國家重點研發(fā)計劃經(jīng)費監(jiān)管研究
——以中國生物技術(shù)發(fā)展中心重點專項經(jīng)費監(jiān)管的實踐為例

王 晶 譚 昳 渠天欣 朱 敏 沈建忠

（中國生物技術(shù)發(fā)展中心，北京 100039）

“十三五”期間，按照中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革精神，將973 計劃、863 計劃等若干科技計劃整合形成國家重點研發(fā)計劃（以下簡稱“重點專項）”。根據(jù)科學(xué)技術(shù)部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016—2018年，共啟動67個重點專項，總概算1 210 億元。其中，生物、醫(yī)藥及人口健康領(lǐng)域共有13 個重點專項，合計212.57 億元，占總概算的18%。

中國生物技術(shù)發(fā)展中心（以下簡稱“生物中心”）是直屬于科學(xué)技術(shù)部的事業(yè)單位。自1983年成立以來，一直專注于生物、醫(yī)藥及人口健康領(lǐng)域的科技計劃管理，先后承擔863 計劃、支撐計劃（攻關(guān)計劃）、重大專項、973 計劃、惠民計劃、國家重點研發(fā)計劃等生物、醫(yī)藥及人口健康領(lǐng)域多種類型科技計劃項目的管理工作，目前承擔9 個重點專項的管理任務(wù)，占生物、醫(yī)藥及人口健康領(lǐng)域重點專項的69%。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視科技創(chuàng)新，不斷深化科技體制改革和科技計劃改革，推動基層減負，出臺了一系列政策文件。生物中心通過舉辦相關(guān)會議、實地調(diào)研、中期檢查等方式加強與項目承擔單位的溝通與交流，及時了解目前國家重點研發(fā)計劃經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的問題?？傮w來看，目前科研人員及科研管理人員對國家科技計劃改革總體評價較好，基層減負取得顯著成效，大多數(shù)科研單位均能按照最新的政策文件并結(jié)合本單位實際情況制定相關(guān)管理辦法，并對科研經(jīng)費的使用實施有效監(jiān)管。但是，仍有部分單位及科研人員對最新的政策文件理解不深入，導(dǎo)致政策落地難，“報銷難”“跑斷腿”等現(xiàn)象仍然存在。

為了進一步加強國家重點研發(fā)計劃經(jīng)費監(jiān)管，助力科技創(chuàng)新，本文將在闡述國家重點研發(fā)計劃經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀、分析重點專項經(jīng)費在使用中存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合生物中心重點專項經(jīng)費監(jiān)管的實踐，提出相應(yīng)的對策建議。

1 經(jīng)費監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.1 中央財政科研資金管理改革概況

近年來，按照科技計劃管理改革的有關(guān)要求，為做好重點研發(fā)計劃組織實施，國家相關(guān)部門制定發(fā)布了涵蓋預(yù)算編報與評估、項目調(diào)整、綜合績效評價等方面的一系列管理辦法和配套細則（表1），不斷深化中央財政科研資金管理改革，致力于建立健全科研項目資金管理機制，使科研項目資金管理機制既遵循科研活動規(guī)律，又符合依法管理財政資金要求。

1.1.1 優(yōu)化管理，減輕科研人員負擔

一是簡化預(yù)算編制要求。通過縮表和合并“同類項”等措施，進一步完善預(yù)算編制要求與表格，更加符合科研活動規(guī)律和特點。按照間接成本補償機制，項目經(jīng)費分為直接費用和間接費用。其中，間接費用使用分段超額累退比例法計算并實行總額控制。簡化預(yù)算測算說明和編報表格，以及會議費/差旅費/國際合作交流費預(yù)算測算依據(jù)和說明的要求。二是精簡檢查，減少信息填報和材料報送。加強部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，清理規(guī)范委托中介開展的檢查評審，切實精簡檢查數(shù)量。合并年度報告和預(yù)算執(zhí)行報告，不再單獨編報年度財務(wù)決算報告，減少紙質(zhì)材料報送數(shù)量。三是合并財務(wù)與技術(shù)驗收，實行項目一次性綜合績效評價。由技術(shù)專家和財務(wù)專家共同組成的專家組從項目任務(wù)和資金兩方面進行評議并形成項目的綜合績效評價結(jié)果。

表1 近年來出臺的相關(guān)改革文件及管理制度、細則

1.1.2 權(quán)限下放，賦予項目單位更大自主權(quán)

共下放6 項自主權(quán)：調(diào)劑項目預(yù)算、制定符合科研特點的報銷規(guī)定、決定差旅會議標準、安排人員績效獎勵、自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費、結(jié)余資金按規(guī)定留用。其中，項目預(yù)算的調(diào)劑除項目預(yù)算總額調(diào)劑、課題間預(yù)算調(diào)劑、單位間預(yù)算調(diào)劑和設(shè)備費總額調(diào)增外，其他一般調(diào)整如設(shè)備費預(yù)算總額調(diào)減、設(shè)備費內(nèi)部預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整、擬購置設(shè)備的明細發(fā)生變化，以及其他科目的預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給承擔單位。在激勵政策方面，一是提高間接費用比重，加大績效激勵力度（表2）。項目承擔單位可以在核定的間接費用比例范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排績效支出，并與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤，以加大對科研人員激勵力度。二是明確勞務(wù)費開支范圍，不設(shè)比例限制。參與項目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等，都可以開支勞務(wù)費及相應(yīng)人員的社保費用。項目聘用人員的開支標準，參照當?shù)乜茖W(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員平均工資水平，根據(jù)其在項目研究中承擔的工作任務(wù)確定，突出科研項目資金對“人”的重視和支持。

1.1.3 加強監(jiān)管，強化主體責(zé)任

一是強化項目的主體責(zé)任。項目結(jié)余資金留用或上繳與項目綜合績效評價結(jié)果掛鉤。當項目綜合績效評價結(jié)論為結(jié)題或未通過時，項目下所有課題結(jié)余經(jīng)費將全部上繳。二是強化承擔單位的主體責(zé)任。要求承擔單位細化完善各項制度，發(fā)揮科研項目和資金管理主體責(zé)任，做好組織實施和支撐服務(wù)，落實已下放的自主權(quán)。相關(guān)制度和審批手續(xù)需提交項目管理部門備案。

表2 間接費用占扣除設(shè)備購置費后直接費用的比例上限

1.2 生物中心的重點專項經(jīng)費使用情況

生物、醫(yī)藥及人口健康領(lǐng)域重點專項共布局13 個，其中生物中心承接管理數(shù)字診療裝備研發(fā)、重大慢性非傳染性疾病防控研究、干細胞及轉(zhuǎn)化研究、生物安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、生物醫(yī)用材料研發(fā)與組織器官修復(fù)替代、主動健康和老齡化科技應(yīng)對、食品安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、中醫(yī)藥現(xiàn)代化研究以及合成生物學(xué)9 個重點專項，占該領(lǐng)域總專項數(shù)量的69%，合計151 億元，占該領(lǐng)域總概算的71%。

2018—2019年，按照重點專項工作安排，生物中心對“干細胞及轉(zhuǎn)化研究”“數(shù)字診療裝備研發(fā)”“重大慢性非傳染性疾病防控研究”“生物醫(yī)用材料研發(fā)與組織器官修復(fù)替代”“生物安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)”5 個重點專項共360 個項目進行了中期檢查，占以上5 個重點專項2016—2018年已立項項目總數(shù)量的68.2%。除“干細胞及轉(zhuǎn)化研究”重點專項外，其余重點專項中期檢查項目數(shù)比例均超過70%。

中期檢查結(jié)果顯示，90%以上的項目達到較好及以上。大多數(shù)科研單位能夠積極落實國家科技計劃改革政策，承接下放到科研單位的自主權(quán)，簡化報銷流程，切實為科研人員減負，如部分科研單位依據(jù)最新政策同時結(jié)合本單位實際情況，及時制定本單位經(jīng)費管理辦法，并利用網(wǎng)頁、手機端App、微信等，實現(xiàn)報銷一站式服務(wù)。另外，企業(yè)對于國家科技計劃改革的各項政策執(zhí)行取得了積極成效，如企業(yè)的科研儀器設(shè)備采購流程更為簡化，可自行采購設(shè)備的自由度更高；科研助理制度認可度更高；在報銷流程、預(yù)算調(diào)劑等方面獲得科研人員的高度認可度等。

2 存在問題

生物中心的中期檢查結(jié)果顯示，重點專項在“落實法人單位責(zé)任”“預(yù)算執(zhí)行和調(diào)劑”“會計核算與資金使用”3 方面存在的問題較為突出，有超過1/5 的項目出現(xiàn)以上問題。突出表現(xiàn)在以下兩個方面：一是預(yù)算執(zhí)行率較低,經(jīng)費支出與研究進度需求不匹配。超過90%的項目預(yù)算執(zhí)行率低于50%，2/3 的項目預(yù)算執(zhí)行率低于30%，甚至還有個別項目預(yù)算執(zhí)行率為零。二是制度不夠完善或滯后。部分科研實力較強的高校、科研院所已經(jīng)建立起較完善的管理制度和工作細則，但是對于科研實力較弱的企業(yè)、醫(yī)院，以及中西部科研單位，還存在制度不完善或沒有根據(jù)最新政策及時更新單位內(nèi)部管理規(guī)定的現(xiàn)象，缺乏有針對性的財務(wù)制度文件，項目財務(wù)助理制度未建立，新政策不能完全落實?！皳芸盥币彩浅霈F(xiàn)比較多的問題之一，項目牽頭單位收到經(jīng)費后，未能按照要求向課題承擔單位及時撥款，延遲課題經(jīng)費的執(zhí)行，從而影響了項目整體執(zhí)行情況。另外，部分項目還存在“材料不準確或不全”“未單獨核算”“未提供明細賬”“自籌經(jīng)費未及時到位”“預(yù)算科目進行了調(diào)劑未及時履行報批手續(xù)等”等問題。

總體來看，按照科研單位承擔項目數(shù)量進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)承擔項目數(shù)量較多（3 項及以上）的單位對于項目的管理明顯好于承擔項目數(shù)量較少（1 ～2 項）的單位。分析上述存在的問題主要有以下幾方面的原因。

（1）政策落實存在困難。科技改革政策與行業(yè)主管部門政策仍然存在不夠協(xié)同甚至部分相沖突的問題，不同項目承擔單位對于政策的承接能力存在差異，致使部分科技改革政策難于完全落地，如財務(wù)制度的完善、科研財務(wù)助理制度的落實等。審計部門尤其是會計師事務(wù)所在財務(wù)審計時把握的尺度不一致[1]，有的甚至機械地按照預(yù)算核定支出，對單位批準的科研項目預(yù)算調(diào)劑不認可，導(dǎo)致項目承擔單位在落實政策時“顧慮重重”，科研經(jīng)費“不敢花”和“不能花”。另外，信息化手段沒有完全普及和應(yīng)用，也導(dǎo)致財務(wù)報銷效率難以提高[2]。

（2）部分項目執(zhí)行存在困難。一是不同類別項目預(yù)算執(zhí)行的進度有差異。如臨床研究類項目由于病例收集進度存在很大的不確定性，有的甚至由于各種原因無法收集到[3]，導(dǎo)致經(jīng)費無法按照預(yù)算執(zhí)行。二是部分儀器設(shè)備采購時間較長，報銷難等問題仍然存在[4]。三是項目承擔單位把經(jīng)費下?lián)茏鳛檎{(diào)控參與單位按進度執(zhí)行任務(wù)的重要手段，有意控制下?lián)芙?jīng)費。四是信息化程度有限。項目管理涉及的科研、財務(wù)、審計等多部門的信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)不能實現(xiàn)共享，致使科研人員在各部門之間“跑斷腿”[5]。

3 監(jiān)管措施

3.1 加強政策宣傳培訓(xùn)

生物中心重視政策宣貫，在每年召開的各重點專項項目啟動會和工作推進會上，對國家出臺的各項科技創(chuàng)新改革政策進行深度解讀，深受項目單位及人員好評。但由于受到會議規(guī)模的限制，每次會議每個項目組只能派2 ～3 人參加，這與每個項目組平均擁有骨干研究人員20 人以上相比，只有10%左右的人員能參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)。

3.2 總結(jié)各科研單位經(jīng)費監(jiān)管風(fēng)險點

生物中心對近十年來全國主要科研單位的經(jīng)費風(fēng)險報告進行了數(shù)據(jù)挖掘，掌握了各科研單位較為精準的風(fēng)險點數(shù)據(jù)和變化趨勢。在此基礎(chǔ)上，生物中心對重點專項的承擔單位進行了較為精準化的經(jīng)費監(jiān)管指導(dǎo)、監(jiān)管與服務(wù)。

3.3 在中期檢查中開展創(chuàng)新服務(wù)

一是在中期檢查報告中為項目單位提供“自查指引”，列出項目單位應(yīng)制定的相關(guān)制度和細則，以提示項目單位及時制定和更新相關(guān)制度，落實科技計劃管理改革政策。二是踐行減表行動，即在中期檢查之前設(shè)置“預(yù)評審”環(huán)節(jié)，提前組織財務(wù)專家評審項目中期檢查材料，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)費監(jiān)管問題并反饋項目單位，帶著問題上會，以便作出更加全面客觀的判斷。三是提煉中期檢查指標體系，規(guī)范評價標準，量化評分指標，提高檢查結(jié)果的可比性。四是中期檢查形成財務(wù)檢查報告，并對檢查結(jié)果進行系統(tǒng)分析，跟進督導(dǎo)，針對個別項目進行現(xiàn)場指導(dǎo)。生物中心在中期檢查中開展的創(chuàng)新服務(wù)有利于深入了解研究進展情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決實施過程中存在的問題，督促項目負責(zé)人和牽頭單位按要求完善內(nèi)部管理，解決政策落實的“最后一公里”。

今后，生物中心將進一步加強宣傳督導(dǎo)，推動政策落地。一是進一步加強對科研單位的集中培訓(xùn)和專題輔導(dǎo)，擴大宣傳培訓(xùn)的覆蓋面。尤其是針對西部地區(qū)[6]和中小企業(yè)[7]、地方高校及研究院所[8]等政策承接能力較差項目承擔單位集中宣貫和培訓(xùn)。二是加強對會計師事務(wù)所的政策培訓(xùn)，在科研經(jīng)費支出認定、報銷標準、科研經(jīng)費使用審計標準等方面形成統(tǒng)一標準[9]。三是積極擴展宣傳渠道。通過生物中心網(wǎng)站、微信公眾號、專項微信群，采用漫畫、宣傳小冊子或典型問題答疑等方式，對最新政策、常見典型問題以及先進經(jīng)驗與做法進行解讀、宣傳。四是持續(xù)加強督導(dǎo)，采取隨機抽查的方式，強制要求項目承擔單位落實國家科技政策，并提高預(yù)算執(zhí)行率。

4 結(jié)語與建議

近年來，黨中央、國務(wù)院出臺的一系列政策文件，極大地提升了我國科技創(chuàng)新環(huán)境，也為科研經(jīng)費的監(jiān)管提出了更高的要求。生物中心在科研經(jīng)費管理與監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)引起重點專項的專業(yè)管理機構(gòu)的高度重視。生物中心在科研經(jīng)費管理與監(jiān)管中取得的經(jīng)驗為重點專項的專業(yè)管理機構(gòu)提供借鑒，進一步釋放創(chuàng)新活力，更好地服務(wù)于科技創(chuàng)新工作。

重點專項的專業(yè)管理機構(gòu)和承擔專項的科研單位是科技計劃經(jīng)費監(jiān)管的重要參與者。科研單位也應(yīng)加強科研經(jīng)費管理與監(jiān)管。（1）及時制定內(nèi)部相關(guān)政策，推動政策落地。一要認真學(xué)習(xí)掌握國家出臺的各項科技創(chuàng)新改革政策文件精神，在此基礎(chǔ)上制定學(xué)校細化規(guī)定，及時制定科研單位內(nèi)部的相關(guān)政策。二要結(jié)合各科研機構(gòu)實際情況，加強內(nèi)部政策宣講和培訓(xùn)，提高科研人員及相關(guān)管理人員對單位內(nèi)部管理制度的知曉率[10]。（2）推動科研單位信息化建設(shè)，建立智能財務(wù)平臺[11]。一要通過實現(xiàn)系統(tǒng)的智能審核，理順業(yè)務(wù)流程，提升財務(wù)管理效率。二要利用財務(wù)微信號等新媒體手段發(fā)布財務(wù)資訊、公告通知，提供項目經(jīng)費使用情況、報銷進度查詢服務(wù)等，使科研人員隨時隨地了解新規(guī)定，學(xué)習(xí)財務(wù)知識[12-13]。（3）加強對重點項目階段性監(jiān)督檢查?？蒲袉挝还芾聿块T應(yīng)實時關(guān)注項目的經(jīng)費使用情況，做到問題早發(fā)現(xiàn)、早處置，避免出現(xiàn)結(jié)題審計前一次性“預(yù)算調(diào)劑”的情況。強化整改項目跟蹤，及時研究針對性解決辦法與措施。