湖北省恩施土家族苗族自治州立法實踐回顧及有關問題的思考

文/陳學明

立法是黨和國家治國理政的重要方式，也是地方基層治理的重要手段，地方立法對地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的引領和推動作用。恩施土家族苗族自治州人大常委會認真貫徹落實黨中央關于立法工作的決策部署和習近平總書記關于立法工作的重要指示，堅持科學立法、民主立法、依法立法，著力提高立法質(zhì)量和效率，立法工作取得階段性成效。

一、恩施州立法工作情況

自1983 年建州以來，州人大及其常委會相繼制定了自治條例1 部、單行條例19 部、地方性法規(guī)4 部，修訂條例5 部次、廢止3 部，現(xiàn)行有效的法規(guī)共21 部。

立法進程——恩施州的立法進程可分為三個階段：

一是起步探索階段（1983-2000 年），即恩施建州至《立法法》出臺之前。這個階段立法的主要依據(jù)是1982 年《憲法》和1984 年《民族區(qū)域自治法》對制定自治條例和單行條例的規(guī)定。這個階段的立法主要是填補立法空白，解決法規(guī)從無到有的問題。相繼制定了《州自治條例》和《州人口與計劃生育條例》《州義務教育條例》等8 部單行條例。

二是規(guī)范完善階段（2000-2015 年），即《立法法》施行至《立法法》修改之前。這個階段的立法依據(jù)主要是2000 年施行的《立法法》，結(jié)合實際，2006年制定了《恩施土家族苗族自治州人民代表大會關于制定自治法規(guī)程序的規(guī)定》，對自治法規(guī)的制定程序進行了規(guī)范。這個階段，恩施州立法的主要任務是貫徹民族區(qū)域自治法，落實民族平等政策，解決好地方經(jīng)濟社會發(fā)展中對法律、行政法規(guī)進行變通的問題。相繼修訂了《州自治條例》，制定了《州清江保護條例》《民族文化遺產(chǎn)保護條例》等10 部單行條例。

三是擴容提質(zhì)階段（2015 年至今），即2015 年《立法法》修改以來。這個階段的立法依據(jù)主要是2015 年新修改的《立法法》，自治州據(jù)此同時具有自治立法和地方立法這“兩個立法權”。這一階段的主要任務是協(xié)調(diào)行使好“兩個立法權”，進一步規(guī)范立法程序，在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，增強立法的可實施性，提高立法質(zhì)量和效率。這個階段，不斷完善立法相關制度，制定了《州立法條例》《州人大及其常委會立法工作程序規(guī)定》《州人大常委會立法顧問工作規(guī)定》《州人大常委會基層立法聯(lián)系點工作辦法》等法規(guī)及規(guī)范性文件。與湖北民族大學共同建立了“恩施州立法研究和人才培養(yǎng)基地”，設立了部分基層立法聯(lián)系點等。這個階段，我們制定地方性法規(guī)4 部，修訂單行條例3 部，廢止單行條例1 部。

主要做法——近年來，恩施州人大及其常委會在立法工作中著力構(gòu)建“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局，按照“問題導向、有限目標、地方特色、務實管用”工作思路，協(xié)調(diào)行使好“兩個立法權”。

堅持黨的領導，確保立法工作正確政治方向。根據(jù)中央要求，建立黨領導立法工作的體制機制，每年向州委專題匯報立法工作，立法中涉及的重大問題、重要事項，都由常委會黨組研究報請州委決定后組織實施，把黨的領導貫穿到立法工作全過程和各方面。

發(fā)揮人大主導作用，調(diào)動各方面的立法積極性。一是正確對待主導作用。恩施堅持主導作用不僅僅是權力，更多的是責任和擔當；不是擅作主張，而是在黨委領導下立法；不是簡單的牽頭參與，而是在立法各環(huán)節(jié)發(fā)揮實質(zhì)性的統(tǒng)籌安排、嚴格把關、確保質(zhì)量等作用。二是完善工作機制，在恩施州的立法程序規(guī)定等制度中，突出人大在確定立法項目、組織法規(guī)案起草、立法調(diào)研論證、法規(guī)審議把關、立法評估清理的主導作用，注重協(xié)調(diào)平衡各方面利益關系，防止部門利益法制化。三是協(xié)調(diào)政府落實協(xié)同責任。每年制定年度立法工作總體方案，明確政府的協(xié)同責任，支持政府依法行使法規(guī)提案權，實行人大和政府領導立法起草工作“雙組長制”。堅持提前介入政府的立法起草工作，發(fā)揮主導作用但不包辦代替。四是拓寬公眾參與立法渠道。通過召開座談會、實地調(diào)研、問卷調(diào)查、公布法規(guī)草案、建立基層立法聯(lián)系點等方式，廣泛聽取和吸納基層群眾及社會各方面的意見建議。注重發(fā)揮專家學者的重要作用，與高等院校、科研院所、社會組織等多方面合作，委托“第三方”起草法規(guī)草案，集中開展專家咨詢論證評估，每部法規(guī)都開展了2 次以上的專家論證評估。

堅持問題導向，解決現(xiàn)實問題。一是注重原創(chuàng)性開展先行立法。2014 年《州行政執(zhí)法條例》是全國市州級首部規(guī)范地方綜合性行政執(zhí)法工作的條例；2015 年《州重點項目領域預防職務犯罪工作條例》是全國首部專門規(guī)范特定領域預防職務犯罪工作的條例；2016 年《州山體保護條例》是全國首部專門規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)山體保護工作的條例；2017 年《州硒資源保護和利用條例》在全國率先為微量元素“硒”立法。二是立足民族區(qū)域自治踐行變通立法。如2002 年《州農(nóng)作物種子管理條例》將農(nóng)作物品種審定權下放到州農(nóng)業(yè)行政主管部門行使，使品種審定權下放；2014 年《州法律援助條例》與國務院、省條例相比擴大了法律援助事項范圍，放寬了經(jīng)濟困難標準。三是探索開展跨行政區(qū)域協(xié)同立法。面對跨越湖北、湖南、貴州、重慶四省市的酉水河監(jiān)管治理難題，由恩施州人大常委會與湘西州人大常委會牽頭發(fā)起，探索以跨行政區(qū)域協(xié)同立法的方式制定了《酉水河保護條例》，這是我國市州級地方人大協(xié)同處理區(qū)域公共事務的一次有益嘗試，為全國協(xié)同立法工作提供了一定經(jīng)驗。

立法成果———從恩施州現(xiàn)行有效的21 部法規(guī)分類來看：有《恩施土家族苗族自治州自治條例》1部；《恩施土家族苗族自治州清江保護條例》《恩施土家族苗族自治州星斗山國家級自然保護區(qū)管理條例》等涉及生態(tài)環(huán)境保護類7 部；《恩施土家族苗族自治州人民代表大會及其常務委員會立法條例》《恩施土家族苗族自治州行政執(zhí)法條例》等法治建設類4 部；《恩施土家族苗族自治州郵電通信設施建設和保護條例》《恩施土家族苗族自治州鄉(xiāng)村公路條例》等城鄉(xiāng)建設管理類3 部；《恩施土家族苗族自治州科學技術進步保障條例》《恩施土家族苗族自治州義務教育條例》等經(jīng)濟社會發(fā)展類4 部；《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產(chǎn)保護條例》《恩施土家族苗族自治州傳統(tǒng)村落和民族村寨保護條例》歷史文化保護類2 部。

總體來看，恩施州立法的內(nèi)容在不斷擴展和深化，立法程序在不斷規(guī)范，立法質(zhì)量和效率在不斷提升，但有的領域還存在立法空白，立法能力尚顯不足，對有關具體問題還有待進一步研究。

二、對自治州立法幾個問題的思考

（一）關于“兩個立法權”的協(xié)調(diào)推進

自治法規(guī)的制定權，實際上是來源于自治權，其核心是保障自治州充分行使自治權，以實現(xiàn)民族平等和差異化治理；制定地方性法規(guī)，需要遵循法律優(yōu)先原則和法律保留原則，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，體現(xiàn)地方性、實施性、探索性、先行先試等特點。兩者在法律依據(jù)、制定主體、制定程序、立法范圍等方面存在著差異，其中自治立法權的最大特點就在于變通，變通權是自治法規(guī)與地方性法規(guī)的最主要的區(qū)別。

2015 年《立法法》修改，自治州獲得地方性法規(guī)制定權，立法主體放寬至州人大常委會，較之每年一次人代會才能審議通過單行條例而言，進一步提高了立法效率，同時也對州人大常委會的立法能力提出了更高的要求。在立法程序上，地方性法規(guī)一般由常委會“三審四通過”，但對于單行條例的制定程序規(guī)定還不明確，如常委會的審議程序，報省人民政府的審批程序等沒有明確規(guī)定。在立法事項上，兩個立法權有重合的內(nèi)容，在立法過程中需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

據(jù)統(tǒng)計，2015 年以來，全國30 個自治州共制定了單行條例28 部、地方性法規(guī)43 部，恩施州制定了4 部地方性法規(guī)、沒有新制定單行條例，從整體上自治州偏向于制定地方性法規(guī)，自治立法權呈現(xiàn)式微的態(tài)勢，自治立法權有削弱的可能。面對“兩個立法權”不協(xié)調(diào)的運行狀況，建議各位專家就自治州立法機關如何充分行使立法權，如何協(xié)調(diào)推進“兩個立法權”進一步研究探討。

（二）關于立法權限

一是變通立法權問題。主要表現(xiàn)在變通權不好用，難以實現(xiàn)變通。首先是變通目的要明確，基于本民族內(nèi)部事務的立法需求，突出其特殊性。其次是變通能力要提升，除加強調(diào)研論證、選準立法項目外，應當根據(jù)法律的授權和本地方的實際情況，對需要變通的內(nèi)容反復研究。再次是要積極爭取法規(guī)批準機關的支持，及時向上級有關部門匯報，促進各級立法機關站在落實民族區(qū)域自治制度的層面研究分析問題。

二是“城鄉(xiāng)建設與管理”事項。2015 年《立法法》修改后，一些地方就地方立法權限問題，向全國人大常委會法工委請示，主要集中在對“城鄉(xiāng)建設與管理”的理解，包括政府數(shù)據(jù)共享、養(yǎng)老服務、科技創(chuàng)新、婦女權益保障、鼓勵見義勇為、農(nóng)村留守兒童保護、多元化糾紛解決促進等是否屬于“城鄉(xiāng)建設與管理”事項范圍。為此，全國人大常委會法工委對有關問題進行了答復，掌握的尺度比較寬，但是這種方式并不規(guī)范，在立法實踐中仍然存在分歧和爭議。

三是地方立法空間。地方立法與《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》三部法律的緊張關系一直存在，主要問題集中于地方的行政處罰權限不夠用、行政許可權限不夠大、行政強制手段不夠使等方面。在堅持國家法制統(tǒng)一的前提下，如何為地方立法“松綁”，拓寬地方立法空間，為地方差異化治理提供更有力的法律支撐，需要做進一步研究。

（三）關于立法技術

立法是一門充滿藝術和智慧的工作，具有較強的專業(yè)性、技術性和操作性，需要專業(yè)的立法隊伍、接地氣的立法素材和規(guī)范的立法技術。

一是立法內(nèi)容的確定技術。法律法規(guī)是立法者對社會需求和價值取向的積極回應，是特定的法律思想、立法決策的實質(zhì)內(nèi)容與一定的法律語言、文字結(jié)構(gòu)所組成的外在形式的高度統(tǒng)一。目前地方立法普遍存在追求“大而全”、概括性強、原則性強等特點，在內(nèi)容上重復立法較多。有必要進一步研究“小切口”立法和精細化立法，注重民間規(guī)范與法規(guī)規(guī)范的結(jié)合，通過一定的方式將民間約定俗成的“慣例”、規(guī)范，合理地融入到法規(guī)的具體條文中。

二是立法的表述技術。在遵守全國人大常委會、省人大常委會立法技術規(guī)范的同時，需要在立法研究和實踐中總結(jié)、創(chuàng)造帶有經(jīng)驗性、規(guī)律性的立法技術。比如，探索簡約的立法體例，針對法規(guī)需要解決的具體問題，需要幾條就規(guī)定幾條，不刻意追求體例的標準化和體例的完整性。語言表述方面，做到準確、簡明、具體、規(guī)范，不產(chǎn)生歧義，讓普通老百姓都看得懂。

三是運用現(xiàn)代信息技術助力立法。在當今社會互聯(lián)網(wǎng)和信息化發(fā)展的新時代，要求我們在立法工作中善于運用大數(shù)據(jù)與云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新科技深度融合的最新成果，提取立法信息，分析客觀情況，選擇立法最優(yōu)方案，讓新科技成為地方立法工作的“千里眼”“順風耳”。