在三江源國家公園設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的可行性研究

李 明 呂瀟儉 曹佳俊 田萬霞

（青海師范大學(xué)，青海西寧810008）

引 言

學(xué)術(shù)界對“特區(qū)”的研究，不僅聚焦“經(jīng)濟特區(qū)”，還關(guān)注“農(nóng)業(yè)特區(qū)”“生態(tài)特區(qū)”的研究。 特別是對“農(nóng)業(yè)特區(qū)”的研究成果主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)特區(qū)的由來、意義及發(fā)展模式，[1]還體現(xiàn)在國內(nèi)農(nóng)業(yè)特區(qū)的具體選址建議等方面。[2]對生態(tài)特區(qū)的研究較少，黨雙忍認為，推行國家公園體制的本質(zhì)就是設(shè)立生態(tài)特區(qū)。[3]這啟示我們，“特區(qū)”的設(shè)立一般有著特殊的設(shè)立背景，承擔(dān)著特殊使命，以制度創(chuàng)新為根本， 旨在更好地推動生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力相適應(yīng)。 同時，“特區(qū)”的具體選址也十分考究。

對三江源地區(qū)來說， 畜牧業(yè)是三江源地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，也是當?shù)啬撩竦闹匾媮碓?。自建政以來?三江源地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中得出了一條寶貴經(jīng)驗，無論在過去、現(xiàn)在、還是將來，不論在什么情況下，傳統(tǒng)畜牧業(yè)的基礎(chǔ)地位都不能動搖，任何時候都不能放棄畜牧業(yè)。近年來，依托全國草地生態(tài)畜牧業(yè)試驗區(qū)建設(shè)， 青海省探索構(gòu)建了多種草原集約化利用方式，以牦牛、藏羊為特色的高原生態(tài)畜牧業(yè)不斷發(fā)展壯大， 畜牧業(yè)經(jīng)營水平不斷提升， 初步走上了符合青海牧區(qū)實際的生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展之路。但受資源稟賦限制和自然條件制約，畜牧業(yè)仍是弱勢產(chǎn)業(yè)。

2016 年，三江源國家公園體制試點工作正式啟動。 從現(xiàn)實看，對三江源國家公園建設(shè)來說，如何優(yōu)化保護園區(qū)內(nèi)的生態(tài)—生產(chǎn)關(guān)系， 協(xié)調(diào)當?shù)啬撩裥竽翗I(yè)生產(chǎn)活動與保護當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性之間的矛盾是國家公園體制試點過程中面臨的現(xiàn)實問題。[4]對整個三江源地區(qū)來說，如何牢固樹立和自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型， 建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，更是一個亟待求解的核心問題。貫穿以上問題的主線之一是傳統(tǒng)畜牧業(yè)到底如何發(fā)展、如何處理好畜牧業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護之間的關(guān)系。 這需要我們對此問題予以重點思考、 系統(tǒng)設(shè)計和前瞻布局。 筆者認為，把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念， 在構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)進展中， 在三江源國家公園內(nèi)率先設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)，有著特殊而重要的現(xiàn)實意義。

一、在三江源國家公園設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的戰(zhàn)略考量

（一）設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，筑牢三江源生態(tài)安全屏障的新探索

三江源生態(tài)保護事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展。 長期以來，黨中央、國務(wù)院高度重視三江源生態(tài)保護， 先后實施了三江源生態(tài)保護和建設(shè)一期、 二期工程，2016 年正式啟動了三江源國家公園體制試點工作。在國家的大力支持下，三江源地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢得到有效遏制， 生態(tài)建設(shè)工程區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)， 生態(tài)保護和建設(shè)成效凸顯。但也要清醒認識到，三江源生態(tài)保護具有長期性、艱巨性的特征，草地生態(tài)系統(tǒng)整體退化趨勢尚未得到根本遏制。 加之， 在全球變暖的大環(huán)境下，三江源地區(qū)年平均氣溫較常年偏高，三江源生態(tài)狀況仍面臨不確定性。鑒于此，三江源作為生態(tài)保護高地，應(yīng)通過生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的設(shè)立，牢固樹立“生態(tài)保護第一”的理念，持續(xù)尋找三江源生態(tài)保護的動力源， 使三江源的生態(tài)保護更加科學(xué)、系統(tǒng)化，助推三江源生態(tài)狀況的總體穩(wěn)定及全面好轉(zhuǎn)。

（二）設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)是維護三江源生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，緩解草原畜牧業(yè)脆弱性的新舉措

三江源地區(qū)的人、家畜、野生動物、草原、森林、冰川是一個生態(tài)系統(tǒng)，其中，草地是三江源國家公園最主要的土地類型和生態(tài)系統(tǒng)。 截至2019年底， 三江源國家公園內(nèi)共有各類草地10.30 萬平方公里，占國家公園總面積的83.67%。 董世魁、朱曉霞等指出， 全球變化已經(jīng)給草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來了極大的壓力， 而且在未來將會帶來更大的壓力， 氣候變化因素使原本脆弱的草原畜牧業(yè)向更脆弱的方向發(fā)展， 社會經(jīng)濟因素使全球多數(shù)地區(qū)的牧業(yè)系統(tǒng)更加邊緣化。[5]鑒于此，三江源地區(qū)作為一個復(fù)雜的人地系統(tǒng)， 通過設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)這一機制創(chuàng)新，可摒棄單一視角、單一尺度上的一般解決問題方式， 從農(nóng)牧民單一的種植、養(yǎng)殖、生態(tài)看護向生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)的轉(zhuǎn)變，保護好極為重要的畜牧業(yè)的同時，實現(xiàn)對三江源生態(tài)系統(tǒng)的整體保護和有效管理。

（三）設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)是探索實現(xiàn)三江源國家公園人與自然和諧共生的新路徑

理順發(fā)展與保護的關(guān)系是我國國家公園建設(shè)亟待解決的一項重大現(xiàn)實命題， 人與自然和諧共生是三江源國家公園在建設(shè)、 管理目標上的一個非常突出的特征，凸顯我國國家公園特色。與西方國家公園情況不同之處是， 我國國家公園體制試點區(qū)內(nèi)仍有大量的原住居民， 經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，發(fā)展和保護的矛盾突出，在國家公園建設(shè)的同時，還需高度重視解決民生改善、社會發(fā)展等問題。當前，三江源國家公園所涉四縣（即治多縣、曲麻萊縣、瑪多縣、雜多縣）自我發(fā)展能力有限，牧民穩(wěn)定增收的基礎(chǔ)還不夠牢固，鞏固提升脫貧成效，全面邁向鄉(xiāng)村振興，仍然面臨較多困難。 鑒于此，應(yīng)通過設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)，推動牧區(qū)持續(xù)發(fā)展、牧民持續(xù)增收，更好地踐行“全民共建共享”的理念，激發(fā)三江源國家公園發(fā)展的內(nèi)生動力。

（四）設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)是探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑的新載體

生態(tài)補償作為一種為實現(xiàn)生態(tài)保護目標和維持生態(tài)系統(tǒng)健康狀態(tài)的有效保護機制， 已成為自然保護地賴以平衡保護和發(fā)展之間關(guān)系的重要制度設(shè)計，也是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要方式之一。特別是， 建立生態(tài)補償機制是國家公園體制試點中的重要任務(wù)之一。[6]當前，三江源地區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)補償多為依托國家重大項目的一般性生態(tài)補償，縱向生態(tài)補償機制還不明確，跨區(qū)域的流域生態(tài)橫向補償機制尚未形成， 野生動物傷害補償機制亟待完善， 生態(tài)補償仍缺少系統(tǒng)完備的頂層設(shè)計。鑒于此，應(yīng)通過生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的設(shè)立，進一步系統(tǒng)性研究適用于三江源地區(qū)以及三江源國家公園實際的生態(tài)補償方案，嘗試開展森林、草原碳匯交易和水權(quán)交易，助推縱向、橫向生態(tài)補償機制的建立，完善人獸沖突補償機制，探索多元補償方式。

二、在三江源國家公園設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)已具備的條件和優(yōu)勢

（一）國家相關(guān)鼓勵性政策的出臺帶來的改革紅利

2017 年9 月， 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》提出，把農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展擺在生態(tài)文明建設(shè)全局的突出位置， 全面建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的制度體系，基本形成與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。 黨的十九大報告提出，堅持人與自然和諧共生，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。 黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》提出，要促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。 在中央第七次西藏工作座談會上，習(xí)近平總書記指出，要把青藏高原打造成為全國乃至國際生態(tài)文明高地。鑒于此，設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)是推進畜牧業(yè)綠色發(fā)展的制度創(chuàng)新， 有利于促進三江源地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型， 有利于助推青藏高原打造成為全國乃至國際生態(tài)文明高地。

（二）全國草地生態(tài)畜牧業(yè)試驗區(qū)建設(shè)帶來的體制創(chuàng)新優(yōu)勢

2014 年6 月，原農(nóng)業(yè)部將青海省確定為“全國草地生態(tài)畜牧業(yè)試驗區(qū)”， 明確提出了創(chuàng)新機制、 努力探索推進傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效路徑的建設(shè)要求。依托試驗區(qū)建設(shè)，青海結(jié)合實際在體制機制創(chuàng)新上做文章。一方面，通過理順生產(chǎn)關(guān)系，通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，有效整合生產(chǎn)要素， 依靠制度創(chuàng)新促進了草地畜牧業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。 梅隴、拉格日等地6 個合作社被授予“全國草地生態(tài)畜牧業(yè)試驗區(qū)建設(shè)創(chuàng)新示范基地”；另一方面， 始終圍繞綠色發(fā)展， 堅持把生態(tài)放在第一位，融合發(fā)展第一、二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了保護生態(tài)、發(fā)展生產(chǎn)、增加收入的多元目標。牧民也從傳統(tǒng)放牧觀念向以生態(tài)保護優(yōu)先的新理念轉(zhuǎn)變。 2017年，青海省生態(tài)畜牧業(yè)建設(shè)榮獲全國“三農(nóng)創(chuàng)新榜單”。 鑒于此，在全國草地生態(tài)畜牧業(yè)試驗區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上順勢推進生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)建設(shè)， 可充分轉(zhuǎn)化、鞏固、運用好試驗區(qū)建設(shè)已取得的體制機制成果，推動三江源草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）三江源國家公園體制試點帶來的管理優(yōu)勢

目前，在三江源國家公園體制試點進程中，已整合設(shè)立三江源國家公園管理局和長江源、 黃河源、瀾滄江源3 個園區(qū)管委會，形成了“一園三區(qū)”統(tǒng)一管理機構(gòu)和以管理局為龍頭、管委會為支撐、保護站為基點、輻射到村的新管理體制。依托三江源國家公園體制試點建立的統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制優(yōu)勢，可對生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)建設(shè)進行有效的組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)的頂層設(shè)計和規(guī)范的統(tǒng)一執(zhí)法，這將會成為設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的先天管理體制優(yōu)勢。

（四）高原生態(tài)有機畜牧業(yè)發(fā)展前景光明帶來的市場優(yōu)勢

近年來， 隨著國家優(yōu)勢農(nóng)牧產(chǎn)品區(qū)域布局的不斷調(diào)整， 青海肉牛羊產(chǎn)業(yè)已經(jīng)列入全國肉牛羊產(chǎn)業(yè)帶，三江源的畜牧業(yè)資源更是優(yōu)勢突出。玉樹藏族自治州牦牛被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等9 部委認定為中國特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)， 被列入國家家畜遺傳資源名錄。 2020 年“玉樹牦?！鲍@得國家地理標志產(chǎn)品稱號。《三江源國家公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營專項規(guī)劃》顯示，截至2019 年底，三江源國家公園內(nèi)存欄各類牲畜179.6 萬羊單位， 以生態(tài)畜牧業(yè)為主體的第一產(chǎn)業(yè)增加值約達到地區(qū)生產(chǎn)總值的55%。 鑒于此，依靠得天獨厚的畜牧業(yè)資源稟賦，設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)將具有天然的市場優(yōu)勢，有力撐起三江源國家公園產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 重塑三江源國家公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

三、在三江源國家公園設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的制度設(shè)計

設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)在我國還是一個新生事物。筆者認為，在三江源國家公園設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)，是基于可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)管理理論，立足國家公園這一特殊自然保護地， 堅持生態(tài)保護優(yōu)先、生態(tài)生產(chǎn)有機結(jié)合理念，探索草地資源可持續(xù)利用新機制、 新模式， 以達到用生態(tài)滋養(yǎng)畜牧業(yè)、用畜牧業(yè)反哺生態(tài)的目的。該機制是我國生態(tài)文明建設(shè)背景下草原畜牧業(yè)發(fā)展激勵機制和約束機制的辯證統(tǒng)一， 是立足三江源國家公園牧區(qū)實際以生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整促進生產(chǎn)力發(fā)展的新探索，也是三江源國家公園生態(tài)經(jīng)濟體系發(fā)展的長效機制之一（見圖1）。

圖1 生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)制度設(shè)計

（一）“特”在治理理念：堅持“生態(tài)保護第一”的理念，對國家公園全域進行布局

國家公園以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實行最嚴格的保護。在這樣的約束下， 必然要按照生態(tài)系統(tǒng)的要求對國家公園全域進行科學(xué)管理， 這必然涉及對原住居民傳統(tǒng)利用資源的方式進行管控。 借鑒成功案例經(jīng)驗，為保護阿爾卑斯山區(qū)高山牧場的生物多樣性，瑞士建立了“直接給付系統(tǒng)”，農(nóng)牧民獲得補貼不僅是因為政府要保護牧業(yè)， 而是由于牧民提供了全社會所需要的重要生態(tài)服務(wù)， 牧民拿到補貼的基本要求就是維持牲畜數(shù)量的平衡。[7]鑒于此，設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)可借鑒這種理念， 特區(qū)的設(shè)立首先以保護生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性為前提和基礎(chǔ)， 按照三江源國家公園生態(tài)功能定位和保護目標， 從國家公園全域保護和草地資源可持續(xù)利用的角度出發(fā)， 探索建立與國家公園體制和不同功能分區(qū)相適應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營模式， 把綠色發(fā)展標準和要求全面融入畜牧業(yè)發(fā)展之中， 完善天然草地利用和保護機制， 統(tǒng)籌考慮種養(yǎng)規(guī)模和資源環(huán)境承載力，研究精準補償牧民的獎勵制度，通過科學(xué)有效的草原植被保護考核和補償獎勵機制，將牧民傳統(tǒng)生計、 畜牧業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護直接關(guān)聯(lián)起來，引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)變思想觀念，全面推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

（二）“特”在治理機制：構(gòu)建保護地役權(quán)制度，實現(xiàn)可利用草場的統(tǒng)一管理，形成“共抓大保護”合力

統(tǒng)一管理的難題是國內(nèi)外保護地管理中遇到的共同難題。 保護地役權(quán)制度作為自然資源統(tǒng)一管理、生態(tài)補償、多元共治等方面的制度創(chuàng)新，適用于國家公園這一自然保護地， 能夠在充分考慮各利益相關(guān)方訴求的基礎(chǔ)上解決土地權(quán)屬不同帶來的統(tǒng)一管理難題， 并通過多元化的補償方式使原住居民從生態(tài)保護中獲益。 保護地役權(quán)的執(zhí)行一般包括:細化保護需求、確定正負行為清單、形成并簽訂地役權(quán)合同、設(shè)計地役權(quán)補償方案。[8]浙江仙居國家森林公園的以綠色公約、 綠色資產(chǎn)清單、綠色貨幣為標志的“三綠”治理機制和品牌增值體系對此制度作了較好的本土化應(yīng)用。鑒于此，設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)可借鑒保護地役權(quán)制度和浙江仙居國家森林公園的做法， 精準開展草原載畜量核定，嚴格執(zhí)行禁牧封育，落實最嚴格的草畜平衡制度，對牧民的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任作出明確界定，實現(xiàn)精準輪牧、精準休牧，規(guī)范和約束牧民傳統(tǒng)放牧活動， 建立牧民生產(chǎn)生活方面的綠色發(fā)展利益轉(zhuǎn)化機制，給予牧民應(yīng)有的直接或間接補償，形成“共抓大保護”合力，從制度上保護三江源生態(tài)和草原畜牧業(yè)。 同時， 應(yīng)強化對草原多功能性的認知， 探索生態(tài)產(chǎn)品價值或生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算，對地役權(quán)制度的實施給予生態(tài)補償?shù)谋Ｕ稀?/p>

（三）“特”在治理手段：利用國家公園品牌增值體系，加強技術(shù)支撐，有效暢通社會再生產(chǎn)環(huán)節(jié)

長期以來， 牧民依靠自身力量將初級畜產(chǎn)品供給市場往往難以保障較理想的收入。 立足三江源國家公園建設(shè)，國家公園品牌增值體系包括品牌、增值和體系三個方面，依靠該體系，可實現(xiàn)開發(fā)面積不增加的目標和獲得傳統(tǒng)收益之外的增值收益。[9]在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，應(yīng)通過生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的設(shè)立，將保護地役權(quán)和品牌增值結(jié)合，最大限度地利用好國家公園品牌增值體系， 整合產(chǎn)業(yè)鏈上的牧民、合作社、生產(chǎn)加工企業(yè)、物流企業(yè)、扶貧展銷館等各相關(guān)主體，更好地統(tǒng)籌生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)， 通過全產(chǎn)業(yè)鏈拓展產(chǎn)業(yè)增值增效空間，特別是優(yōu)化傳統(tǒng)畜產(chǎn)品供給，探索國家公園生態(tài)產(chǎn)品的供給， 使保護生態(tài)的價值在市場上得以實現(xiàn)。從具體生產(chǎn)、分配環(huán)節(jié)看，堅決走出牛羊“夏飽、秋肥、冬瘦、春死亡”的怪圈，摒棄“頭數(shù)”畜牧業(yè)，培育畜牧業(yè)新業(yè)態(tài)，將資源環(huán)境的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品品質(zhì)的優(yōu)勢，推進“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動傳統(tǒng)畜牧業(yè)向高端畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變。從具體交換、消費環(huán)節(jié)看，應(yīng)加快推進牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快構(gòu)建現(xiàn)代畜牧業(yè)經(jīng)營體系，強化物聯(lián)網(wǎng)、人工智能與大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐作用， 加強冷鏈物流體系建設(shè)，不斷壯大產(chǎn)品消費規(guī)模，不斷培育生態(tài)產(chǎn)品消費新業(yè)態(tài)， 有效借鑒國家電網(wǎng)在果洛藏族自治州瑪多縣設(shè)立的“瑪多藏羊”電商扶貧平臺項目和“2020 年東西協(xié)作·消費扶貧青海優(yōu)質(zhì)農(nóng)特產(chǎn)品展銷會暨青海消費扶貧展銷館（江蘇）”的典型經(jīng)驗，形成供需互促、產(chǎn)銷并進的良性循環(huán)。特別是，應(yīng)探索將國家公園生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)、 消費等各環(huán)節(jié)融入到一般畜產(chǎn)品的經(jīng)濟循環(huán)之中。

（四）“特”在系統(tǒng)整合政策、項目資金：對三江源現(xiàn)有惠民政策、畜牧業(yè)政策、生態(tài)保護政策和項目資金進行必要的系統(tǒng)集成和優(yōu)化

長期以來，一方面，由于不同區(qū)域的差異性以及生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性， 現(xiàn)有政策出現(xiàn)了政策設(shè)計與治理需求不對稱、政策在落地過程中的“打架”問題，沒能從整體上實現(xiàn)政策的集成優(yōu)化；另一方面，持續(xù)加大惠民、生態(tài)保護等政策力度，政府財政面臨較大壓力， 也容易打破區(qū)域間現(xiàn)有政策的平衡性。在設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的過程中，可系統(tǒng)梳理三江源各類惠民政策、 畜牧業(yè)政策以及生態(tài)保護政策，從整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性入手，對當前政策進行必要的系統(tǒng)集成、優(yōu)化和完善，統(tǒng)一整合園區(qū)內(nèi)生態(tài)保護建設(shè)、 退牧還草工程及各類農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項目資金，推動實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，減少行政成本，最大限度地發(fā)揮政策合力。

四、對策建議

（一）力所能及請求國家層面支持

設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)屬于國家事權(quán)， 離不開國家層面的支持和幫助。建議通過人大代表建議、政協(xié)提案的方式向國家層面積極反映， 爭取納入國家有關(guān)部委“十四五”“十五五”規(guī)劃之中。 建議在中央財政預(yù)算層面， 設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)專項資金科目，確保制度性、常態(tài)性的經(jīng)費安排。 堅持規(guī)劃先行， 組織專門力量著手準備開展規(guī)劃編制工作，建立必要的專項支持機制。加強與中央部委和對口援青、 東西部扶貧協(xié)作省市的溝通協(xié)調(diào)和幫扶機制建設(shè)。 生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的建設(shè)對科技支撐和專業(yè)人才的要求高， 人才部門應(yīng)進一步強化人才技術(shù)支持，搭建必要的平臺，加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度。 建議國家有關(guān)部委支持在三江源地區(qū)開展自然資源衛(wèi)星遙感能力建設(shè)和“天—地—空”一體化生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測體系建設(shè)， 構(gòu)建必要的綜合數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，從技術(shù)上、數(shù)據(jù)上支撐生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)建設(shè)。

（二）善于借力國家公園建設(shè)

設(shè)立生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要從整體上謀劃部署，試點推進。 建議依靠三江源國家公園體制試點現(xiàn)有架構(gòu)，在長江源、黃河源、 瀾滄江源3 個園區(qū)管委會加掛生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的牌子，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，試點期間開展詳細的自然資源資產(chǎn)家底調(diào)查和自然資源的動態(tài)監(jiān)測，為試點結(jié)束后統(tǒng)一制定有關(guān)政策和標準提供依據(jù)。 現(xiàn)階段應(yīng)注重將特區(qū)設(shè)立工作與新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、 青海省創(chuàng)建全國綠色有機農(nóng)畜產(chǎn)品示范省戰(zhàn)略部署融合協(xié)同推進。強化自然資源、生態(tài)環(huán)境、 林草等不同部門和地區(qū)間的工作協(xié)調(diào)和政策協(xié)同，最大程度形成工作合力。在國家公園體制試點過程中， 應(yīng)系統(tǒng)性前瞻謀劃一批與特區(qū)設(shè)立相關(guān)的工程項目，加強項目儲備。

（三）持續(xù)夯實畜牧業(yè)發(fā)展根基

依托基層黨組織建設(shè)， 進一步提升集體經(jīng)濟發(fā)展引領(lǐng)力。 用足用好現(xiàn)有生態(tài)保護和草原畜牧業(yè)政策，繼續(xù)強化畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件，提升畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加快農(nóng)畜產(chǎn)品冷鏈物流體系和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)產(chǎn)地市場建設(shè)。 大力扶持畜牧業(yè)合作社發(fā)展，培育畜牧業(yè)龍頭企業(yè)，大力推進產(chǎn)業(yè)化建設(shè)， 培育新型經(jīng)營主體， 推進品牌創(chuàng)建。重視實施新型職業(yè)牧民培育工程，全面提高牧民的科學(xué)文化素質(zhì)， 為生態(tài)畜牧業(yè)特區(qū)的設(shè)立夯實基礎(chǔ)。