行政區(qū)劃調(diào)整提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量了嗎？
——來(lái)自“撤縣設(shè)區(qū)”的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

詹新宇 曾傅雯

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、引言及相關(guān)文獻(xiàn)綜述

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立與完善，行政區(qū)劃調(diào)整也一直在進(jìn)行，并陸續(xù)出臺(tái)和修訂了《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，從法律層面來(lái)指導(dǎo)行政區(qū)劃調(diào)整的進(jìn)程和方向?！蛾P(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》更是提出加快培育新生中小城市，繼續(xù)開(kāi)展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市，穩(wěn)步推進(jìn)撤縣(市)設(shè)區(qū)。當(dāng)前中國(guó)正處在從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響方向及影響程度如何，社會(huì)各界對(duì)此廣泛關(guān)注，這也是本文所要討論的主要話題。

行政區(qū)劃調(diào)整的形式多種多樣，既有行政建制、行政區(qū)域、隸屬關(guān)系和行政級(jí)別的變更，也有行政治所的遷移等(葉林 等，2017)，根本目的是緩解“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”發(fā)展不一致的矛盾，從而助力于中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整的宏微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，目前學(xué)界展開(kāi)了以下方面的研究：

第一，探討行政區(qū)劃調(diào)整的原因。多數(shù)研究認(rèn)為行政區(qū)劃調(diào)整是為了使“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”相適應(yīng)，打破市場(chǎng)分割，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展(劉君德，2006；周偉林 等，2007)。有研究認(rèn)為“撤縣設(shè)區(qū)”通過(guò)將縣調(diào)整為市轄區(qū)，能夠打破原先市與縣之間的行政壁壘，更好推進(jìn)市場(chǎng)一體化和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展(汪宇明 等，2008；高琳，2011)，并且“撤縣設(shè)區(qū)”多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，表明“撤縣設(shè)區(qū)”在緩解“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”矛盾中扮演著重要角色(羅震東，2008)。也有研究認(rèn)為地方政府官員進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的目的是獲得政治晉升。王雪麗(2012)認(rèn)為，在“以級(jí)別定權(quán)力”的中國(guó)官僚體系中，地方政府官員為了獲得更大的權(quán)力而熱衷于調(diào)整行政區(qū)劃。縣或縣級(jí)市的地方政府官員愿意進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”的原因是副省級(jí)市的市轄區(qū)行政級(jí)別通常比下轄縣高半級(jí)(高祥榮，2015)，而地級(jí)市政府官員愿意進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”的原因是可以將縣級(jí)資源集中于地級(jí)市以促進(jìn)市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使官員在標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。

第二，探討行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)。由于研究樣本和方法的不同，學(xué)界目前關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)未有一致結(jié)論。Blair et al.(1996)利用美國(guó)117個(gè)大都市區(qū)的數(shù)據(jù)，考察了中心城市吸收或合并郊區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，發(fā)現(xiàn)與收入增長(zhǎng)沒(méi)有明顯的關(guān)系，但與人口和就業(yè)增長(zhǎng)存在著正向關(guān)系。Nelson et al.(1999)利用美國(guó)大都市區(qū)的數(shù)據(jù)，則發(fā)現(xiàn)中心城市邊界擴(kuò)張對(duì)人均收入增長(zhǎng)有著促進(jìn)作用。Cheshire et al.(2009)認(rèn)為當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策存在外部性時(shí)，行政區(qū)邊界與功能經(jīng)濟(jì)區(qū)越吻合，的確越能夠有效應(yīng)對(duì)外部性，從而推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)得更快。王賢彬等(2010)利用重慶被設(shè)立為直轄市這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)該行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)重慶地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在長(zhǎng)期上具有促進(jìn)作用，并且認(rèn)為行政區(qū)劃調(diào)整通過(guò)影響地方政府權(quán)力范圍、政府間競(jìng)爭(zhēng)格局、官員面臨的激勵(lì)和約束來(lái)作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。李郇等(2015)分析中國(guó)1990—2007年數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)“撤縣設(shè)區(qū)”對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在著促進(jìn)作用，但這種作用是短期的，并且主要源于中心城市大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資。于志強(qiáng)等(2016)通過(guò)比較杭州市余杭和蕭山兩地“撤縣設(shè)區(qū)”的效果，發(fā)現(xiàn)“撤縣設(shè)區(qū)”促進(jìn)了蕭山卻阻礙了余杭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，認(rèn)為這種差異主要源于兩地與主城區(qū)的角色分工不同，蕭山與主城區(qū)是協(xié)作關(guān)系，而余杭與主城區(qū)是從屬關(guān)系。

第三，探討行政區(qū)劃調(diào)整的其他經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由于“撤縣設(shè)區(qū)”是近些年來(lái)中國(guó)最頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整形式，所以國(guó)內(nèi)多數(shù)研究是針對(duì)“撤縣設(shè)區(qū)”而展開(kāi)的。關(guān)于“撤縣設(shè)區(qū)”，相關(guān)研究不僅分析了其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，還分析了其對(duì)人口城市化、企業(yè)融資約束、財(cái)政支出偏向、房?jī)r(jià)、技術(shù)進(jìn)步等的影響，結(jié)果表明，“撤縣設(shè)區(qū)”會(huì)促進(jìn)城市人口規(guī)模擴(kuò)大、加重企業(yè)融資約束困境、減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占比、增加民生性支出占比、抑制城市房?jī)r(jià)上漲、導(dǎo)致技術(shù)進(jìn)步方向偏向于資本(唐為 等，2015；盧盛峰 等，2017；張莉 等，2018；張清源 等，2018；李磊 等，2019)。

綜上，可以看出，已有文獻(xiàn)從不同角度分析了以“撤縣設(shè)區(qū)”為代表的行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，但尚未觸及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)方面。為此，本文利用“撤縣設(shè)區(qū)”的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，實(shí)證分析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響，以期能為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可供參考的政策建議。本文可能的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：第一，研究視角的創(chuàng)新。盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)研究比較豐富，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)視角對(duì)這一主題進(jìn)行研究的文獻(xiàn)較少，因而本文的研究有助于豐富行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)方面的文獻(xiàn)。第二，研究方法的創(chuàng)新。由于進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”的地級(jí)市并不是隨機(jī)產(chǎn)生的，而是受到所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市縣之間關(guān)系的影響，因此本文采用PSM-DID方法來(lái)進(jìn)行實(shí)證分析，通過(guò)PSM方法為處理組選取合適的對(duì)照組，有效地避免了樣本選擇偏誤問(wèn)題。第三，穩(wěn)健性檢驗(yàn)方面的創(chuàng)新。本文基準(zhǔn)模型運(yùn)用所在地市的全要素生產(chǎn)率(TFP)來(lái)度量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，但在穩(wěn)健性檢驗(yàn)時(shí)采用排水管道密度和污水處理率這兩種非可視型公共品規(guī)模來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，為后續(xù)研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提供了可供參考的新范式。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)往往呈現(xiàn)出“重地上，輕地下”的特征，而地下管網(wǎng)建設(shè)是一個(gè)城市的良心，因此采用排水管道密度和污水處理率來(lái)度量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量具有合理性和可靠性。

二、制度背景分析

(一)“撤縣設(shè)區(qū)”現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以前，中國(guó)行政區(qū)劃管理不規(guī)范，大中城市的市轄區(qū)設(shè)置并不需要經(jīng)過(guò)中央政府批準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，行政區(qū)劃管理也越來(lái)越科學(xué)化和規(guī)范化。改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施的行政區(qū)劃調(diào)整主要包括“市管縣”“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”“區(qū)界重組”等。

“撤縣設(shè)區(qū)”是指地級(jí)市(直轄市)通過(guò)行政手段將其所轄的縣(縣級(jí)市(1)縣級(jí)市雖然從行政級(jí)別上來(lái)說(shuō)與縣是同級(jí)，但二者功能上各有側(cè)重。縣的工作重心是“三農(nóng)”，而市的主要功能是發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市等；并且相對(duì)于縣，縣級(jí)市可獲得更多政策好處，例如獲得更多非農(nóng)用地指標(biāo)。對(duì)于后文“撤縣設(shè)區(qū)”所提到“縣”，不具體區(qū)分為縣或縣級(jí)市。)調(diào)整為所在地級(jí)市(直轄市)的市轄區(qū)?！俺房h設(shè)區(qū)”后，被撤并的縣(市)的行政區(qū)劃范圍、土地和人口都劃歸地級(jí)市(直轄市)管轄。本著同級(jí)行政單元“增減平衡”(2)增減平衡原則是指為了控制政府規(guī)模，國(guó)家規(guī)定同一級(jí)行政單元增加數(shù)量不能超過(guò)減少數(shù)量。的原則，被撤銷(xiāo)的縣(市)和新設(shè)立的市轄區(qū)通常是一一對(duì)應(yīng)的，但也存在著由于被撤并縣(市)的行政區(qū)劃范圍過(guò)大而被拆分為兩個(gè)市轄區(qū)的情況。“撤縣設(shè)區(qū)”是有條件的，主要依據(jù)來(lái)源于民政部1993年制定的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》、2003年制定的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見(jiàn)稿)和2014年新制定的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見(jiàn)稿)。上述三個(gè)文件允許直轄市和地級(jí)市設(shè)立市轄區(qū)，并從人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入等方面規(guī)定新設(shè)市轄區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)?！俺房h設(shè)區(qū)”是有嚴(yán)格程序的，需由縣級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)上報(bào)至市、省級(jí)人民政府及國(guó)務(wù)院逐級(jí)審批，民政部負(fù)責(zé)“撤縣設(shè)區(qū)”的審核工作。

早在1960年，就出現(xiàn)了“撤縣設(shè)區(qū)”的例子(遼寧省沈陽(yáng)縣被撤銷(xiāo)，改設(shè)為沈陽(yáng)市新城子區(qū))，但“撤縣設(shè)區(qū)”在全國(guó)普遍發(fā)生還是在1983年以后。1985—1997年期間，行政區(qū)劃調(diào)整主要以“撤地設(shè)市”和“撤縣設(shè)市”為主，“撤縣設(shè)區(qū)”的發(fā)生頻率并不高。真正將“撤縣設(shè)區(qū)”作為主要的行政區(qū)劃調(diào)整手段是在1997年凍結(jié)“撤縣設(shè)市”后。由圖1可知，1999—2018年內(nèi)共發(fā)生了252次“撤縣設(shè)區(qū)”，其中，2000年發(fā)生“撤縣設(shè)區(qū)”的個(gè)數(shù)最多，有34個(gè)，2016年次多，為33個(gè)，2005年和2008年都未進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”。“撤縣設(shè)區(qū)”在1999—2018年內(nèi)兩起兩落，存在明顯的階段性特征。1999—2002年出現(xiàn)第一個(gè)高峰，這是因?yàn)?997年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，正式凍結(jié)“撤縣設(shè)市”審批，而在此期間，一些城市隨著其經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，需要不斷擴(kuò)展城市的發(fā)展空間。此外，自2001年中國(guó)加入WTO后，城市區(qū)域間產(chǎn)品和要素流動(dòng)需求增加，而剛性的行政區(qū)劃阻礙了資源要素的流動(dòng)，因此能擴(kuò)張城市規(guī)模的“撤縣設(shè)區(qū)”數(shù)量迎來(lái)高峰。2011—2016年出現(xiàn)第二個(gè)高峰是因?yàn)椤笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革。2009年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，要求2012年底全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革(除民族自治地區(qū)外)。部分地級(jí)市為避免自身發(fā)展受到該意見(jiàn)的限制，為城市的后續(xù)發(fā)展留下足夠的空間，因而抓緊時(shí)間在2012年以前將周邊的縣市調(diào)整為市轄區(qū)，因此該階段“撤縣設(shè)區(qū)”個(gè)數(shù)激增(陳妤凡 等，2018)。2003—2010年數(shù)量下降的原因是在“撤縣設(shè)區(qū)”過(guò)程中出現(xiàn)了土地資源浪費(fèi)和城市粗放式發(fā)展問(wèn)題，中央政府因此收緊了對(duì)各地“撤縣設(shè)區(qū)”的審批。在“撤縣設(shè)區(qū)”遭遇嚴(yán)監(jiān)管的情況下，地方政府通過(guò)調(diào)整市轄區(qū)內(nèi)部范圍來(lái)優(yōu)化重組城市內(nèi)部空間，主要形式包括將面積較小的市轄區(qū)合并成一個(gè)市轄區(qū)或者拆分融入其他的市轄區(qū)內(nèi)。

(二)“撤縣設(shè)區(qū)”動(dòng)機(jī)

地級(jí)市政府出于城市發(fā)展空間、財(cái)政利益和政治晉升三方面的考慮，通常有動(dòng)力進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市人口規(guī)模擴(kuò)張，城市發(fā)展空間明顯不足。一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量人口涌進(jìn)城市，城市人口激增，原有的地域空間和行政區(qū)劃格局必然在一定程度上限制城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而地級(jí)市政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況會(huì)進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”，以此擴(kuò)大城市空間。另一方面，中國(guó)許多的地級(jí)市是將歷史上省政府或者地區(qū)行署駐地的一小塊地域單獨(dú)劃出設(shè)立而得來(lái)的，而駐地所在的縣仍然保留。如吳縣市(原吳縣)包圍著蘇州市，蘇州城的四周都是吳縣的地域。這種市縣同城的情況致使市區(qū)地域空間很小，限制了城市的發(fā)展。因此，為解決這種歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致的城市空間不足，地級(jí)市政府會(huì)進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”，將駐地所在縣調(diào)整為市轄區(qū)。吳縣市在2000年被撤銷(xiāo)，所在地域設(shè)立為蘇州市吳中區(qū)和相城區(qū)。除此之外，地級(jí)市政府出于財(cái)政利益的考慮，也有動(dòng)力進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”。首先，縣作為獨(dú)立一級(jí)財(cái)政，其稅收中除去中央和省級(jí)分稅外，基本上能夠留在縣里。市轄區(qū)隸屬于地級(jí)市并由其直接領(lǐng)導(dǎo)，并不是一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，其稅收除去中央和省級(jí)分稅以外，剩下相當(dāng)一部分將被地級(jí)市政府集中使用。其次，設(shè)立新的市轄區(qū)可以使城市獲得大量的土地資源，這些土地資源無(wú)論是用于建設(shè)工業(yè)園區(qū)還是建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，都能帶來(lái)大量的財(cái)政收入。最后，省直管縣財(cái)政體制改革使得省對(duì)縣的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)助直接分配下達(dá)到縣，省財(cái)政直接與縣財(cái)政結(jié)算，并不經(jīng)過(guò)市級(jí)政府(才國(guó)偉 等，2011)。進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”，將縣或縣級(jí)市調(diào)整為市轄區(qū)，能夠避免省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)市級(jí)政府財(cái)政收入的不利影響?？紤]到政治晉升時(shí)，地級(jí)市政府也愿意進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的政績(jī)考核主要以經(jīng)濟(jì)相對(duì)績(jī)效考核為主，地方政府在面臨“向上負(fù)責(zé)”和“向上走”的政治激勵(lì)時(shí)，有動(dòng)機(jī)進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”，使得縣級(jí)資源集中于地級(jí)市，以促進(jìn)市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。皮建才(2008)通過(guò)構(gòu)造模型討論分析后認(rèn)為，在地方官員更看重政治晉升且上級(jí)采取經(jīng)濟(jì)相對(duì)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如果進(jìn)行市場(chǎng)整合的正外部效應(yīng)大于其成本時(shí)，地方政府有足夠的動(dòng)力推進(jìn)市場(chǎng)整合的進(jìn)程。

(三)“撤縣設(shè)區(qū)”影響與評(píng)價(jià)

“撤縣設(shè)區(qū)”因打破所在城市與周邊縣(市)之間的行政分割而具有正面影響，但又因?yàn)楹罄m(xù)相應(yīng)配套措施未落實(shí)到位而存在一些弊端。一方面，“撤縣設(shè)區(qū)”有利于減少城市與周邊縣(市)在經(jīng)濟(jì)布局和市政發(fā)展上的重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源浪費(fèi)、市場(chǎng)保護(hù)等現(xiàn)象，提升資源的配置效率。中國(guó)經(jīng)濟(jì)始終具有經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)劃的雙重體制特征，而行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)往往存在一些矛盾，隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)的不斷演化和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)區(qū)的“中心-外圍”市場(chǎng)結(jié)構(gòu)特征越來(lái)越明顯，有必要對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，由于特有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，資本、勞動(dòng)等要素不能夠自由流動(dòng)，不同行政區(qū)之間形成了嚴(yán)重的市場(chǎng)分割(Young,2000)?！俺房h設(shè)區(qū)”有利于打破行政壁壘，減少不同行政區(qū)間的政府機(jī)構(gòu)摩擦，便于統(tǒng)一規(guī)劃安排城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，“撤縣設(shè)區(qū)”也存在著相應(yīng)弊端。主城區(qū)可能會(huì)以犧牲被撤并縣的利益為代價(jià)來(lái)大力發(fā)展主城區(qū)經(jīng)濟(jì)。許多地方“撤縣設(shè)區(qū)”改革后存在著“同城不同待遇”現(xiàn)象，被撤并后新建立的市轄區(qū)難以獲得與主城區(qū)在教育、醫(yī)療等方面相同的待遇。于志強(qiáng)等(2016)發(fā)現(xiàn)“撤縣設(shè)區(qū)”不利于杭州市余杭區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并認(rèn)為這是由于余杭與主城區(qū)是一種從屬關(guān)系所導(dǎo)致的。此外，由于中國(guó)未明確設(shè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，部分地級(jí)市設(shè)區(qū)過(guò)程存在一定的隨意性，因此也存在若干區(qū)改回為縣(市)的情況，如1997年萍鄉(xiāng)市撤銷(xiāo)蘆溪區(qū)、上栗區(qū)設(shè)立蘆溪縣、上栗縣，2006年佳木斯市永紅區(qū)劃歸佳木斯市郊區(qū)管轄。

(四)理論分析

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)研究表明大城市比小城市生產(chǎn)率更高(Combes et al.，2012)，而中國(guó)一半以上城市都存在著規(guī)模不足問(wèn)題(Au et al.，2006)。“撤縣設(shè)區(qū)”通過(guò)將縣(縣級(jí)市)調(diào)整為市轄區(qū)擴(kuò)張了已有城市的規(guī)模，且“撤縣設(shè)區(qū)”導(dǎo)致的城市規(guī)模擴(kuò)大通過(guò)分享、匹配和學(xué)習(xí)等三個(gè)機(jī)制產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而提高城市生產(chǎn)率(Duranton et al.，2004)。Fan et al.(2012)發(fā)現(xiàn)“撤縣設(shè)市”改革并未促進(jìn)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要原因是該政策創(chuàng)造出來(lái)的城市規(guī)模較小，難以形成集聚效應(yīng)。這也從側(cè)面印證了擴(kuò)張城市規(guī)模的重要性。李磊等(2019)指出，“撤縣設(shè)區(qū)”鞏固了城市在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位，使大量的資本和勞動(dòng)力等要素流向城市，產(chǎn)生了持久的集聚效應(yīng)。集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)即城市存在源于城市范圍內(nèi)的規(guī)模報(bào)酬遞增，現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為專(zhuān)業(yè)化和多樣化是城市集聚經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源。專(zhuān)業(yè)化又稱(chēng)之為地方化經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)，某一區(qū)域內(nèi)有同一行業(yè)的多個(gè)企業(yè)，企業(yè)之間可以共享基礎(chǔ)設(shè)施、知識(shí)外溢和熟練的勞動(dòng)力，專(zhuān)業(yè)化集聚效應(yīng)體現(xiàn)為行業(yè)內(nèi)部的規(guī)模報(bào)酬遞增。多樣化又稱(chēng)之為城市化經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)城市產(chǎn)業(yè)的多樣化對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響，多樣化集聚效應(yīng)體現(xiàn)為行業(yè)間的規(guī)模報(bào)酬遞增?！俺房h設(shè)區(qū)” 打破城市與周邊縣(市)在行政上的剛性壁壘，減少市場(chǎng)分割、推動(dòng)市場(chǎng)融合，促使勞動(dòng)、資本等要素在地區(qū)之間轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大了已有城市的地理規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，使已有城市擁有較高程度的產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化和多樣化，產(chǎn)生更大的集聚效應(yīng)。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量是一個(gè)多維的概念，但是無(wú)疑集聚效應(yīng)或者規(guī)模報(bào)酬遞增效應(yīng)的產(chǎn)生是有利于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的。因此，本文認(rèn)為“撤縣設(shè)區(qū)”通過(guò)擴(kuò)大已有城市的規(guī)模，產(chǎn)生集聚效應(yīng)，從而助力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)實(shí)證策略及計(jì)量模型

本文實(shí)證部分采用傾向得分匹配的雙重差分法(Propensity Score Matching Difference -in-Difference Analysis， PSM-DID)。選擇這一模型設(shè)計(jì)的主要理由有：

第一，雖然中央政府并未正式發(fā)布實(shí)施“撤縣設(shè)區(qū)”的準(zhǔn)則或者條例，但哪些城市能夠?qū)嵤俺房h設(shè)區(qū)”并非是隨機(jī)的，而是由一系列因素決定的，比如縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及市縣政府間的關(guān)系(唐為 等，2015)。因此，簡(jiǎn)單地將未發(fā)生“撤縣設(shè)區(qū)”的城市作為發(fā)生“撤縣設(shè)區(qū)”的城市的反事實(shí)結(jié)果會(huì)造成選擇性偏誤。對(duì)于這一問(wèn)題，本文采用傾向得分匹配法加以解決。根據(jù)民政部2003年制定的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見(jiàn)稿)和2014年新制定的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見(jiàn)稿)對(duì)設(shè)置市轄區(qū)的城市人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入等方面做出的相關(guān)規(guī)定，本文從這四個(gè)維度選取指標(biāo)為處理組尋找盡可能相似的對(duì)照組。因此，本文選取人口密度、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、人均實(shí)際GDP、人均地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入以及年份啞變量作為協(xié)變量，將2000—2017年內(nèi)發(fā)生“撤縣設(shè)區(qū)”的地級(jí)市作為處理組，沒(méi)有發(fā)生“撤縣設(shè)區(qū)”的地級(jí)市作為對(duì)照組，按照1∶1的比例進(jìn)行鄰近有放回匹配。

第二，傾向得分匹配法能較好校正選擇偏差，但無(wú)法解決遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題。也就是說(shuō)，傾向得分匹配法僅能保證處理組和對(duì)照組在一系列可觀測(cè)變量上獲得匹配，而忽視了一些非可觀測(cè)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的可能影響，因而得到的結(jié)果仍可能是有偏的。雙重差分法能在一定程度上解決這個(gè)問(wèn)題，共同沖擊和不隨時(shí)間變化的個(gè)體特征等非可觀測(cè)因素將被差分處理。

據(jù)此思路，雙重差分模型具體設(shè)定如下：

(1)

其中：被解釋變量QEDit是地級(jí)市i在第t年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；TREATi為虛擬變量，如果地級(jí)市i在樣本區(qū)間內(nèi)發(fā)生“撤縣設(shè)區(qū)”則取值為1，否則為0；POSTt為虛擬變量，如果在第t年發(fā)生“撤縣設(shè)區(qū)”，則第t年及以后年份都取值為1，否則為0；Xit為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的其他控制變量，δi控制了不隨時(shí)間變化的個(gè)體因素，τt控制了不隨個(gè)體變化的時(shí)間因素，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

(二)變量度量與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.被解釋變量

被解釋變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量是一個(gè)含義豐富的概念，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的度量指標(biāo)的選取并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，同時(shí)也缺乏一套完整度量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。測(cè)度經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的指標(biāo)主要有兩個(gè)：全要素生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量綜合指數(shù)。郭慶旺等(2005)、蔡昉(2013)、吳敬璉(2015)等用全要素生產(chǎn)率來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。在構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指數(shù)方面，鈔小靜等(2009)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的福利變化與成果分配、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源利用和生態(tài)環(huán)境代價(jià)等四個(gè)維度，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指數(shù)；詹新宇等(2016)根據(jù)“五大發(fā)展理念”構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系，利用主成分分析方法，測(cè)度各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量綜合指數(shù)。本文所研究的“撤縣設(shè)區(qū)”是為了緩解行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾，促進(jìn)要素的自由流動(dòng)，這一行為必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成影響。因此，在探討“撤縣設(shè)區(qū)”對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的影響時(shí)，更多考慮的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量中基于經(jīng)濟(jì)效率的部分。因此，本文選擇全要素生產(chǎn)率來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，并運(yùn)用“索洛余值法”來(lái)測(cè)算全要素增長(zhǎng)率，總產(chǎn)出為各地級(jí)市以2000年為基期通過(guò)各省GDP平減指數(shù)折算的實(shí)際GDP，勞動(dòng)力數(shù)量是各地區(qū)年末社會(huì)總就業(yè)人數(shù)。資本存量通過(guò)“永續(xù)盤(pán)存法”計(jì)算得到，借鑒柯善咨等(2012)的做法，折舊率設(shè)定為10.96%(單豪杰，2008)。

2.控制變量

從兩個(gè)角度選取控制變量：一是影響城市“撤縣設(shè)區(qū)”申請(qǐng)的變量，具體包括人口密度、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、人均實(shí)際GDP、人均地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入，其中人均實(shí)際GDP是以2000年為基期通過(guò)各省GDP平減指數(shù)折算得到。二是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的其他變量，包括對(duì)外開(kāi)放度、政府干預(yù)程度和人力資本。對(duì)外開(kāi)放度用外商直接投資占GDP的比重來(lái)表示，利用每個(gè)地級(jí)市外商直接投資乘以美元平均匯率，然后再除以該地級(jí)市GDP；政府干預(yù)程度采用各地級(jí)市地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出與GDP的比值來(lái)衡量；借鑒李磊等(2019)的做法，用在校學(xué)生平均受教育年限來(lái)衡量人力資本水平，將每一種受教育程度按一定的教育年限進(jìn)行折算，其中小學(xué)6年、中學(xué)10.5年、大學(xué)16年，然后乘以該教育水平的人數(shù)，加總之和再除以相應(yīng)的總?cè)丝凇?/p>

3.數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文的數(shù)據(jù)期是2000—2017年，選擇2000年作為數(shù)據(jù)起始年份主要是因?yàn)殡S著“撤縣設(shè)市”的逐漸落幕，“撤縣設(shè)區(qū)”日益被賦予更重要地位，也更有考察價(jià)值和政策含義。數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的市轄區(qū)數(shù)據(jù)，選擇市轄區(qū)數(shù)據(jù)的原因是本文識(shí)別所依賴(lài)的“撤縣設(shè)區(qū)”主要在市轄區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生沖擊，市轄區(qū)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)便于剔除非城市因素的影響。有關(guān)“撤縣設(shè)區(qū)”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于民政部官網(wǎng)的行政區(qū)劃信息查詢(xún)版塊。

剔除的城市樣本包括以下三類(lèi)：第一，剔除北京、天津、上海、重慶4個(gè)直轄市，因?yàn)槠渚哂刑厥庑?；第二，剔除既不設(shè)區(qū)也不管轄縣級(jí)市的城市，包括廣東省東莞、中山和甘肅省嘉峪關(guān)；第三，剔除數(shù)據(jù)連續(xù)缺失3年及以上的城市樣本。通過(guò)以上處理，本文最終得到的城市樣本數(shù)為250個(gè)。

變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

四、實(shí)證分析結(jié)果

(一)PSM匹配分析

在完成PSM匹配后，對(duì)一系列協(xié)變量在匹配前后的差異進(jìn)行檢驗(yàn)。表2平衡性檢驗(yàn)結(jié)果顯示，處理組和對(duì)照組按照上述協(xié)變量進(jìn)行匹配后，各變量在兩組之間的偏差顯著降低，匹配效果良好。在完成上述匹配后，保留了118個(gè)處理組地級(jí)市和132個(gè)對(duì)照組地級(jí)市。

表2 平衡性檢驗(yàn)結(jié)果

(二)基本回歸結(jié)果

為便于比較，表3列(1)、(2)報(bào)告了傳統(tǒng)DID模型的回歸結(jié)果，但由于“撤縣設(shè)區(qū)”并非隨機(jī)產(chǎn)生的，如果直接采用傳統(tǒng)的DID方法，必然會(huì)導(dǎo)致樣本選擇偏誤問(wèn)題。為克服傳統(tǒng)DID的局限性，列(3)、(4)采用PSM-DID模型進(jìn)行回歸。結(jié)果顯示，無(wú)論是采用傳統(tǒng)DID還是采用PSM-DID，交互項(xiàng)系數(shù)均顯著為正，且在1%的水平上通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。上述回歸過(guò)程基本證實(shí)了本文的主要觀點(diǎn)，即“撤縣設(shè)區(qū)”會(huì)提升所在地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

表3 基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

除了“撤縣設(shè)區(qū)”外，其他控制變量對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量也有一定影響。人均實(shí)際GDP對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響始終顯著為正，且在1%的水平上通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展過(guò)渡，在這個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，GDP總量和人均GDP依然是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。人均財(cái)政收入和政府干預(yù)系數(shù)顯著為負(fù)，這表明財(cái)政收入和政府干預(yù)應(yīng)適度，過(guò)度的財(cái)政收入和政府干預(yù)會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。這也與現(xiàn)在所實(shí)施的“減稅降費(fèi)”和“簡(jiǎn)政放權(quán)”政策理念相吻合。

(三)平行趨勢(shì)假定檢驗(yàn)

圖2 平行趨勢(shì)與動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

建立雙重差分模型的重要前提是處理組和控制組在“撤縣設(shè)區(qū)”實(shí)施前具有平行趨勢(shì)。因此，本文進(jìn)行平行趨勢(shì)假定檢驗(yàn)。借鑒已有文獻(xiàn)的普遍做法，本文采用動(dòng)態(tài)DID的方法檢驗(yàn)是否滿足平行趨勢(shì)。從圖2可知，處理組和控制組經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量在“撤縣設(shè)區(qū)”實(shí)施前三年并不存在顯著差異，這證明本文使用的雙重差分模型滿足平行趨勢(shì)假定。

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

基本回歸中證實(shí)了“撤縣設(shè)區(qū)”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量存在促進(jìn)作用，但還是可能存在其他一些因素影響穩(wěn)健性，因而對(duì)基本回歸結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

1.變更經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的度量方式

上文中采用全要素生產(chǎn)率來(lái)度量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，為避免該度量方法帶來(lái)的測(cè)量誤差，在此采用三種方式重新構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)。一是借鑒徐現(xiàn)祥等(2018)做法，用全要素生產(chǎn)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)份額來(lái)測(cè)度經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，即全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)率除以GDP增長(zhǎng)速度。二是借鑒冷崇左(2008)的做法，用勞動(dòng)生產(chǎn)率來(lái)度量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，勞動(dòng)生產(chǎn)率為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值除以全社會(huì)勞動(dòng)者平均人數(shù)，并采用其對(duì)數(shù)形式。三是借鑒吳敏等(2018)的做法，用排水管道密度和污水處理率這兩種非可視型公共品規(guī)模來(lái)測(cè)度經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量(3)排水管道密度和污水處理率數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，由于缺乏市轄區(qū)層面數(shù)據(jù)，用全市數(shù)據(jù)替代。。下水管道等地下基礎(chǔ)設(shè)施由于建在地下，并不在人們的視線內(nèi)，因而相比于城市道路、橋梁等地上基礎(chǔ)設(shè)施容易被忽視。地下管網(wǎng)建設(shè)是一個(gè)城市的良心，用排水管道密度和污水處理率來(lái)測(cè)度經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量具有合理性。表4的回歸結(jié)果表明，勞動(dòng)生產(chǎn)率、排水管道密度、污水處理率回歸系數(shù)顯著為正，貢獻(xiàn)份額回歸系數(shù)顯著性有所下降，但依然為正，這說(shuō)明“撤縣設(shè)區(qū)”的確會(huì)促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果(1)

2.干擾政策：“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”

事實(shí)上，在“撤縣設(shè)區(qū)”逐漸興起的整個(gè)時(shí)期，“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”也在陸續(xù)推行?！笆≈惫芸h”為市縣之間財(cái)政體制上的財(cái)政分權(quán)，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”則為市縣之間經(jīng)濟(jì)管理上的行政分權(quán)(才國(guó)偉 等，2011)，它們都不涉及行政區(qū)劃的調(diào)整，但都是為了打破市管縣體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的束縛而實(shí)施的將權(quán)力下放至縣的改革，而涉及行政區(qū)劃調(diào)整的“撤縣設(shè)區(qū)”本質(zhì)上則是上收縣級(jí)政府的各項(xiàng)權(quán)力。為排除“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的干擾，擬在控制變量里增加“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”兩項(xiàng)。本文“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為兩個(gè)虛擬變量：如果某市當(dāng)年所轄縣實(shí)施了“省直管縣”則取值為1，否則賦值為0；如果某市當(dāng)年實(shí)施了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”則取值為1，否則賦值為0。由表4最后兩列可知，在分別控制了“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”基礎(chǔ)上重新進(jìn)行回歸，結(jié)果顯示“撤縣設(shè)區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)大小盡管有所變化，但依然顯著為正。

3.改變PSM匹配方法

進(jìn)一步改變PSM匹配方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，分別采用K鄰近匹配、半徑匹配和核匹配重新進(jìn)行回歸。由表5可知，無(wú)論是采取哪種匹配方法，交互項(xiàng)系數(shù)仍然顯著為正，通過(guò)了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。再一次證明本文主要觀點(diǎn)，即“撤縣設(shè)區(qū)”的確會(huì)促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。

表5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果(2)

4.內(nèi)生性問(wèn)題

本文采用準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的方法來(lái)探討諸如“撤縣設(shè)區(qū)”此類(lèi)的行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量帶來(lái)的影響，如果存在嚴(yán)重的如遺漏變量和反向因果等內(nèi)生性問(wèn)題，則會(huì)使本文的核心結(jié)論并不可靠。關(guān)于遺漏變量問(wèn)題，本文在基準(zhǔn)回歸和穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，分別從經(jīng)濟(jì)因素和干擾政策兩個(gè)角度，共選取了10個(gè)控制變量，盡可能地通過(guò)增添控制變量來(lái)減少遺漏變量帶來(lái)的內(nèi)生性問(wèn)題。因此，即使還有部分控制變量未加入模型，也不會(huì)影響本文核心結(jié)論的穩(wěn)健性。關(guān)于反向因果問(wèn)題，本文認(rèn)為并不存在嚴(yán)重的反向因果問(wèn)題的原因在于：從管理體制上看，作為中央集權(quán)的單一制行政體制，中國(guó)諸如“撤縣設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整和主要官員任命等都是“上管一級(jí)”，即由上級(jí)政府(省級(jí))來(lái)實(shí)質(zhì)性推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)，一定程度上能緩解所在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量對(duì)其“撤縣設(shè)區(qū)”的反向因果影響。事實(shí)上，同一省域內(nèi)，哪些地方要實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)，固然所在城市可以提出動(dòng)議，但是實(shí)質(zhì)性推動(dòng)還得由省級(jí)政府來(lái)進(jìn)行。比如廣西桂林市的臨桂縣，它是桂林市郊區(qū)的重要縣，桂林國(guó)際機(jī)場(chǎng)也設(shè)在那里，桂林也把一些工業(yè)區(qū)提前布局在那里，但是桂林推動(dòng)它“撤縣設(shè)區(qū)”，20多年都沒(méi)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@20多年沒(méi)得到廣西壯族自治區(qū)的支持。最后，于2015年，廣西從全自治區(qū)通盤(pán)考慮，推進(jìn)了一批撤縣設(shè)區(qū)，臨桂才正式變?yōu)閰^(qū)。

五、拓展分析

(一)異質(zhì)性分析

1.區(qū)分“撤縣設(shè)區(qū)”類(lèi)型：“主動(dòng)適應(yīng)型”和“被動(dòng)調(diào)整型”

本文所定義的“撤縣設(shè)區(qū)”是地級(jí)市通過(guò)行政手段將其所轄的縣(縣級(jí)市)調(diào)整為市轄區(qū)，這一設(shè)置其實(shí)包含了“撤地設(shè)市”(或稱(chēng)為“地市合并”)時(shí)同時(shí)配套進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”的情況。為此，本文借鑒高琳(2011)的分類(lèi)方法，將“撤縣設(shè)區(qū)”細(xì)分為“主動(dòng)適應(yīng)型”和“被動(dòng)調(diào)整型”兩類(lèi)?！爸鲃?dòng)適應(yīng)型”是指將隸屬于地級(jí)市的縣(縣級(jí)市)主動(dòng)調(diào)整為該地級(jí)市的區(qū)，它是基于城市發(fā)展和整體規(guī)劃需要而主動(dòng)推進(jìn)實(shí)施的；“被動(dòng)調(diào)整型”則是伴隨“撤地設(shè)市”過(guò)程而配套進(jìn)行的“撤縣設(shè)區(qū)”，直接動(dòng)因是為了規(guī)避城市、區(qū)(縣)重名，更多地是反映了行政區(qū)劃設(shè)置的國(guó)際規(guī)范，而并不是由該地區(qū)實(shí)質(zhì)性的城市化進(jìn)程所推動(dòng)的。因此將“撤縣設(shè)區(qū)”樣本分為“主動(dòng)適應(yīng)型”和“被動(dòng)調(diào)整型”兩類(lèi)，觀察不同類(lèi)型“撤縣設(shè)區(qū)”對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響是非常有必要的。由表6第二列可知，“撤縣設(shè)區(qū)”與“主動(dòng)適應(yīng)型”的交互項(xiàng)系數(shù)為正，表明基于實(shí)質(zhì)性的城市化進(jìn)程所推動(dòng)的“主動(dòng)適應(yīng)型”撤縣設(shè)區(qū)相比“被動(dòng)調(diào)整型”撤縣設(shè)區(qū)，更能促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。這也說(shuō)明“撤縣設(shè)區(qū)”的動(dòng)機(jī)顯著影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)。

表6 異質(zhì)性分析結(jié)果

2.區(qū)分城市級(jí)別：高行政級(jí)別城市和普通城市

像“撤縣設(shè)區(qū)”這樣的行政區(qū)劃調(diào)整涉及政府內(nèi)部博弈、談判和決策過(guò)程，多數(shù)研究認(rèn)為地級(jí)市政府級(jí)別、市縣政府關(guān)系都會(huì)影響到“撤縣設(shè)區(qū)”的政策效果，比如自身縣域?qū)嵙^強(qiáng)的縣并不希望被撤并，反而更希望保持其自身的獨(dú)立性。浙江省湖州市在撤并時(shí)受到長(zhǎng)興縣政府官員的強(qiáng)烈抵制而未能成功；廣東省佛山市則是在撤換被撤并縣市主要領(lǐng)導(dǎo)之后成功進(jìn)行了撤并。在中國(guó)，通常而言行政級(jí)別越高，獲取資源能力越強(qiáng)，高行政級(jí)別的城市可能在“撤縣設(shè)區(qū)”中更具優(yōu)勢(shì)并獲得更多的益處。因此，將城市分為高行政級(jí)別的大城市(包括副省級(jí)城市和其他省會(huì)城市(4)其中，副省級(jí)城市包括廣州、武漢、哈爾濱、沈陽(yáng)、成都、南京、西安、長(zhǎng)春、濟(jì)南、杭州等10個(gè)省會(huì)城市和大連、青島、深圳、廈門(mén)、寧波等5個(gè)非省會(huì)城市的計(jì)劃單列市。)與普通地級(jí)市兩類(lèi)，以考察城市級(jí)別、城市規(guī)模對(duì)“撤縣設(shè)區(qū)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)的影響。由表6第三列可知，相比普通城市，高行政級(jí)別城市“撤縣設(shè)區(qū)”交互項(xiàng)的系數(shù)反而顯著為負(fù)。這可能是因?yàn)榇蟪鞘小俺房h設(shè)區(qū)”也許只是擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)規(guī)模，但它并沒(méi)有顯著提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。比如，大城市規(guī)模本來(lái)就很大，“撤縣設(shè)區(qū)”使得市域面積變得更大，“攤大餅式”的城市發(fā)展使得市域面積可能超過(guò)了最佳的城市規(guī)模，反而使城市變得擁擠無(wú)序，經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率更為低下，居民生活質(zhì)量也隨之降低，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量并沒(méi)有顯著提升。

(二)影響機(jī)制分析

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)大量理論和實(shí)證文獻(xiàn)證明了集聚效應(yīng)與城市規(guī)模存在倒U形關(guān)系，在城市未超過(guò)最優(yōu)規(guī)模時(shí)，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，集聚效應(yīng)隨之上升。Anderson et al.(2005)和Au et al.(2006)的研究都表明，中國(guó)大城市的規(guī)模和數(shù)量相對(duì)較小，城市發(fā)展集聚不足。 “撤縣設(shè)區(qū)”正是將縣或縣級(jí)市調(diào)整為市轄區(qū)而擴(kuò)大了城市規(guī)模，進(jìn)而產(chǎn)生集聚效應(yīng)。集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)即城市存在源于城市范圍內(nèi)的規(guī)模報(bào)酬遞增，現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為專(zhuān)業(yè)化和多樣化是城市集聚經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源，專(zhuān)業(yè)化城市集聚經(jīng)濟(jì)即行業(yè)內(nèi)集聚經(jīng)濟(jì)源于馬歇爾外部性，而多樣化城市集聚經(jīng)濟(jì)即行業(yè)間集聚經(jīng)濟(jì)源于雅各布斯外部性。借鑒李金滟等(2008)、孫祥棟等(2016)度量專(zhuān)業(yè)化和多樣化的方法，利用測(cè)算出的專(zhuān)業(yè)化指數(shù)和多樣化指數(shù)來(lái)代表集聚效應(yīng)，研究“撤縣設(shè)區(qū)”如何通過(guò)擴(kuò)大城市規(guī)模，進(jìn)而產(chǎn)生集聚效應(yīng)來(lái)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

專(zhuān)業(yè)化指數(shù)用KSI(Krugman Specialization Index)來(lái)表示，即：

(2)

其中，Lij表示地級(jí)市i中從事行業(yè)j的就業(yè)人數(shù)，Li表示地級(jí)市i的總就業(yè)人數(shù)，Lj表示從事行業(yè)j的總就業(yè)人數(shù)，L表示全國(guó)總就業(yè)人數(shù)。KSIi的值越大表明城市的專(zhuān)業(yè)化程度越高，KSI=0表明地級(jí)市i的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與全國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完全一致。

多樣化指數(shù)采用赫芬達(dá)爾指數(shù)(Hirshman-Herfindahl Index，HHI)的倒數(shù)來(lái)表示，即：

DIVi=1/

∑(Lij/

Li)2

(3)

由表7可知(5)機(jī)制分析所使用的數(shù)據(jù)來(lái)源于2003—2017年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，之所以選擇2003年及以后的數(shù)據(jù)，是因?yàn)?003年以后中國(guó)實(shí)施了新的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》，“按行業(yè)分組的單位從業(yè)人員”統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了變化，從原來(lái)的15個(gè)行業(yè)調(diào)整為現(xiàn)在的19個(gè)行業(yè)。，列(4)中，“撤縣設(shè)區(qū)”交互項(xiàng)系數(shù)顯著為正，表明“撤縣設(shè)區(qū)”會(huì)通過(guò)擴(kuò)大城市規(guī)模促進(jìn)城市多樣化指數(shù)提高；列(5)多樣化指數(shù)系數(shù)顯著為正，表明城市多樣化指數(shù)的提高會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升；列(6)“撤縣設(shè)區(qū)”交互項(xiàng)系數(shù)和多樣化指數(shù)系數(shù)都顯著為正，并且發(fā)現(xiàn)與基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果相比，“撤縣設(shè)區(qū)”交互項(xiàng)系數(shù)明顯變小，這說(shuō)明“撤縣設(shè)區(qū)”影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的主要實(shí)現(xiàn)機(jī)制是“撤縣設(shè)區(qū)”通過(guò)擴(kuò)大城市規(guī)模產(chǎn)生的集聚效應(yīng)中的多樣化水平。

表7 影響機(jī)制分析結(jié)果

從表7還可以發(fā)現(xiàn)，與多樣化指數(shù)相關(guān)的回歸系數(shù)均顯著，而與專(zhuān)業(yè)化指數(shù)相關(guān)的回歸系數(shù)均不顯著。這可能是因?yàn)殡m然“撤縣設(shè)區(qū)”擴(kuò)大了城市規(guī)模，打破了行政壁壘，利于統(tǒng)籌安排城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，但更多地是通過(guò)地方政府經(jīng)營(yíng)土地吸引大量外部低效率企業(yè)的進(jìn)入，而不是通過(guò)促進(jìn)原有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因而并沒(méi)有顯著提高所在城市的專(zhuān)業(yè)化指數(shù)。

六、結(jié)論與啟示

行政區(qū)劃調(diào)整通過(guò)緩解“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”發(fā)展不一致的矛盾，在促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量也可能產(chǎn)生重要影響。為此，本文利用“撤縣設(shè)區(qū)”這一“準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)”，基于2000—2017年中國(guó)250個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，采用PSM-DID方法實(shí)證分析了“撤縣設(shè)區(qū)”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。結(jié)果顯示，“撤縣設(shè)區(qū)”確實(shí)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升，并且通過(guò)了一系列的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。異質(zhì)性分析顯示，相比“被動(dòng)調(diào)整型”撤縣設(shè)區(qū)，“主動(dòng)適應(yīng)型”撤縣設(shè)區(qū)更能提升轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；相比普通城市，高行政級(jí)別城市的“撤縣設(shè)區(qū)”反而對(duì)其轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升作用較弱。進(jìn)一步的影響機(jī)制分析發(fā)現(xiàn)，“撤縣設(shè)區(qū)”是通過(guò)城市規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的集聚效應(yīng)作用于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的，并且是通過(guò)提高多樣化水平而非專(zhuān)業(yè)化水平來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

根據(jù)以上研究結(jié)論，提出如下政策建議：

第一，應(yīng)繼續(xù)有序推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，使行政區(qū)劃調(diào)整與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相適應(yīng)，減少“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”之間的矛盾。行政區(qū)劃調(diào)整是適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的必然要求，世界各國(guó)在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期都經(jīng)歷了不同程度的行政區(qū)劃調(diào)整，處在快速城鎮(zhèn)化時(shí)期的中國(guó)也應(yīng)該適時(shí)推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整。由于中國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差異較大。在進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，不能“一刀切”，盲目照搬他地改革方法，忽略各地發(fā)展的客觀規(guī)律和真實(shí)需求。各地?zé)o論是選擇“撤縣設(shè)區(qū)”，或者“撤縣設(shè)市”，抑或是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，都應(yīng)是在考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展的客觀需要情況下有序推進(jìn)，使其在促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，有效提升轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

第二，行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)機(jī)也會(huì)影響到它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)。本文的研究表明，“主動(dòng)型”撤縣設(shè)區(qū)更能促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升，可見(jiàn)應(yīng)充分考慮城市是否真的有實(shí)際需求進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”，而不應(yīng)僅僅是為了規(guī)范行政區(qū)劃設(shè)置。行政區(qū)劃調(diào)整的重要目的是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。各地在進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，應(yīng)著重考慮實(shí)施行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)機(jī)、成本和預(yù)期效果，一味單純地為了“調(diào)整”而調(diào)整，可能會(huì)使實(shí)際效果大打折扣。

第三，行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)防止城市規(guī)模的過(guò)度膨脹。本文的異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，省會(huì)城市和副省級(jí)城市等大城市的“撤縣設(shè)區(qū)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)更弱，而除此之外的中小城市的“撤縣設(shè)區(qū)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)反而更高，可見(jiàn)“撤縣設(shè)區(qū)”不應(yīng)拘泥于城市的行政級(jí)別而忽視城市發(fā)展的真實(shí)需求。應(yīng)推動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，防止超大特大城市無(wú)序蔓延，中小城市應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展情況做出相應(yīng)調(diào)整。

第四，制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配的“撤縣設(shè)區(qū)”標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格規(guī)范的撤并程序，避免以經(jīng)營(yíng)土地為核心而吸引外部低效率企業(yè)進(jìn)入的傳統(tǒng)城市發(fā)展戰(zhàn)略，努力推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化、多樣化齊頭并進(jìn)，從而助力于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。