國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下《檔案法》修訂的內(nèi)在邏輯

文·劉洋洋 閆靜 趙維超

2020年6月20日，中華人民共和國(guó)主席習(xí)近平簽署第四十七號(hào)主席令，宣布《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）已由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議修訂通過，并于2021年1月1日起施行。這是自1987年《檔案法》頒布至今，繼兩次修正后的首次修訂，意義重大。2020版《檔案法》將法條從原來的27條擴(kuò)充到53條，并增加了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩章全新內(nèi)容，其修訂可謂“大刀闊斧”，為檔案工作的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展提供了較為充分的法律保障。這其中，第一章第一條即明確指出《檔案法》的總體實(shí)施目標(biāo)——“為了加強(qiáng)檔案管理，規(guī)范檔案收集、整理工作，有效保護(hù)和利用檔案，提高檔案信息化建設(shè)水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)，制定本法?！边@一總體目標(biāo)從檔案事業(yè)層面上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，凸顯了檔案工作在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性作用。而“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”也成為新時(shí)期《檔案法》內(nèi)在修訂邏輯的重要框架。

一、治理根基從政府領(lǐng)導(dǎo)到黨的領(lǐng)導(dǎo)

國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的檔案治理與中國(guó)檔案管理體制改革密切相關(guān)。中華人民共和國(guó)成立之初的50年代初期，我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的國(guó)家檔案管理體制，各機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體和企業(yè)、事業(yè)單位的檔案工作基本上處于各自管理的狀態(tài)。中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和軍事各部門的檔案工作，雖然總的指導(dǎo)思想和原則是一致的，但三個(gè)系統(tǒng)實(shí)行分別管理，各自制定規(guī)章制度，各自進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。直到1954年，我國(guó)成立全國(guó)檔案行政管理部門，并于1956年在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》中正式確立了“集中統(tǒng)一管理國(guó)家檔案”的管理體制。1959年，中共中央決定實(shí)行黨政檔案和黨政檔案工作統(tǒng)一管理的決定，這是我國(guó)檔案管理體制的第一次重大改革。從此，黨政檔案工作集中統(tǒng)一管理成為我國(guó)檔案行政管理組織的主要管理模式，以后雖經(jīng)20世紀(jì)八九十年代的幾次調(diào)整，但“集中統(tǒng)一管理”的總原則沒有改變，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”也被寫入1987年的《檔案法》。1987年《檔案法》的頒布，使國(guó)家以法律的形式對(duì)檔案工作的原則、檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)等做出了規(guī)定，為檔案管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行依法治檔提供了法律依據(jù)，其中第四條也明確規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”。三十余年來在各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)檔案事業(yè)在依法治檔的軌道上取得了顯著成效。

《檔案法》的修訂正值當(dāng)今世界“百年未有之大變局”的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家治理現(xiàn)代化亦面臨新的形勢(shì)[1]。國(guó)家治理現(xiàn)代化這一重大命題，系黨的十八屆三中全會(huì)首次提出，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)而構(gòu)建了全面依法治國(guó)與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的深刻關(guān)聯(lián)，明確了法治對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的保障功能，而國(guó)家治理有效性的關(guān)鍵在于“如何在政治制度與公共生活之間構(gòu)筑緊密關(guān)聯(lián)而又互動(dòng)調(diào)適的聯(lián)結(jié)機(jī)制”[2]。國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一即是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的科學(xué)理論。這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等制度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[3]。2020版《檔案法》在修訂時(shí)即秉承“為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)”的原則，將“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”明確寫入檔案法。歷史表明，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是檔案事業(yè)不斷前進(jìn)的根本動(dòng)因。在解放區(qū)革命根據(jù)地時(shí)期，毛澤東、劉少奇、周恩來等無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家為了國(guó)家和人民的利益，不顧個(gè)人安危，以身作則地把檔案放在極其重要的地位。毛澤東曾多次囑咐身邊工作人員：“任何時(shí)候都要注意保護(hù)檔案文件，因?yàn)樗P(guān)系到人民的命運(yùn)和前途?！盵4]堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，有助于將黨管檔案工作的制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來。社會(huì)主義制度始終把人民的利益放在首位，堅(jiān)持黨對(duì)檔案工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的制度優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，有助于將黨管檔案的治理能力優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來。黨領(lǐng)導(dǎo)人民統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加完善、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平顯著提高，檔案法的修訂正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀、國(guó)家總體安全觀和依法治國(guó)方略的體現(xiàn)，同社會(huì)各項(xiàng)革新相得益彰。

二、治理邏輯從權(quán)力本位到權(quán)利本位

從中國(guó)歷史的發(fā)展進(jìn)程來看，自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)始至中華人民共和國(guó)的成立，中國(guó)的國(guó)家治理邏輯以傳統(tǒng)權(quán)力本位為主要特色，即通過權(quán)力加強(qiáng)統(tǒng)治，這無(wú)形中將少數(shù)的官與多數(shù)的民對(duì)立起來，統(tǒng)治的有效性以權(quán)力的壟斷為前提。權(quán)力本位的頑疾雖隨著中華人民共和國(guó)的成立而逐漸破除，但權(quán)力與資源的集中仍導(dǎo)致現(xiàn)代權(quán)利觀念與主體意識(shí)的滯后。隨著時(shí)空境遇的轉(zhuǎn)變，科學(xué)、民主、法制成為社會(huì)主義中國(guó)的主旋律，為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領(lǐng)群眾、深入群眾成為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要理念，國(guó)家治理逐漸由權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，更加凸顯公民的權(quán)利與權(quán)益。從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，也成為《檔案法》修訂過程中治理邏輯轉(zhuǎn)換的動(dòng)態(tài)圖譜，體現(xiàn)在《檔案法》修訂時(shí)明確公民的檔案利用權(quán)，加大檔案的開放利用水平，強(qiáng)化檔案館的服務(wù)功能等方面。

（一）明確公民的檔案利用權(quán)

2020版《檔案法》在修訂過程中即秉承權(quán)利本位的治理邏輯，在第五條中除強(qiáng)調(diào)公民的“檔案義務(wù)”外，還著重強(qiáng)調(diào)其“利用檔案的權(quán)利”。保護(hù)公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力運(yùn)作與法治的終極目標(biāo)。雖然修訂前的《檔案法》亦強(qiáng)調(diào)公民的檔案利用權(quán)，但受傳統(tǒng)權(quán)力邏輯的鉗制，其效能飽受詬病。因此，《檔案法》在修訂時(shí)對(duì)公民權(quán)利予以重點(diǎn)關(guān)照，并更多地站在服務(wù)受眾的立場(chǎng)而非檔案部門的立場(chǎng)進(jìn)行考量。具體分析法條可知，《檔案法》的修訂改變了以往更多地要求和規(guī)定個(gè)人的行文風(fēng)格，轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟匾蠛鸵?guī)定檔案主管部門，且新增保護(hù)個(gè)人權(quán)益的法條以更好地服務(wù)社會(huì)和人民群眾。如第七條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展?！庇秩绲诙藯l規(guī)定“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門投訴。”而對(duì)檔案主管部門的要求多見“應(yīng)當(dāng)”字眼，從而使其更好地服務(wù)于人民群眾。

（二）加大檔案開放力度

2020版《檔案法》第二十七條將原來三十年的開放期限縮減至二十五年，并“鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開放檔案”。此外，還將開放主體范圍從“國(guó)家檔案館”擴(kuò)大到“縣級(jí)以上各級(jí)檔案館”，并進(jìn)一步明確了各級(jí)檔案館的具體開放義務(wù)。檔案開放與社會(huì)民主和法治息息相關(guān)，它不僅是檔案事業(yè)的內(nèi)在要求，更是衡量國(guó)家和政府開放性與透明度的標(biāo)桿。放眼世界，國(guó)外檔案開放期限較為靈活且呈縮短趨勢(shì)，如美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的機(jī)密文件開放期限為20年，在進(jìn)行解密檢查后盡可能地向公眾開放；而英國(guó)規(guī)定大部分檔案不設(shè)保密期限；法國(guó)則以“自由公開”為原則，公共檔案隨時(shí)可向公眾公開。我國(guó)《檔案法》的修訂將檔案開放期限縮短正是在國(guó)際視野下，充分滿足社會(huì)對(duì)檔案利用的需要，更大程度發(fā)揮檔案對(duì)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的國(guó)際共振。

（三）強(qiáng)化檔案館的服務(wù)功能

2020版《檔案法》第二十八條規(guī)定“檔案館應(yīng)當(dāng)通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式，強(qiáng)化服務(wù)功能，提高服務(wù)水平，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，提供便利。”此條明確提出將網(wǎng)絡(luò)作為公布開放檔案目錄的方式，既積極順應(yīng)了信息化的時(shí)代趨勢(shì)，又進(jìn)一步豐富了檔案的開放方式，有利于保障公民知情權(quán)與合法利用檔案的權(quán)利。與此同時(shí)，《檔案法》將檔案館的服務(wù)功能以法律形式加以強(qiáng)化，結(jié)合檔案管理體制改革的“局館分離”背景，中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館的公共文化事業(yè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)得以凸顯。檔案館作為提供服務(wù)的主體，其服務(wù)功能和服務(wù)形象勢(shì)必會(huì)深入人心。

三、治理效能從“軟法”到“硬法”

國(guó)家治理的成敗取決于治理的有效性，檔案法治的成敗則取決于檔案法能否真正發(fā)揮實(shí)效，即從“軟法”向“硬法”轉(zhuǎn)變?！败浄ā迸c“硬法”以是否具有正式效力和國(guó)家強(qiáng)制力為劃分標(biāo)準(zhǔn)。以往《檔案法》常被視為“軟法”的主要原因在于其內(nèi)容以部門利益為基調(diào)、權(quán)力本位的治理邏輯及強(qiáng)制力軟化[5]。具體分析法條可知，2020版《檔案法》相較于以往《檔案法》，其適用范圍、強(qiáng)制力與法律效力都有了顯著擴(kuò)大和提升，各項(xiàng)權(quán)利更為明確，職責(zé)也更為清晰，加之其明顯的強(qiáng)制力與法律效力均有利于促進(jìn)治理效能的提升。從“軟法”到“硬法”的治理效能，體現(xiàn)在《檔案法》修訂時(shí)著重在歸檔、移交、接收等方面明確檔案工作責(zé)任制，尤其是明確檔案部門不作為的法律責(zé)任，法條設(shè)置時(shí)適當(dāng)增加了相應(yīng)的罰則等方面。

（一）在歸檔、移交、接收等方面明確檔案工作責(zé)任制

2020版《檔案法》進(jìn)一步明確了檔案管理責(zé)任，其中第十二條“按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)形成檔案的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任制，依法健全檔案管理制度”，這使得檔案工作不再是一項(xiàng)可有可無(wú)的工作。為促進(jìn)檔案工作責(zé)任制的落實(shí)，《檔案法》增設(shè)“監(jiān)督檢查”專章，以法律的形式將責(zé)任主體對(duì)檔案的歸檔、移交和接收等具體職責(zé)確立下來。明確檔案工作責(zé)任制有利于提升《檔案法》的權(quán)威性與強(qiáng)制力，強(qiáng)化其“硬法”的屬性。國(guó)際上諸如澳大利亞，就已明確檔案移交至國(guó)家檔案館是政府部門的法律責(zé)任。

（二）明確檔案部門不作為的法律責(zé)任

2020版《檔案法》第四十三條“檔案主管部門根據(jù)違法線索進(jìn)行檢查時(shí)，在符合安全保密要求的前提下可以檢查有關(guān)庫(kù)房、設(shè)施、設(shè)備，查閱有關(guān)材料，詢問有關(guān)人員，記錄有關(guān)情況，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合”的規(guī)定，使檔案真正成為國(guó)家各項(xiàng)治理的有效工具。第四十八條進(jìn)而列出了包括丟失檔案、擅自提供檔案、非法轉(zhuǎn)讓檔案、篡改損毀檔案、不按規(guī)定移交檔案、不按規(guī)定開放檔案等十項(xiàng)檔案部門不作為情形。如此，《檔案法》在保持檔案館適當(dāng)自由裁量權(quán)的同時(shí)，明確檔案部門不作為的法律責(zé)任，權(quán)責(zé)合理，以推動(dòng)其依法行政。

（三）增加了相應(yīng)的罰則

對(duì)于違法案件處理的相關(guān)規(guī)定，一直是《檔案法》缺少的一環(huán)。2020版《檔案法》新增加的“監(jiān)督檢查”一章內(nèi)容，擴(kuò)充了違“法”行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等相關(guān)規(guī)定，一定程度上彌補(bǔ)了此前《檔案法》的空缺。第四十九條規(guī)定，對(duì)于丟失屬于國(guó)家所有的檔案等違法行為，檔案主管部門除警告外還對(duì)單位或個(gè)人處一定金額的罰款，且金額隨違法行為輕重而減增、并予以具體量化；違反檔案法規(guī)定，構(gòu)成犯罪或造成損害的，依法追究刑事責(zé)任與民事責(zé)任。以上所列《檔案法》中新增罰則，并將法律責(zé)任予以具體化和量化，一定程度上對(duì)違“法”行為起到震懾作用，從而保證《檔案法》更好地執(zhí)行。

四、治理共識(shí)從固本培根到與時(shí)俱進(jìn)

固本培根是指在《檔案法》修訂時(shí)，仍堅(jiān)守檔案這一信息載體的本質(zhì)特征，堅(jiān)守檔案事業(yè)的政治性、服務(wù)性、文化性等特質(zhì)。例如，第四條中“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，維護(hù)檔案完整與安全，便于社會(huì)各方面的利用”的規(guī)定，是歷次《檔案法》修正與修訂時(shí)始終不變的法條，也體現(xiàn)了法律的“慎改”原則。但檔案事業(yè)的進(jìn)步需要與時(shí)代洪流共振，因此一部“善治”的《檔案法》還需要提升其與時(shí)俱進(jìn)的治理能力。從固本培根到與時(shí)俱進(jìn)的治理共識(shí)，體現(xiàn)在《檔案法》在修訂時(shí)更加重視概念邊界的延展，更加注重信息化建設(shè)，更加注重檔案的安全管理與風(fēng)險(xiǎn)防控。

（一）重視概念邊界的延展

2020版《檔案法》擴(kuò)展了“檔案”的意指范圍，不僅限于政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)中形成的歷史記錄，還包括社會(huì)、生態(tài)文明、外事等方面活動(dòng)直接形成的各項(xiàng)記錄。第十三條規(guī)定中“反映歷史上各時(shí)期國(guó)家治理活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展、社會(huì)歷史面貌、文化習(xí)俗、生態(tài)環(huán)境的”應(yīng)納入歸檔范圍；第十八條就檔案館與其他同類型機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系和合作方式問題，也做出了相應(yīng)規(guī)定，以上單位在檔案利用方面互通有無(wú)。這些規(guī)定既契合了國(guó)家治理所涵蓋的物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明等方面協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，也擴(kuò)展了檔案這一歷史記錄在現(xiàn)代社會(huì)中的參與度與融入度。

（二）注重信息化建設(shè)

2020版《檔案法》明確將“提高檔案信息化建設(shè)水平”作為“制定本法”的總則之一。在戰(zhàn)略層面實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要求各級(jí)人民政府將檔案信息化納入地方的信息化發(fā)展規(guī)劃，以保證檔案信息化實(shí)施的“頂層設(shè)計(jì)”；在管理層面實(shí)行電子檔案的安全管理，并設(shè)專章對(duì)檔案信息化的整體規(guī)劃、電子檔案與檔案數(shù)字化成果的管理與利用等方面予以規(guī)定；在技術(shù)層面保證電子檔案的“四性”，以保留數(shù)字時(shí)代完整真實(shí)的數(shù)字記憶。

（三）注重檔案的安全管理與風(fēng)險(xiǎn)防控

2020版《檔案法》第十九條在原內(nèi)容基礎(chǔ)上新增“檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當(dāng)建立健全檔案安全工作機(jī)制，加強(qiáng)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力”。第二十四條規(guī)定受委托保管檔案的受托方，“應(yīng)當(dāng)建立檔案服務(wù)管理制度，遵守有關(guān)安全保密規(guī)定，確保檔案的安全”。第二十五條“屬于國(guó)家所有的檔案和本法第二十二條規(guī)定的檔案及其復(fù)制件，禁止擅自運(yùn)送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境”。第二十八條強(qiáng)調(diào)“利用檔案涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。第三十五條強(qiáng)調(diào)對(duì)“檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用”。以上規(guī)定均體現(xiàn)了對(duì)檔案安全管理與風(fēng)險(xiǎn)防控的重視。而隨著國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)安全的日益強(qiáng)調(diào)，尤其是第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議并通過了《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法（草案）》，其中就明確了數(shù)據(jù)安全制度與開展數(shù)據(jù)活動(dòng)的組織、個(gè)人的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。檔案作為最重要的歷史數(shù)據(jù)，檔案部門更應(yīng)義不容辭承擔(dān)維護(hù)數(shù)據(jù)安全的社會(huì)責(zé)任。

習(xí)近平總書記曾指出，檔案工作是一項(xiàng)非常重要的工作，經(jīng)驗(yàn)得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識(shí)，歷史得以延續(xù)，各項(xiàng)事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案。但要讓檔案真正成為國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要工具，使檔案事業(yè)真正成為人民群眾公共生活的一部分，便需要各類型社會(huì)主體的通力合作，構(gòu)建起不同權(quán)益主體的信任網(wǎng)絡(luò)，共同克服《檔案法》實(shí)施中的各種阻力，集聚動(dòng)力讓《檔案法》效力落到實(shí)處。