單位嚴(yán)格根據(jù)法律，完善公眾的參與渠道建設(shè)，保障公眾權(quán)利。

邀請民眾代表同專家討論。充分尊重并考慮各方的意見建議，邀請民眾代表同專家進(jìn)行討論，可以從情感方面進(jìn)行動員。一些民眾在反映問題時，存在描述問題不清楚、專業(yè)術(shù)語不標(biāo)準(zhǔn)、詞匯欠缺等問題，需要專業(yè)人員進(jìn)行引導(dǎo)，在同專家討論過程中，可以補(bǔ)充民眾代表的專業(yè)知識，進(jìn)而影響公眾，促進(jìn)公眾專業(yè)知識水平整體提升。

（四）完善公眾參與生態(tài)屏障建設(shè)制度

完善生態(tài)考核指標(biāo)，提高生態(tài)專項經(jīng)費(fèi)。政府推行生態(tài)屏障建設(shè)事實(shí)上并不難，但在現(xiàn)有資源及GDP考核指標(biāo)的約束下，政府缺乏足夠的能動性去執(zhí)行。在森林生態(tài)補(bǔ)償這一塊，重慶市林業(yè)局資源處某處長表示，“目前國家的補(bǔ)償是每畝十五元錢”，顯然是不足的，“我們政府上的森林保險，最終會按照1∶600進(jìn)行賠償，但對于公眾來講并不可觀”。同時，要完善森林資源考核指標(biāo)，如森林覆蓋率、森林質(zhì)量、森林資源等重要指標(biāo)，提高公眾在生態(tài)屏障建設(shè)過程中的積極主動性。

建立環(huán)保評估激勵體系。擺脫唯GDP思路，我國基層政府目前還是以GDP作為主要考核指標(biāo)，使環(huán)保受到指標(biāo)約束。要建立健全環(huán)保評估激勵體系，提高環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的權(quán)重，完善公眾參與的獎勵機(jī)制，對于涉及環(huán)境保護(hù)的工作，尤其是促進(jìn)公眾參與的工作具有重要意義。

完善生態(tài)效益補(bǔ)償制度。對于耕地、森林、河流等相關(guān)生態(tài)因素的保護(hù)補(bǔ)償制度要進(jìn)一步完善，提高補(bǔ)償金額，讓相關(guān)利益公眾獲取到環(huán)境保護(hù)的紅利，從而促進(jìn)參與意識的提高。根據(jù)黨中央的政策，各級政府部門要加大補(bǔ)償，讓黨中央的環(huán)保政策精神落地。

建立硬件設(shè)施并吸納社會資本。加大防護(hù)林方面的科技投入，政府應(yīng)該思考怎樣把增加農(nóng)村居民收入和森林保護(hù)結(jié)合。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如溝渠、公路等，這樣給民眾增長效益的方式將有利于長期發(fā)展。吸納社會資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，國家財政進(jìn)行總體調(diào)控，通過社會資本來反哺生態(tài)保護(hù)事業(yè)，以期達(dá)到理想的生態(tài)循環(huán)效果。

結(jié)語

社會的發(fā)展需要公眾的參與，公眾參與治理是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，在生態(tài)屏障建設(shè)中亦是如此，改善生態(tài)環(huán)境是一項全民參與的活動，公眾與生態(tài)環(huán)境具有天然的接近性，生產(chǎn)生活對良好環(huán)境都有較強(qiáng)的依賴性，民眾的參與對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、生態(tài)屏障的建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。生態(tài)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)屏障建設(shè)，不是僅僅依靠政府相關(guān)部門就能完成的事業(yè)，依靠群眾，走群眾路線，才能從根本上治理生態(tài)環(huán)境，建設(shè)好長江上游重要生態(tài)屏障。

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（責(zé)任編輯：文豐安）