多規(guī)合一視角下鄉(xiāng)村規(guī)劃研究
——以湖北省襄陽(yáng)市回龍村為例

汪 穎，黃萬梅，朱桂才*

(1.長(zhǎng)江大學(xué) 園藝園林學(xué)院，湖北 荊州 434000；2.湖北省枝江市園林綠化中心，湖北 枝江 443200)

一、“多規(guī)合一”主導(dǎo)下的背景

在城鄉(xiāng)一體化背景下，鄉(xiāng)村作為我國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，隨著地位不斷提升，村莊規(guī)劃也愈被重視，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國(guó)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)取得了巨大的成就，新時(shí)代的村莊規(guī)劃成為學(xué)者們研究焦點(diǎn)?，F(xiàn)有研究主要偏向于村莊分類[1]、村鎮(zhèn)風(fēng)貌[2]、傳統(tǒng)村落保護(hù)開發(fā)[3]、文化景觀[4]、村莊旅游[5]、村民治理[6]等，但各類型村級(jí)規(guī)劃在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面存在更加突出的問題，多規(guī)并行、重復(fù)遺漏現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，村莊規(guī)劃往往不能順利實(shí)施。對(duì)鄉(xiāng)村整體發(fā)展建設(shè)的系統(tǒng)性理論研究[7]以及突發(fā)性公共安全事件的防御對(duì)策研究方面也有待進(jìn)一步深化與完善。傳統(tǒng)基礎(chǔ)型規(guī)劃無法滿足鄉(xiāng)村對(duì)日益增長(zhǎng)的現(xiàn)代高品質(zhì)生活的需求，鄉(xiāng)村規(guī)劃亟待轉(zhuǎn)型。

新世紀(jì)以來，我國(guó)規(guī)劃部門一度出現(xiàn)分散管理和溝通缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致各類規(guī)劃沖突對(duì)立，諸多弊端使“多規(guī)合一”在融合規(guī)劃方面的作用逐漸得到國(guó)家的重視，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制發(fā)展的新方向。隨著2014年全國(guó)市縣試點(diǎn)到2016年省級(jí)“多規(guī)合一” 試點(diǎn)工作的展開，“多規(guī)合一”的研究日漸廣泛深入[8]。2018年3月自然資源部合并，各部門審批工作精簡(jiǎn)，“多規(guī)合一”發(fā)展的進(jìn)程加快，新的國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。

二、新時(shí)代發(fā)展要求

2019年5月，自然資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中，明確村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃[9]。國(guó)土空間規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體系統(tǒng)的規(guī)劃思想，因此，強(qiáng)調(diào)多部門合作、多行為主體參與的“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村規(guī)劃成為現(xiàn)代化鄉(xiāng)村國(guó)土空間治理的重要手段?，F(xiàn)有多規(guī)合一研究對(duì)象主要分布于省、市(縣)一級(jí)[10-13]，而對(duì)村域級(jí)別的“多規(guī)合一”問題研究較少。省級(jí)的“多規(guī)合一”不能解決鄉(xiāng)村的“三生”空間的管控失調(diào)問題。落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何編制好“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村規(guī)劃是亟待深入研究的重要問題。

“多規(guī)合一”的目的在于探索鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的新模式，可對(duì)鄉(xiāng)村層面各類規(guī)劃空間治理層面的規(guī)劃缺失與錯(cuò)位問題進(jìn)行整合糾正，推動(dòng)各項(xiàng)規(guī)劃決策的科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)、糧食安全和人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[14]。鄉(xiāng)村“多規(guī)合一”的核心任務(wù)是提升鄉(xiāng)村空間活力，盤活鄉(xiāng)村閑置用地，對(duì)此，本文從“多規(guī)合一”視角出發(fā)，以典型農(nóng)耕型鄉(xiāng)村回龍村為例，探索三生空間優(yōu)化路徑，整合多部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決多種規(guī)劃下圖斑重疊沖突，責(zé)任權(quán)屬重復(fù)等問題，并從規(guī)劃層面提出提升鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的措施，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)和人居環(huán)境改善，推進(jìn)鄉(xiāng)村空間治理的現(xiàn)代化，全面提升鄉(xiāng)村規(guī)劃和治理的綜合發(fā)展水平。

三、回龍村“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐

回龍村地處襄陽(yáng)市襄城區(qū)臥龍鎮(zhèn)的西北部(圖1)，北臨漢江，是武當(dāng)山旅游與三國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)帶以及鄂西生態(tài)經(jīng)濟(jì)旅游圈的組成部分，地理位置優(yōu)越，山水林田基底較好，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。同時(shí)也是臥龍鎮(zhèn)糧食主產(chǎn)區(qū)，盛產(chǎn)油菜、蔬菜，畜禽養(yǎng)殖業(yè)占全鎮(zhèn)產(chǎn)量的38%，為典型的城郊農(nóng)耕型鄉(xiāng)村代表。

圖1 區(qū)位圖

制約回龍村的限制性因素主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，產(chǎn)業(yè)空間因素。村內(nèi)曾建設(shè)以荷花為特色的休閑農(nóng)業(yè)園，但其旅游發(fā)展活力不足，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)收效甚微。

第二，生活空間因素。農(nóng)村空心化問題嚴(yán)重，建筑風(fēng)格逐漸西化，公共服務(wù)設(shè)施的配套標(biāo)準(zhǔn)不高，基層醫(yī)療資源不足，應(yīng)對(duì)突發(fā)型公共安全衛(wèi)生事件能力薄弱。道路工程與給排水工程方面欠缺，少部分道路路面狀況硬化度低，并一直沿用打井取水與雨污水直排的樸素生活方式，農(nóng)村人居環(huán)境亟待改善。

第三，生態(tài)空間因素。生態(tài)資源敏感性高且再生能力弱，部分山體裸露明顯增加，這也是鄂西地區(qū)部分鄉(xiāng)村存在的共性問題，回龍村可作為鄂西地區(qū)城郊生態(tài)休閑旅游農(nóng)耕型鄉(xiāng)村的代表。分析回龍村現(xiàn)狀，確立回龍村未來發(fā)展目標(biāo)為：“荷塘月色，清雅回龍”，以荷塘文化為發(fā)展引擎、休閑農(nóng)業(yè)為發(fā)展方向的臥龍鎮(zhèn)西部生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)村。

1.樹立底線思維，探索“三生”空間的優(yōu)化路徑。為適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，深化農(nóng)村“三塊地”改革，嘗試將基本農(nóng)田線、鄉(xiāng)村開發(fā)邊界線、生態(tài)保護(hù)紅線作為統(tǒng)籌“三生”空間的抓手，確定回龍村國(guó)土空間發(fā)展格局?！叭€”作為空間治理的主要管控手段一直受到人們關(guān)注，但主要關(guān)注的是城鎮(zhèn)地區(qū)的控制，對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展則缺乏引導(dǎo)。因此，以土地利用現(xiàn)狀圖為依據(jù)(圖2)，樹立底線思維，探索鄉(xiāng)村層面“三生”空間(圖3)的優(yōu)化路徑，方能優(yōu)化鄉(xiāng)村空間發(fā)展格局，保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)安全格局，守住農(nóng)業(yè)空間質(zhì)量，避免鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)重要農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的侵蝕和破壞。

(1)優(yōu)化永久基本農(nóng)田保護(hù)線，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村“生產(chǎn)”空間。將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃整合進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間規(guī)劃，永久基本農(nóng)田線規(guī)劃關(guān)系到鄉(xiāng)村糧食安全的穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的合理布局關(guān)系著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)民收入的提高。結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境，基于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與城鄉(xiāng)要素流動(dòng)時(shí)空格局的特點(diǎn)，劃定回龍村產(chǎn)業(yè)格局圖(圖4)。

圖2 土地利用現(xiàn)狀圖

圖3 “三生”空間圖

永久基本農(nóng)田線的優(yōu)化方案應(yīng)通過高精度衛(wèi)星圖比對(duì)和現(xiàn)狀調(diào)查兩種方式，通過多規(guī)劃部門協(xié)調(diào)商議，將差異圖斑中屬于村莊建設(shè)用地、現(xiàn)狀對(duì)外交通道路(如X078鄉(xiāng)道)等鄉(xiāng)村已建設(shè)空間和低標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)用地予以調(diào)出，優(yōu)化回龍村永久基本農(nóng)田質(zhì)量?；巨r(nóng)田線優(yōu)化微調(diào)時(shí)應(yīng)注意銜接農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃，將優(yōu)質(zhì)農(nóng)田區(qū)域補(bǔ)劃，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

回龍村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以“農(nóng)業(yè)+旅游”為核心，在保證基本農(nóng)田糧食產(chǎn)量的同時(shí)，帶動(dòng)農(nóng)副產(chǎn)品精加工，依托襄陽(yáng)回龍園項(xiàng)目，以荷塘文化為引擎，形成“一心一帶四區(qū)”的產(chǎn)業(yè)格局。規(guī)模農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置作物科研、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)、初步加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流等服務(wù)功能，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與附加值。集中現(xiàn)有木材加工企業(yè)，研究創(chuàng)意農(nóng)產(chǎn)品形態(tài)精深加工，致力于回龍農(nóng)副產(chǎn)品品牌建設(shè)。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游，利用河流溝渠進(jìn)行駁岸生態(tài)化改造，形成稻蛙、稻蝦，生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)基地。利用王家堰山林湖泊等特色資源及禽畜養(yǎng)殖的優(yōu)勢(shì)，將有機(jī)原料與臥龍鎮(zhèn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村飲食文化相結(jié)合，發(fā)展特色民宿。扶持襄陽(yáng)回龍園等旅游配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定鄉(xiāng)村旅游折頁(yè)，加強(qiáng)荷塘文化宣傳，打造特色回龍荷香文化，圍繞高附加值“農(nóng)業(yè)+旅游”形成發(fā)展特色。

圖4 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃結(jié)構(gòu)圖

(2)優(yōu)化鄉(xiāng)村開發(fā)邊界線，提升鄉(xiāng)村“生活”空間(圖5)。為高效利用土地資源，遵循存量更新原則，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)空間布局?；佚埓鍖⒒巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、林地保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感性因素作為空間拓展的限制性因素，以交通規(guī)劃，重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃作為發(fā)展性因素，判定鄉(xiāng)村未來空間拓展的方向，最終劃定鄉(xiāng)村開發(fā)邊界。

圖5 宅基地及公服設(shè)施規(guī)劃圖

在城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策和快速城市化背景下，城郊鄉(xiāng)村需要高效集約型土地資源，為此，通過采取宅基地自愿有償退出、化零為整的方式，緩解鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求與總量控制的矛盾。回龍村土地利用現(xiàn)狀較為粗放，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用以及進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等方式。對(duì)于建筑現(xiàn)狀，根據(jù)衛(wèi)星圖片、全國(guó)第三次國(guó)土調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱三調(diào))數(shù)據(jù)、宗地權(quán)屬和土地利用規(guī)劃等數(shù)據(jù)進(jìn)行校對(duì)，合理補(bǔ)劃建設(shè)用地。違法建設(shè)，或零散點(diǎn)狀遠(yuǎn)離現(xiàn)居民點(diǎn)的，或村民有分家訴求的，可根據(jù)需求自愿有償騰退閑置宅基地。注重保護(hù)傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌，并落實(shí)土地利用規(guī)劃的部分新增項(xiàng)目，建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)新建住宅打造中式特色。

統(tǒng)籌考慮相關(guān)規(guī)劃和村民需求，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)配置水平，構(gòu)建鄉(xiāng)村基本生活圈。除村委會(huì)自有的活動(dòng)室與衛(wèi)生室擴(kuò)建外，另增設(shè)集中托兒所、養(yǎng)老服務(wù)站、老年活動(dòng)室等基礎(chǔ)保障性設(shè)施；新增組內(nèi)村民活動(dòng)廣場(chǎng)、便民商店、公廁、集中污水處理設(shè)施、垃圾搜集站、消防水池器材等提升性設(shè)施，提升組團(tuán)內(nèi)部活力。新建及修補(bǔ)村內(nèi)道路，完善道路體系建設(shè)，并預(yù)留上位規(guī)劃中新集電站用地規(guī)模與指標(biāo)。規(guī)劃旨在完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施，落實(shí)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化政策。

(3)優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線，保護(hù)鄉(xiāng)村“生態(tài)”空間?；佚埓逶谏鷳B(tài)規(guī)劃方面存在缺位，符合村民保護(hù)意愿的具有生態(tài)功能的用地也可納入生態(tài)用地保護(hù)。[15]因此“多規(guī)合一”規(guī)劃將生態(tài)規(guī)劃納入其基本規(guī)劃要求內(nèi)?；诘匦畏治鰣D(圖6)細(xì)化回龍村生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，優(yōu)化生態(tài)用地布局和規(guī)模。嚴(yán)格保護(hù)甬山、鳳凰山的丘陵地貌和實(shí)行回龍河綜合防治。保護(hù)林地資源、河沙資源并實(shí)施精準(zhǔn)滅荒工程。加強(qiáng)污染控制，提倡綠色農(nóng)業(yè)，保護(hù)山水林田基底，做好防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，維護(hù)生態(tài)多樣性。漢江沿岸一公里內(nèi)禁止開發(fā)建設(shè)，對(duì)于回龍村兩處沿江廢棄采沙場(chǎng)，拆除現(xiàn)有廠房，改造為設(shè)施農(nóng)用地，主要用于沙地種植水果及經(jīng)濟(jì)作物。

2.確保近期建設(shè)項(xiàng)目落地。

(1)管控土地用途，確保規(guī)劃實(shí)施落地。為有效控制建設(shè)用地的無序增長(zhǎng)，回龍村規(guī)劃結(jié)合近遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)接土地利用總體規(guī)劃，以總量控制為前提，優(yōu)化用地布局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)用地減量化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與配套設(shè)施用地農(nóng)用化的土地優(yōu)化目標(biāo)。回龍村以指標(biāo)和圖斑形式為基準(zhǔn)，通過先拆后建方式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)與耕地指標(biāo)的占補(bǔ)平衡。

(2)簡(jiǎn)化成果，確定近期行動(dòng)計(jì)劃?；诠妳⑴c、村民共建共享原則，為便于多主體溝通協(xié)商、認(rèn)識(shí)規(guī)劃，傳統(tǒng)的規(guī)劃語(yǔ)言與表達(dá)形式需要變革。因此，應(yīng)廣泛動(dòng)員群眾、邀請(qǐng)專家與社會(huì)利益相關(guān)主體，參與規(guī)劃的制定與修改。最終以簡(jiǎn)本成果的形式提煉為“一書、三圖、四表”。在規(guī)劃指導(dǎo)下，進(jìn)行分期建設(shè)，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，并通過村民自籌、政府補(bǔ)貼、公司投資、社會(huì)資助等多渠道籌措資金，保障規(guī)劃實(shí)施。

圖6 地形分析圖

為更好地解決農(nóng)村居民實(shí)際需求，推動(dòng)“多規(guī)”融合共建和城鄉(xiāng)關(guān)系健康發(fā)展，本次規(guī)劃從建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)全規(guī)劃缺位問題、探索規(guī)劃留白用地三個(gè)方面出發(fā)，嘗試尋求鄉(xiāng)村規(guī)劃管理和編制上的新方法。

1.多規(guī)融合對(duì)話，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系。為有效落實(shí)農(nóng)村土地用途管制需求，應(yīng)對(duì)比城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃、旅游規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃等綜合規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃間的差異(以下簡(jiǎn)稱城規(guī)、土規(guī)、旅規(guī)、環(huán)規(guī)、林規(guī))，尤其是城規(guī)與土規(guī)兩項(xiàng)規(guī)劃的突出差異，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn) “多規(guī)”融合的目標(biāo)。從雙方用地分類標(biāo)準(zhǔn)、沖突圖斑疊加分析、管控標(biāo)準(zhǔn)等方面著手，多部門協(xié)商處理解決土地調(diào)入與調(diào)出問題和調(diào)整策略，最終信息匯總上傳到同一共享信息平臺(tái)，繪制鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)一張藍(lán)圖。

(1)統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)。從用地層面來說，用地分類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一對(duì)于實(shí)行多規(guī)合一的鄉(xiāng)村規(guī)劃有著重要指導(dǎo)作用，本次規(guī)劃以三調(diào)的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行城規(guī)與土規(guī)的地類名稱對(duì)應(yīng)(表1)。

表1 規(guī)劃分類地類與土地分類地類對(duì)應(yīng)表

(2)統(tǒng)一各項(xiàng)要素圖斑。為解決多種規(guī)劃下圖斑重疊沖突問題，基于多規(guī)用地重點(diǎn)，確立規(guī)劃優(yōu)先級(jí)處理原則，宏觀分空間、微觀修邊界。

表2 村級(jí)多規(guī)重點(diǎn)與核心對(duì)比表

從宏觀來看，回龍村可以分為建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間三大空間圖斑。對(duì)比村級(jí)多規(guī)重點(diǎn)與核心，由表2可得土規(guī)主要強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)業(yè)空間的管控，因此農(nóng)業(yè)空間沖突處理原則應(yīng)是以土規(guī)為主體，城規(guī)、林規(guī)、環(huán)規(guī)輔助協(xié)調(diào)。城規(guī)主要強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)空間的重點(diǎn)布局。建設(shè)空間應(yīng)以城規(guī)為主體，土規(guī)、林規(guī)、環(huán)規(guī)輔助協(xié)調(diào)。旅游、林規(guī)、環(huán)規(guī)主要強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)空間的約束保護(hù)。生態(tài)空間應(yīng)以旅規(guī)、環(huán)規(guī)、林業(yè)規(guī)劃為主體，城規(guī)、土規(guī)輔助協(xié)調(diào)。

從微觀來看，具體邊界調(diào)整細(xì)則可以建設(shè)用地與非建設(shè)用地為標(biāo)準(zhǔn)劃分出“兩者均為建設(shè)用地、兩者均為非建設(shè)用地，城規(guī)建設(shè)用地超土規(guī)建設(shè)用地、土規(guī)建設(shè)用地超城規(guī)建設(shè)用地”4類關(guān)系?；佚埓宥嘁?guī)沖突協(xié)調(diào)表格如表3所示，對(duì)標(biāo)生態(tài)紅線、基本農(nóng)田線確定調(diào)出與調(diào)入的土地斑塊。

(3)統(tǒng)一各項(xiàng)管控指標(biāo)。為保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和近期項(xiàng)目與重點(diǎn)項(xiàng)目用地的落實(shí)，指標(biāo)協(xié)調(diào)時(shí)要保障鄉(xiāng)村用地規(guī)模應(yīng)符合城規(guī)和土規(guī)的主要目標(biāo)。落實(shí)上位規(guī)劃提出的空間管控任務(wù)，控制回龍村的建設(shè)用地規(guī)模和邊界，利用全域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策盤活存量土地。構(gòu)建回龍村村域開發(fā)保護(hù)格局，對(duì)山林采礦與江河采砂行為嚴(yán)格管制，并落實(shí)新集水電站等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

2.多規(guī)查漏補(bǔ)缺，補(bǔ)全規(guī)劃缺位問題。2020年的新冠肺炎疫情防控戰(zhàn)役暴露出不少城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系的問題，居民的生活與健康受到極大影響。當(dāng)前，疫情仍在全球蔓延，我國(guó)已進(jìn)入常態(tài)化疫情防控階段，而農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的防御機(jī)制較城市薄弱，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源的不平衡配置使得鄉(xiāng)村地區(qū)成為公共衛(wèi)生事件治理的薄弱地帶?！岸嘁?guī)合一”的回龍村鄉(xiāng)村規(guī)劃把疫情防控規(guī)劃納入其鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，補(bǔ)齊規(guī)劃缺失，旨在提高鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)配置與水平，健全完善常態(tài)化疫情防控機(jī)制。從規(guī)劃層面上，將空間規(guī)劃作為常備化救治設(shè)施建設(shè)的法理依據(jù)，緩解因緊急決策的項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)的安全隱患。[16]從治理層面上，樹立法治思維，重視對(duì)村民的科普宣傳教育，提升應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。

表3 兩規(guī)與相關(guān)矛盾類型沖突協(xié)調(diào)機(jī)制表

3.展望多規(guī)未來，探索規(guī)劃留白用地?！岸嘁?guī)合一”的回龍村鄉(xiāng)村規(guī)劃注重考慮規(guī)劃的前瞻性，探索規(guī)劃留白用地，預(yù)留應(yīng)急空間?；佚埓逡?guī)劃預(yù)留5%的建設(shè)用地土地指標(biāo)供村莊后續(xù)發(fā)展，留白地可用于國(guó)有建設(shè)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)用地或臨時(shí)性救治設(shè)施與應(yīng)急物資倉(cāng)儲(chǔ)準(zhǔn)備地等土地利用方式，約1.8公頃。村莊需積極探索新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，以應(yīng)對(duì)各種對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民就業(yè)的沖擊，促進(jìn)鄉(xiāng)村全方位健康發(fā)展。

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，為健全國(guó)土空間規(guī)劃體系，鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃和管理不容忽視。 “多規(guī)合一”視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃具有前瞻性與統(tǒng)籌性。編制“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村規(guī)劃，成為解決農(nóng)村發(fā)展問題的一個(gè)重要方式。

“多規(guī)合一”鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)方法就是整合各類村莊規(guī)劃，協(xié)調(diào)規(guī)劃要素沖突，銜接上位國(guó)土空間規(guī)劃，從而逐步實(shí)現(xiàn)村莊層面規(guī)劃成果的統(tǒng)一管理與審批?！岸嘁?guī)合一”可提高規(guī)劃效率，完善規(guī)劃內(nèi)容，避免規(guī)劃遺漏和重復(fù)，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。