耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制構(gòu)建分析

田建新

【摘要】土地資源管理機(jī)制是我國行政管理體系的重要內(nèi)容，其中包括耕地土地保護(hù)管理機(jī)制。本文從耕地保護(hù)視角出發(fā)，探究現(xiàn)階段土地管理新機(jī)制構(gòu)建中存在的問題，并提出能夠解決土地管理制度不完善、土地利用規(guī)劃不明確、農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、合法權(quán)益得不到保障等問題的機(jī)制構(gòu)建路徑，以期推動(dòng)耕地資源管理可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，以供參考。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù);土地管理;管理機(jī)制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

10.215

利用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、技術(shù)等方式方法對耕地資源進(jìn)行數(shù)量、質(zhì)量管理，以此實(shí)現(xiàn)保障國土資源安全、提高土地資源利用效率、規(guī)范土地資源使用行為的目標(biāo)，促進(jìn)耕地資源可持續(xù)發(fā)展。為進(jìn)一步讓群眾深刻認(rèn)識(shí)到飯碗端在自己手中，就需要相關(guān)部門構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展的耕地保護(hù)土地管理機(jī)制，從而保障國家土地資源安全，提高全民守法意識(shí)。

1、土地管理新機(jī)制構(gòu)建存在的問題

在十四五規(guī)劃建議和2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃展現(xiàn)的背景下，使得耕地保護(hù)土地管理迎來全新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。目前，新機(jī)制構(gòu)建中存在問題可歸納為以下幾方面：

1.1土地管理制度亟待完善

土地管理制度亟待完善，主要體現(xiàn)在征收征用農(nóng)村集體土地過程之中，比如：部分地區(qū)在征收征用集體土地時(shí)的隨意性較大，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要項(xiàng)目可以順利落實(shí)，無需考慮用地類型，占用即可，在事后召開有關(guān)部門負(fù)責(zé)人會(huì)議后，形成文件，并要求相關(guān)部門在固定時(shí)間內(nèi)辦理，否則就對該部門行政問責(zé)。由此可見，在這些地區(qū)，最大的違法主體是政府，占用土地的決策過程被個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)所把持。

1.2土地利用規(guī)劃需要強(qiáng)化

在土地利用規(guī)劃方面，政府部門應(yīng)遵循《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，落實(shí)國土空間開發(fā)保護(hù)要求;提高土地節(jié)約利用水平;統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。嚴(yán)格土地用途管制，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地;國家建立國土空間規(guī)劃體系。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化布局空間結(jié)構(gòu)和布局，提高國土空間開發(fā)、保護(hù)質(zhì)量和效益。

1.3農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)

在城市化建設(shè)不斷加快的背景下，國家將工作重心放在城市生態(tài)文明建設(shè)上，使得耕地保護(hù)與利用得不到充分重視，并且許多基層群眾并未認(rèn)識(shí)到飯碗掌握在自己手中的重要性，時(shí)常出現(xiàn)違法占用耕地資源的問題，從而影響耕地保護(hù)土地管理新機(jī)制的實(shí)行。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)耕種投入與產(chǎn)出與其他行業(yè)相比過低，影響農(nóng)民種糧的積極性。解決的辦法之一，通過國土空間規(guī)劃的編制，突出當(dāng)?shù)氐牡赜蛱厣?，充分體現(xiàn)功能作用，帶動(dòng)適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入，使其獲得感和幸福感得到進(jìn)一步提高。

1.4群眾合法權(quán)益缺乏保障

耕地資源是農(nóng)民維持收入的重要來源，若國家在征用集體土地資源的同時(shí)，忽視對農(nóng)民群眾利益的補(bǔ)償合理性訴求，進(jìn)而影響長效土地管理機(jī)制的構(gòu)建，同時(shí)不利于農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，導(dǎo)致耕地資源利用效率呈現(xiàn)下降趨勢[1]。

2、耕地保護(hù)下構(gòu)建土地管理新機(jī)制路徑

2.1構(gòu)建系統(tǒng)的耕地保護(hù)與管理體系

目前的耕地保護(hù)工作具有全局性與戰(zhàn)略性，促使相關(guān)部門應(yīng)從全局角度出發(fā)，為優(yōu)化土地資源管理工作提供有力保障。首先，理順《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》的關(guān)系。不同地區(qū)耕地使用計(jì)劃、使用方向具有一定差異性，并且土地管理部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職能有交叉的地方，要求相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合耕地保護(hù)法律法規(guī)要求，堅(jiān)持耕地保護(hù)原則以及科學(xué)的分配計(jì)劃，按照土地資源質(zhì)量情況、地勢情況、數(shù)量情況等進(jìn)行合理分配，避免由于職責(zé)不明而影響耕地保護(hù)措施的落實(shí)，保障耕地保護(hù)土地管理工作順利開展。其次，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)土地管理制度。耕地資源是確保國家糧食安全、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，地方政府以及相關(guān)部門應(yīng)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的責(zé)任機(jī)制的形成，并且充分利用衛(wèi)星技術(shù)、航測攝影技術(shù)等，建立起完善的耕地資源信息庫，以此推動(dòng)長效耕地保護(hù)土地管理機(jī)制的構(gòu)建，為未來土地保護(hù)與管理工作的有序開展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最后，明確地區(qū)范圍內(nèi)永久耕地資源的規(guī)定。村鎮(zhèn)與城市土地資源規(guī)劃管理是土地管理工作的重要內(nèi)容，只有做好村鎮(zhèn)土地管理區(qū)內(nèi)的耕地資源保護(hù)與利用工作，才能推動(dòng)城市化建設(shè)進(jìn)程。

2.2強(qiáng)化耕地資源五位一體利用目標(biāo)

耕地保護(hù)下土地管理新機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)注重系統(tǒng)性與兼容性的提升，并結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況以及實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)際需求，對耕地資源規(guī)劃使用進(jìn)行合理安排[2]。一方面，強(qiáng)化耕地資源五位一體利用目標(biāo)，注重土地資源文化生態(tài)景觀質(zhì)量與數(shù)量的均衡發(fā)展，加強(qiáng)耕地保護(hù)下土地資源使用者的保護(hù)，積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)生態(tài)理論分析土地資源利用與規(guī)劃，充分發(fā)揮出耕地資源在調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境方面的作用，以此提升土地資源配置合理性與科學(xué)性，為進(jìn)一步營造良好的生態(tài)環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，針對未來發(fā)展階段中耕地保護(hù)重大建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、第三次國土調(diào)查、耕地質(zhì)量等別評(píng)價(jià)、生態(tài)保護(hù)紅線等成果，逐塊查實(shí)土地使用途徑，最終確定劃入土地利用規(guī)劃中基本農(nóng)田以及其他耕地的圖斑與面積。另一方面，切實(shí)強(qiáng)化空間規(guī)劃的引導(dǎo)作用，突出耕地保護(hù)土地管理的地域特色。2015年10月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議上審議了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主體功能區(qū)域的土地資源管理，在未來一段時(shí)期內(nèi)，重點(diǎn)圍繞生態(tài)環(huán)境共治共保、城鎮(zhèn)密集地區(qū)協(xié)同規(guī)劃建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施均衡配置等方面的發(fā)展要求，健全國土空間用途管制制度，優(yōu)化空間組織和結(jié)構(gòu)布局，提高發(fā)展質(zhì)量和資源利用效率，形成可持續(xù)發(fā)展的美麗國土空間。

2.3加強(qiáng)耕地資源使用行為的監(jiān)督

進(jìn)行耕地保護(hù)土地管理工作過程中，監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)需從以下幾方面加強(qiáng)：第一，加大查處違法用地行為力度。根據(jù)《土地管理法》《刑法》342條規(guī)定，對基本農(nóng)田占用5畝以上、其他耕地占用10畝以上的行為，以破壞農(nóng)用地罪將違法主體移送公安機(jī)關(guān)，并追責(zé)當(dāng)事人刑事責(zé)任，以此達(dá)到警示群眾的作用。侵犯設(shè)施農(nóng)用地備案行為在近些年較為常見，所謂的設(shè)施農(nóng)用地備案是指為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)配套，按一定比率允許經(jīng)營者搭建用于堆放農(nóng)業(yè)設(shè)施的臨時(shí)建筑，但實(shí)際上，有些地方為規(guī)避違法占用土地行為，以農(nóng)用設(shè)施備案代替建設(shè)用地審批手續(xù)，比如今年來清理的大棚房，針對此類行為，應(yīng)從土地征用考核開始，強(qiáng)化耕地保護(hù)資源使用審批、評(píng)估、建設(shè)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，將耕地占用以及耕地復(fù)墾情況如實(shí)體現(xiàn)在審批報(bào)告中，以此提升土地管理機(jī)制實(shí)效。其次，公開進(jìn)行規(guī)范使用耕地的流程。完整、透明、全面的土地資源審批流程，是避免不合理用地行為出現(xiàn)的重要保障。一方面，切實(shí)加強(qiáng)國土資源規(guī)劃與管控力度，通過加強(qiáng)監(jiān)管提升土地審批工作規(guī)范性。另一方面，完善土地出讓評(píng)估機(jī)構(gòu)庫，針對不同用途、使用情況的土地開展對比評(píng)估工作，以此增強(qiáng)實(shí)際操作流程的規(guī)范性。此外，還應(yīng)重視土地測繪工作，充分發(fā)揮出測繪結(jié)果在構(gòu)建耕地保護(hù)土地管理機(jī)制中的作用，實(shí)現(xiàn)土地利用資源最大化。最后，引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與到耕地保護(hù)工作中。土地管理部門在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，采取有效措施控制政府得到的更低成本，并確保轉(zhuǎn)用后的耕地不可出現(xiàn)虧損，積極運(yùn)用復(fù)合經(jīng)濟(jì)手段挖掘耕地資源的深層次價(jià)值，避免溢價(jià)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以此調(diào)動(dòng)廣大基層群眾配合耕地保護(hù)工作的積極性，推動(dòng)土地管理工作常態(tài)化[3]。

2.4建立健全基層農(nóng)民權(quán)益保障體系

土地管理以及相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)耕地保護(hù)實(shí)際要求，在合理規(guī)劃耕地資源布局的基礎(chǔ)上，積極結(jié)合新時(shí)代下國家戰(zhàn)略目標(biāo)，對土地使用結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。通過構(gòu)建全新專項(xiàng)資金機(jī)制，專項(xiàng)資金機(jī)制又被成為地票，其作用為開發(fā)保護(hù)、復(fù)墾和整治土地用途。簡言之，這項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施可以保證耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量措施落實(shí)到實(shí)處，并持續(xù)強(qiáng)化部門執(zhí)行力度，由土地管理部門統(tǒng)一發(fā)放專項(xiàng)資金，并及時(shí)糾正工作中存在的問題，以此調(diào)動(dòng)基層群眾參與耕地保護(hù)的積極性與主動(dòng)性，促使農(nóng)民權(quán)益得到保障。與此同時(shí)，土地管理部門注重耕地保護(hù)責(zé)任制的建立，對現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃以及耕地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整，促使農(nóng)民采取合理方式利用耕地資源。此外，通過正確的方式引導(dǎo)農(nóng)民自愿、依法進(jìn)行土地承包活動(dòng)，通過完善相關(guān)政策與法律法規(guī)、完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，確保擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民與承包者在簽訂法定合同時(shí)，不會(huì)出現(xiàn)權(quán)益損害的問題。同時(shí)，在保證耕地總量不變、宅基地總控、集中規(guī)劃整理的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民從傳統(tǒng)散居向小規(guī)模聚居轉(zhuǎn)變，推進(jìn)節(jié)約集約用地。在耕地保護(hù)土地管理工作隊(duì)伍方面，應(yīng)結(jié)合《中華人民共和國測繪法》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國土地管理法》等，建設(shè)一支具有活力、政治可靠、勇于創(chuàng)新的土地管理工作隊(duì)伍，堅(jiān)持逢進(jìn)必考的原則，公平、公正、公開進(jìn)行招聘活動(dòng)，確保土地管理工作人員業(yè)務(wù)能力與綜合素養(yǎng)符合招聘崗位設(shè)置要求，實(shí)現(xiàn)長效土地管理新機(jī)制的構(gòu)建。

結(jié)論：

綜上所述，耕地質(zhì)量與數(shù)量在城市規(guī)劃進(jìn)程加快下呈現(xiàn)下降的趨勢，促使國家與相關(guān)部門認(rèn)識(shí)到構(gòu)建新的耕地保護(hù)土地管理機(jī)制的重要性。因此，為適應(yīng)新時(shí)代下國家土地資源管理，從構(gòu)建系統(tǒng)土地管理體系、強(qiáng)化資源利用目標(biāo)、加大土地管理執(zhí)法力度、健全群眾保障體系等方面進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)土地資源管理全新機(jī)制的構(gòu)建，為國家建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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