美國食品藥品立法和監(jiān)管的百年歷程
——評介《FDA風(fēng)云史》

林志彬 中國藥理學(xué)會名譽(yù)理事長

張永祥 中國藥理學(xué)會理事長

2020 年春天，拜讀了康墨女士撰寫的《FDA 風(fēng)云史》清樣，出版后又重讀了此書。在書的封底寫了這樣一段推薦語，“此書以史為鑒，記敘了以鮮血和生命換來的美國食品藥品監(jiān)督管理的立法過程。從忠于史實(shí)的故事中，可以看到騙子、奸商的奸詐和貪婪，科學(xué)與反科學(xué)的論戰(zhàn)，科學(xué)立法的艱難以及與時俱進(jìn)的食品藥品立法和監(jiān)管?！敝刈x此書時感受更為深刻。

《FDA 風(fēng)云史》從美國建國開始至今，按時間順序共分五部分撰寫，記述了美國食品藥品從愚昧到科學(xué)、從無法可依到科學(xué)立法再到依法監(jiān)管的過程。

第一部分（建國—1906），這段時期是一個沒有法度的年代，食品摻假，庸醫(yī)假藥泛濫。作者記述了發(fā)生在這個時期的典型事例，如一個擦鞋童和他的萬能藥王國、最荒誕的專利——湯姆森療法、沒有專利的“專利藥”大行其道、卡姆登疫苗事件以及大量食品摻假案等。同時也詳細(xì)介紹了美國第一部食品藥品管理法《純凈食品和藥品法》艱難的立法過程。

第二部分（1907—1938），1927 年將1901 年依新法成立的美國農(nóng)業(yè)部化學(xué)局改為農(nóng)業(yè)部下設(shè)的食品藥品農(nóng)藥管理局（FDIA），1930 年更名為食品藥品管理局（FDA）。FDA 從其前身化學(xué)局就開始了舉步維艱的執(zhí)法過程，所發(fā)生的一系列食品藥品危害事件，如瘋狂水晶水、偽劣專利藥、摻假藥補(bǔ)腦丸、甲狀腺素提取物減肥藥和磺胺酏劑等事件，均昭示出修正《純凈食品和藥品法》的必要性。該書詳細(xì)介紹了此階段立法和執(zhí)法的過程，猶如硝煙彌漫的戰(zhàn)場，與利益集團(tuán)的斗爭從未停止。1938 年《食品、藥品和化妝品法》獲得通過，是美國食品藥品監(jiān)管發(fā)展過程中的一個里程碑。

第三部分（1939—1962），從敘述FDA 依法通過法庭審判、封殺了假藥甲狀腺素提取物減肥藥和不良庸醫(yī)卡迪糖尿病診所開始，介紹了伴隨新藥的不斷發(fā)現(xiàn)，防止藥物濫用成為FDA 執(zhí)法和立法的重要課題。其中典型的事例是對氯霉素引起再生障礙性貧血和沙利度胺導(dǎo)致胎兒畸形事件的處理。這一階段通過立法，F(xiàn)DA 出臺了保證食品藥品安全的一系列營養(yǎng)食品規(guī)范及處方藥和非處方藥規(guī)定等法規(guī)。書中詳細(xì)記述了1962 年《藥品修正法案》的提出和在國會通過的漫長歷程。此法實(shí)施是一百多年以來國家與庸醫(yī)、醫(yī)藥騙子和罪犯長期斗爭的勝利，為公眾健康提供了法律保護(hù)，也賦予FDA更多的監(jiān)管職能和更大的管轄權(quán)。該法中最重要的規(guī)定是要求制藥企業(yè)必須提供新藥有效性和安全性的科學(xué)實(shí)驗(yàn)證據(jù)和隨機(jī)、對照、雙盲的臨床試驗(yàn)證據(jù)，并規(guī)定臨床試驗(yàn)必須征得受試者的同意。該法也擴(kuò)大了FDA 對生產(chǎn)設(shè)施、新藥研發(fā)過程的監(jiān)管權(quán)限，建立了新藥審批制度，包括設(shè)立新藥審批專家咨詢委員會等。此外，還指定FDA 對處方藥廣告進(jìn)行監(jiān)管。1962年頒布的《藥品修正法案》是當(dāng)時世界上最嚴(yán)謹(jǐn)和嚴(yán)厲的藥品監(jiān)管法，為許多國家所效仿。

第四部分（1962—1979），記述了20 世紀(jì)60 年代初FDA 在藥品監(jiān)管方面取得的幾次重大勝利，如取締癌癥騙子豪克西癌癥療法、阻止沙利度胺在美國上市等。但隨著新藥的大量上市，F(xiàn)DA 在審評審批新藥方面存在的問題也逐漸暴露出來。為此，國會漢弗萊聽證會深入調(diào)查了一些問題，如長效麻醉劑依佛卡因（efocaine）、肌松藥flexin和造影劑丁碘桂酸鈉（orabilex）的嚴(yán)重毒性，抗生素濫用，臨床試驗(yàn)造假以及FDA 官員在藥理學(xué)家質(zhì)疑動物實(shí)驗(yàn)的可靠性時仍批準(zhǔn)人體試驗(yàn)等。這些問題的發(fā)生，表明FDA 的監(jiān)管體制需要更新。隨后，介紹了通過FDA人事變動建立新秩序，從而加強(qiáng)FDA依法審批和藥品監(jiān)管的能力。這一階段創(chuàng)立了生物等效性比較的規(guī)則；制定了臨床試驗(yàn)受試者知情同意法規(guī)和新廣告法規(guī)；對老藥進(jìn)行了復(fù)查，淘汰了三百余種藥物；出版了“藥品匯編”。此部分還詳細(xì)記述了FDA 改革和機(jī)構(gòu)重組以及現(xiàn)代藥物審查體系形成的過程，其中重要的有創(chuàng)建藥品審批分流制度、制定膳食補(bǔ)充劑法規(guī)、修定《生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（GMP）、頒布《藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范》（GLP）、制定《醫(yī)療器械修正法》和出臺《處方藥包裝信息法規(guī)》等。1979年FDA成為美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部的下屬單位。

第五部分（1980—至今），記述了為解決法規(guī)與治療癌癥和艾滋病藥物研發(fā)的沖突，確立了對挽救生命藥物審批的快通道制度；簡化了審批手續(xù)、促進(jìn)仿制藥的研發(fā)上市，但隨后又發(fā)生了仿制藥丑聞。此時期還發(fā)生了幾件FDA 執(zhí)法不力的重要事件，包括未能禁止生牛奶銷售以及因?qū)Π⑺酒チ值木鏄?biāo)簽遲遲未做規(guī)定而導(dǎo)致一些兒童患瑞氏綜合征等。這些事件的發(fā)生，嚴(yán)重影響了FDA 的聲譽(yù)。此外，20 世紀(jì)80 年代，美國兩黨對立的政治也削弱了FDA 科學(xué)執(zhí)法的職能。直到90 年代，經(jīng)過整頓，這種狀態(tài)才得以改變。在FDA 的努力爭取下，國會通過了“普藥執(zhí)法法案”，預(yù)示著FDA 將恢復(fù)強(qiáng)力執(zhí)法。此部分還記述了整頓食品標(biāo)簽和非法廣告的艱難歷程以及《營養(yǎng)標(biāo)簽和教育法》產(chǎn)生的過程；在膳食補(bǔ)充劑監(jiān)管與反監(jiān)管的斗爭中，盡管2005 年國會通過了“膳食補(bǔ)充劑和非處方藥消費(fèi)者保護(hù)法”，但因法律概念模糊，F(xiàn)DA 監(jiān)管無力，保健品仍逍遙法外。此外，還介紹了圍繞乳腺鉬靶X線質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和煙草產(chǎn)業(yè)的危害問題所開展的世紀(jì)末監(jiān)管權(quán)力的斗爭。21世紀(jì)，F(xiàn)DA在嚴(yán)格規(guī)范基因治療試驗(yàn)、推動生物技術(shù)應(yīng)用方面采取了新舉措。揭露并處理了21世紀(jì)的驚天大騙局賽拉諾斯案，不僅打擊了騙子、維護(hù)了公眾健康，也對醫(yī)藥立法產(chǎn)生了深刻影響。

2019年，《7位前FDA局長建議：FDA應(yīng)該是一個獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)——背景和審議》白皮書發(fā)布，探討FDA 作為一個獨(dú)立的更有效的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的重要性。

為撰寫此書，作者收集了大量原始資料，包括數(shù)十年前到一百年前的報紙新聞、法律文件、國會聽證資料、總統(tǒng)文告和科學(xué)文獻(xiàn)等，以紀(jì)實(shí)的筆法，力爭還原歷史的原貌。本書記述了一百多年來有關(guān)食品藥品、醫(yī)療器械的四十余項(xiàng)法律的立法和修法過程，立法和修法過程中利益集團(tuán)的阻擾、科學(xué)與反科學(xué)的斗爭以及此期間發(fā)生的七十余件重大食品藥品危害事件，其中一些曾造成嚴(yán)重后果。書中記述的美國食品藥品的立法和執(zhí)法過程，基本反映了FDA形成、發(fā)展和監(jiān)管的歷史。

讀史以明智，知古而鑒今。本書介紹的美國食品藥品立法監(jiān)管的百年歷程和歷史案例，不僅有助于深入了解FDA 的發(fā)展歷史，對于加強(qiáng)我國食品和藥品監(jiān)管體系的建設(shè)、促進(jìn)監(jiān)管科學(xué)的研究和發(fā)展以及科學(xué)立法、依法監(jiān)管等均具有重要參考價值。我們相信，康墨女士繼承藥理毒理學(xué)家汪成康先生的遺志、歷經(jīng)十年艱辛完成的《FDA 風(fēng)云史》，將會發(fā)揮她所期盼的“他山之石，可以攻玉”的作用，為我國食品和藥品研發(fā)以及監(jiān)管科學(xué)和事業(yè)的發(fā)展提供有益的參考和借鑒。