西安市生活垃圾分類現(xiàn)狀及其優(yōu)化路徑分析

申毛毛(西安財(cái)經(jīng)大學(xué)行知學(xué)院)

■ 引言

西安是陜西省省會(huì)，中國(guó)西北部最大的中心城市，國(guó)家明確建設(shè)的3個(gè)國(guó)際化大都市之一。2019年4月，《西安市生活垃圾分類管理辦法》經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)通過，于9月1日起正式實(shí)行，實(shí)施一年多以來，居民分類意識(shí)和分類行為有了明顯改善，西安市生活垃圾分類取得了初步成效。但是，西安市在探索實(shí)施垃圾分類過程中遇到了諸多問題。論文以西安市為例，在調(diào)查分析西安市垃圾分類現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討了生活垃圾分類治理面臨的困境，最后提出優(yōu)化建議。

■ 西安市垃圾分類現(xiàn)狀

2018年，西安市產(chǎn)生城市生活垃圾總量達(dá)到416.8萬噸，在全國(guó)兩百多個(gè)大中城市中位居第九，對(duì)于垃圾的處置方式還是以填埋為主，而2018年末時(shí)，西安市常住人口達(dá)到1000.37萬人（西安統(tǒng)計(jì)年鑒），這表明西安人均每天產(chǎn)生的垃圾量約為2.28斤。

表1 2018年西安市垃圾產(chǎn)生及處理情況

（一）治理主體現(xiàn)狀

目前，西安市生活垃圾治理主體以政府為主，企業(yè)、非政府組織、社會(huì)組織、居民等共同參與，整體呈現(xiàn)出政府為主導(dǎo)的多元主體合作共治模式。政府部門主要涉及城市管理部門—本市生活垃圾分類管理的主管部門；區(qū)縣人民政府、西咸新區(qū)管委會(huì)和各開發(fā)區(qū)管委會(huì)城市管理部門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)生活垃圾的分類管理工作；生態(tài)環(huán)境行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)生活垃圾集中轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施、終端處理設(shè)施等場(chǎng)所的污染物排放進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測(cè)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門負(fù)責(zé)督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展生活垃圾分類工作，將生活垃圾分類管理納入物業(yè)服務(wù)企業(yè)的信用管理體系；發(fā)展改革、自然資源和規(guī)劃、財(cái)政、公安、教育、文化和旅游等行政管理部門按照職責(zé)分工，做好生活垃圾分類管理的相關(guān)工作。

（二）認(rèn)知現(xiàn)狀分析

在認(rèn)知層面能否正確按照“四分法”進(jìn)行垃圾分類的調(diào)查結(jié)果顯示，45.48%的被訪者認(rèn)為自己不能正確分類，28.13%的被訪者不確定自己能否正確分類，確定自己能夠正確分類的被訪者僅占26.39%。說明居民對(duì)于如何分類的知識(shí)掌握遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，未來需要加大分類知識(shí)的普及工作。另外，在了解居民對(duì)《西安市生活垃圾管理辦法》的悉知程度時(shí)，發(fā)現(xiàn)只有7.14%的被調(diào)查者選擇了非常了解，有30.43%的被調(diào)查者選擇了比較了解，而有44.86%的被調(diào)查者的選擇一般了解，有17.57%的被調(diào)查者選擇了不太了解。訪談過程中，不少居民反映所在社區(qū)的垃圾分類指導(dǎo)員綜合素質(zhì)較低，比如居民不確定如何投放垃圾時(shí)，有些指導(dǎo)員竟然回答“無所謂，隨便扔”，反映出未來選聘垃圾分類指導(dǎo)員時(shí)必須經(jīng)過嚴(yán)格考核，提高這一群體的專業(yè)知識(shí)和綜合素養(yǎng)。

（三）居民分類意愿分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)近97%的被訪者愿意分類投放生活垃圾，性別、年齡、受教育程度等因素對(duì)居民垃圾分類意愿的影響較小，職業(yè)、收入水平、配套設(shè)施對(duì)分類投放意愿的影響較大。進(jìn)一步分析居民生活垃圾投放意愿的影響因素時(shí)發(fā)現(xiàn)，不確定如何分類、分類費(fèi)時(shí)費(fèi)力、后期混裝混運(yùn)是居民不愿意分類投放最主要的幾個(gè)原因。

（四）居民分類行為分析

在對(duì)居民垃圾分類行為的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，30%的居民將所有家庭生活產(chǎn)生垃圾混裝起來，不進(jìn)行任何分類；有30%的居民會(huì)將塑料瓶、廢紙、廢金屬等有價(jià)值廢品收集后出售，其余垃圾不分類；而有38%的居民會(huì)將家庭生活垃圾主要分為廚余垃圾和其他垃圾兩類；只有2%的居民會(huì)將垃圾按照要求分為四類并分別投放。被訪者對(duì)所在社區(qū)生活垃圾配套設(shè)施的滿意度普遍較低，57.53%被訪者所在區(qū)域四分類垃圾桶等基礎(chǔ)設(shè)施配置不齊全，嚴(yán)重影響了自己的分類行為。另外，被訪者普遍對(duì)所在區(qū)域定時(shí)定點(diǎn)投放機(jī)制執(zhí)行效果、垃圾箱分布合理、投訴監(jiān)督渠道暢通等均不太滿意。

■ 西安市生活垃圾分類的困境分析

（一）黨建引領(lǐng)作用尚未發(fā)揮

城市生活垃圾分類治理涉及前端投放、中端收運(yùn)和末端處理，是一項(xiàng)集聚系統(tǒng)性、全程性、長(zhǎng)期性、全局性的復(fù)雜工程，包括政府、營(yíng)利性組織、環(huán)保NGO組織、社區(qū)、志愿者、居民等各類主體的參與，各主體協(xié)調(diào)合作涉及行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的綜合利用。所以，對(duì)生活垃圾分類這種治理重心下移的公共事務(wù)，必須大力發(fā)揮各級(jí)黨組織的政治引領(lǐng)作用。從目前西安市垃圾分類情況來看，基層黨組織的作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）宏觀規(guī)劃責(zé)任缺失

為了加快城市生活垃圾的分類，促進(jìn)城市生活垃圾分類的發(fā)展，政府應(yīng)加強(qiáng)城市生活垃圾分類體系的頂層設(shè)計(jì)?！段靼彩猩罾诸惞芾磙k法》實(shí)施以來，垃圾分類管理體制不夠健全，不同主體的責(zé)任與義務(wù)劃分不夠清晰，互相推諉現(xiàn)象頻發(fā)。具體表現(xiàn)為：第一，治理主體間關(guān)系不明確。城市生活垃圾治理涉及住建、城管、市容、環(huán)保、交通等多個(gè)政府部門，要解決該問題，需要在政府部門的主導(dǎo)下，在企事業(yè)單位、營(yíng)利性組織、社區(qū)、居民等眾多主體中尋找一個(gè)利益平衡點(diǎn)。第二，法律法規(guī)體系不健全。雖然西安市已經(jīng)制定出垃圾分類治理相關(guān)規(guī)章制度，但總體來看，還存在法規(guī)體系不健全，尤其是在終端處理規(guī)制問題。

（三）評(píng)價(jià)監(jiān)督體系不完善

通過對(duì)西安市近年來在生活垃圾分類處理情況來看，存在政府監(jiān)管不嚴(yán)和參與評(píng)估積極性不高的問題，具體包括：第一，缺乏全局性的監(jiān)督評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)體系。目前已有體系包括垃圾分類減量體系、資源回收利用體系、垃圾運(yùn)輸和處置的體系，但是體系與體系之間缺乏有效溝通和銜接。第二，垃圾治理評(píng)價(jià)體系亟需完善。在評(píng)價(jià)體系上，有價(jià)值、比較完善的理論研究和經(jīng)驗(yàn)都比較缺乏，現(xiàn)實(shí)層面更沒有形成一個(gè)成熟、規(guī)范、可借鑒的評(píng)價(jià)模式。第三，垃圾治理監(jiān)督體系不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)西安市生活垃圾治理的監(jiān)督主體單一，存在權(quán)力過于集中、職責(zé)不明等問題。

（四）宣傳動(dòng)員責(zé)任缺失

宣傳力度不夠直接導(dǎo)致老百姓不了解分類政策，從而影響政策執(zhí)行效果，甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的局面，必然引發(fā)利好政策與預(yù)期目標(biāo)之間的差距。筆者了解社區(qū)垃圾分類的相關(guān)宣傳情況，發(fā)現(xiàn)近五分之一的被訪者表示，其所在社區(qū)從來沒有組織過相關(guān)宣傳；還有部分被訪者表示其所在社區(qū)只是在垃圾投放點(diǎn)張貼幾張海報(bào)，僅此而已。這反映出當(dāng)前西安市在垃圾分類相關(guān)政策的宣傳遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（五）資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

垃圾分類處理的全流程涉及前端投放、中端收運(yùn)和末端處理三個(gè)重要環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都要配備相應(yīng)的硬件設(shè)施。從西安市生活垃圾分類現(xiàn)狀來看，政府在資金分配上側(cè)重于終端環(huán)節(jié)，而對(duì)源頭分類投入較少，比如源頭分類指導(dǎo)員數(shù)量嚴(yán)重不足；中端收運(yùn)環(huán)節(jié)的全封閉運(yùn)輸車的質(zhì)量與數(shù)量不過關(guān)也會(huì)降低生活垃圾分類效果；同時(shí)，政府對(duì)生活垃圾的收集轉(zhuǎn)運(yùn)補(bǔ)助過低，導(dǎo)致企業(yè)參與積極性不高。

■ 西安市生活垃圾分類治理效果提升路徑分析

（一）加強(qiáng)基層黨組織的政治引領(lǐng)作用

在生活垃圾分類中發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，單純依靠口號(hào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要各地積極探索富有成效的價(jià)值引領(lǐng)與平臺(tái)引領(lǐng)模式。比如黨員干部帶頭踐行垃圾分類，在單位、家庭、社區(qū)中落實(shí)生活垃圾分類工作；黨員進(jìn)社區(qū)倡導(dǎo)垃圾分類，積極參加社區(qū)組織的各類活動(dòng)，還可以將垃圾分類工作做為支部和黨員年度評(píng)優(yōu)的參考依據(jù)；組織開展“垃圾分類”主題黨員志愿服務(wù)活動(dòng)，可以制作“垃圾分類積分卡”，不斷提高黨員志愿者在垃圾分類工作中的積極性；充分利用黨建陣地做好垃圾分類宣傳，不定期舉辦垃圾分類為主題的演講、競(jìng)賽活動(dòng)。

（二）構(gòu)建責(zé)任主體合作機(jī)制，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

積極推動(dòng)西安市生活垃圾分類政策的落實(shí)執(zhí)行，必須在政府的引領(lǐng)下構(gòu)建一個(gè)完整的責(zé)任主體合作機(jī)制，不斷明確各類主體的責(zé)任與義務(wù)：如政府扮演頂層政策的設(shè)計(jì)角色，不斷細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，深入落實(shí)有關(guān)政策；社區(qū)扮演好政策執(zhí)行者的角色，高效發(fā)揮上傳下達(dá)的作用，提高居委會(huì)、業(yè)委會(huì)及物業(yè)管理機(jī)構(gòu)在垃圾治理組織中的使命感、責(zé)任感；公民則要擁護(hù)政策，不斷提高垃圾分類意愿，強(qiáng)化垃圾分類行為。另外，政府需要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。通過對(duì)比國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)借鑒，在生活垃圾源頭分類的初始階段，如果僅依靠“號(hào)召”，效果欠佳，必須加以法律強(qiáng)制手段予以保證，“強(qiáng)制居民參加”會(huì)有更好的效果。

（三）完善評(píng)價(jià)監(jiān)督體系

生活垃圾分類評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，應(yīng)該以“三化”目標(biāo)為原則。比如為了實(shí)現(xiàn)“減量化”，減量化率就是一個(gè)較能準(zhǔn)確表征的指標(biāo)，表征了廢物量在處理前后的比值。對(duì)“資源化”的評(píng)價(jià)，同樣可以引入“資源利用率”，即生活垃圾回收量與回收前量的比值。關(guān)于“無害化”，主要評(píng)估相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，諸如有關(guān)設(shè)施設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、污染防治標(biāo)準(zhǔn)等，滲入各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估。

（四）加大宣傳與教育力度

在居民明白為什么分和怎么分的基礎(chǔ)上，不斷加大垃圾分類成效和后續(xù)處置利用情況的宣傳，讓市民體會(huì)參與垃圾分類的價(jià)值所在。具體可以通過以下手段：第一，通過廣告投放、快閃活動(dòng)、志愿者行為倡議等方式，向居民宣傳垃圾分類知識(shí)。其次，各種廢物處理設(shè)施向民眾開放，允許居民參觀廢物處理過程，逐漸讓他們意識(shí)自己行為的價(jià)值所在。第三，積極探索互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類，充分利用互聯(lián)網(wǎng)線上功能，建立生活垃圾分類公眾號(hào)、小程序或APP，推廣垃圾分類知識(shí)。

（五）加大資金投入，完善生活垃圾配套設(shè)施建設(shè)

政府需要不斷增加生活垃圾治理經(jīng)費(fèi)投入，除了重視末端處置環(huán)節(jié)的資金投入外，還要加大源頭分類環(huán)節(jié)和終端收運(yùn)環(huán)節(jié)的資金投入。對(duì)于生活垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施的投資，一方面應(yīng)當(dāng)配備足夠數(shù)量的垃圾桶，優(yōu)化垃圾桶布局，不斷提升生活垃圾分類投放設(shè)施的封閉性能和智能化水平。在收運(yùn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化配置各類垃圾運(yùn)輸車輛，采用廚余垃圾全程封閉車輛，防止二次污染。最后，通過改造垃圾處理廠的設(shè)備和工藝優(yōu)化處理方式，提升生活垃圾無害化處理的水平。