發(fā)達國家“教育優(yōu)先區(qū)”政策的緣起研究

張加欣 胡海建

摘 要：第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，世界各國經(jīng)濟逐漸恢復并迅速發(fā)展，社會進步對人才質(zhì)量提出了越來越高的要求。隨著教育機會均等這一理念越來越深入人心，世界各國都在采取措施，努力追求教育公平的同時也不斷推動教育均衡化發(fā)展的步伐。1967年，英國的賀爾西教授在《普勞頓報告》中首提“教育優(yōu)先區(qū)”一詞，此后美國、法國等歐美發(fā)達國家根據(jù)本國國情相繼設計并頒布施行“教育優(yōu)先區(qū)”政策，通過分析英、法、美等發(fā)達國家的“教育優(yōu)先區(qū)”政策設計，可以為我國推進基礎(chǔ)教育公平，設立教育優(yōu)先區(qū)提供一定的借鑒經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：教育優(yōu)先區(qū);發(fā)達國家;政策緣起

中圖分類號：F74 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.13.015

近百年以來，世界各國的教育發(fā)展與國家發(fā)展之間都呈現(xiàn)出越來越密切的關(guān)系。為了提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，促進教育機會均等，許多國家都在借助政府和社會組織的力量，通過制定政策對教育實施計劃、指導、協(xié)調(diào)與宏觀調(diào)控，英國也不例外。1967年，英國政府提出“教育優(yōu)先區(qū)”計劃，對優(yōu)先區(qū)內(nèi)的學校教育進行政策扶助以提高教育質(zhì)量，提升學生學業(yè)競爭力?！敖逃齼?yōu)先區(qū)”是一種全國范圍內(nèi)的教育補償性措施，是指被政府列為物質(zhì)或經(jīng)濟相當貧乏和落后，需優(yōu)先給予改善，以利于教育機會均等的地區(qū)。

1 “教育優(yōu)先區(qū)”理念提出的背景

1.1 經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)

20世紀60年代，隨著世界范圍內(nèi)經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展，貧富差距日益擴大，“知識改變命運，教育成就未來”的理念受到嚴峻的挑戰(zhàn)。對于弱勢階層以及貧困不發(fā)達地區(qū)的家庭來說，貧富差距亦會帶來較明顯的學業(yè)差距。在經(jīng)濟、文化相對弱勢的地區(qū)出生的兒童由于得不到較高質(zhì)量的教育，特別容易造成學業(yè)成就低下，因而產(chǎn)生“貧者越貧，富者越富”的情形。面對如此困境，僅僅憑著家庭成員自身的力量是很難改變的，如若沒有政府和其他社會力量的支持與扶助，將會產(chǎn)生更加嚴重的社會問題，例如青少年暴力犯罪、偷竊以及吸毒。因此，世界各國政府均密切關(guān)注基礎(chǔ)教育質(zhì)量的問題，開始采取措施以提升處境不利家庭子女的學習質(zhì)量。

1.2 “教育機會均等”思想的影響

教育機會均等是當前世界各國持續(xù)關(guān)注的教育問題，是教育界一直不斷研究探討的學術(shù)問題。隨著社會現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，教育機會均等也擁有了不同的內(nèi)涵。1964年開始，美國學者詹姆斯·科爾曼（James Samuel Coleman）領(lǐng)導一組研究人員對美國境內(nèi)各種族和各群體間教育機會不均等的問題，進行了為期兩年的研究，提出了著名的《科爾曼報告》?？茽柭趫蟾嬷刑岢隽私逃龣C會均等概念的四個基本要素：首先，為全體兒童提供標準的義務教育，培養(yǎng)兒童的基本能力、掌握基本知識;其次，對所有兒童采取平等的態(tài)度對待，制定相同的課程;再次，政府宏觀調(diào)控，規(guī)劃學校區(qū)域，是所有兒童都有接受教育的機會;最后，地方稅收必須采取同等標準的資金支持學校教育。

20世紀60年代，聯(lián)合國教科文組織也提出了教育機會均等的主張。聯(lián)合國教科文組織的主張包括消除歧視和消除不均等兩個部分，主要有反對種族、膚色、性別、語言等方面的歧視以及教育機會上的不均等。在隨后的會議上，聯(lián)合國教科文組織對教育機會均等的內(nèi)涵進行了詳細的闡述，包含以下內(nèi)容：首先，倡導提供免費且強制性的小學教育，提供個性化的中等教育，根據(jù)個人能力提供更高一級的教育，完善法律以使所有人都有受教育權(quán)且有接受教育的義務;其次，為各個教育階段的公立教育機構(gòu)制定教育標準，并保證其教育質(zhì)量;再次，制定相關(guān)政策法規(guī)，鼓勵從未接受過學校教育以及小學畢業(yè)的人完成繼續(xù)教育;最后，提倡對學校教師進行專業(yè)化的無差別培訓，以提升教師的專業(yè)能力。

1.3 科技發(fā)展對人才培養(yǎng)提出高要求

隨著科技的發(fā)展，社會對勞動力的素質(zhì)提出了更高的要求。為滿足社會發(fā)展所提出的要求，各發(fā)達國家開始尋求解決這一問題的對策，“教育優(yōu)先區(qū)”計劃便是在這種社會要求下所研究提出的。許多教育家都注意到，處于教育資源匱乏地區(qū)的學生由于接受的學校教育較少，容易過早輟學、曠課，流入到社會，對社會產(chǎn)生巨大的負擔。為了提高基礎(chǔ)教育的教育質(zhì)量，解決教育資源的不均衡的問題。各國開始頒布并實行“教育優(yōu)先區(qū)”政策，為教育資源匱乏的地區(qū)帶來優(yōu)質(zhì)的教育資源，提升學生的學業(yè)成功率、就業(yè)率，以滿足社會發(fā)展對高質(zhì)量人才的需求。

2 “教育優(yōu)先區(qū)”理念的提出

第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著各國經(jīng)濟的不斷恢復，生產(chǎn)力以及科學技術(shù)的水平進一步提高，人們越來越重視教育的質(zhì)量問題，英國也是如此。1944教育法案指出：所有通過11歲中學入學會考（11+）的兒童，不分階級、種族、收入或家長職業(yè)等，都有接受免費中等教育的機會，直至其年滿16歲為止。1944教育法案明確提出要為學生提供均等的教育機會，但是直到20世紀60年代，教育機會的不均等現(xiàn)象仍然十分嚴重。不同家庭背景以及階層的學生在不同水平的地區(qū)和學校完成學業(yè)，處于教育資源貧乏地區(qū)的學生與教育資源優(yōu)質(zhì)的地區(qū)產(chǎn)生了較明顯的學業(yè)成績差異。為了解決這一問題，賀爾西教授（A.H.Halsey）在《普勞頓報告書（The Plowden Report）》中提出“教育優(yōu)先區(qū)方案”（Education Poriority Areas Scheme），這個方案在“積極差別待遇”理念的指引下，對一些教育資源、文化及經(jīng)濟不利的地區(qū)和學生加大教育資源投入，縮小地區(qū)與地區(qū)之間的教育水平差距，以此來實現(xiàn)教育公平。因此該報告書建議英國政府：為了避免經(jīng)濟不發(fā)達或資源匱乏、處境不利地區(qū)的兒童在起跑線處于劣勢地位，侵犯兒童接受教育的權(quán)利，要采取主動干預的方式，給予特別補助或優(yōu)厚待遇，改善這些地區(qū)的學校與社會環(huán)境。該方案一經(jīng)提出，便引起英國民眾廣泛的回應與支持，英國政府也立即采納建議，為教育環(huán)境不利地區(qū)的學生提供相應的經(jīng)濟補助。

基于英國的經(jīng)驗，美國、法國等發(fā)達國家也紛紛開展教育補償政策和“教育優(yōu)先區(qū)”政策，積極改善資源匱乏區(qū)學校和家庭困難學生的教育環(huán)境。1981年，法國左派政府提出了“教育優(yōu)先區(qū)”（les zones dédueation prioritaire—ZEP）政策，基于“知識面前人人平等”的思想，堅持“給予最匱乏者更多，特別是更好”的原則。于是，1982年法國政府開始著手劃分教育優(yōu)先區(qū)，在學業(yè)失敗率較高的城市或地區(qū)劃分出相應的地理區(qū)域，采取特殊的教學指導提高教育質(zhì)量貧困地區(qū)的教育質(zhì)量，為教育條件較差的學生提供最大的幫助，以縮小因社會地位和經(jīng)濟狀況的不同而造成的教育差異。

大多數(shù)學者認為，美國的“補償教育”是英國和法國“教育優(yōu)先區(qū)”的另一種說法。補償教育是指提供修改的或附加的教育計劃和服務，使殘疾兒童回復正常生活，擴大那些因處于不利地位而喪失接受良好教育的權(quán)利和學校中的失敗者的教育機會。20世紀60年代美國的民權(quán)運動正如火如荼的進行，馬丁·路德·金領(lǐng)導美國黑人開始了反對種族歧視、爭取民主權(quán)利的民權(quán)運動取得了顯著的成功。民權(quán)精神在教育領(lǐng)域也得到強烈的回應，聯(lián)邦政府更加深刻地認識到少數(shù)民族兒童以及處境不利兒童在受教育上的不平等地位，民眾對教育公平的呼聲也越來越大。在“教育機會均等”思想的指導下，詹姆斯·科爾曼教授對公共教育制度進行科學的評估和調(diào)查，并提出著名的《科爾曼報告》，該報告對后來“補償教育”政策的制定與實施產(chǎn)生了重要的作用?！犊茽柭鼒蟾妗穼⒚癖妼τ凇敖逃瘘c公平”的追求逐漸擴展到“教育過程公平”和“教育結(jié)果公平”。

3 發(fā)達國家教育優(yōu)先區(qū)計劃的政策設計

英、法、美等發(fā)達國家的國情不同，文化環(huán)境也各不相同。在制定設計“教育優(yōu)先區(qū)”政策時，雖然其目的都是提升處境不利兒童的教育質(zhì)量和學業(yè)競爭力，但是在關(guān)注重點以及實施方式上具有明顯的差別。

3.1 英國“教育優(yōu)先區(qū)”的政策設計

《普勞頓報告》指出，“處于最低劣的貧窮與不利狀態(tài)的環(huán)境中，直接而明顯地影響學校和學生的學業(yè)成就。教育機會均等理念的實現(xiàn)，廣大勞工階層子女的未來已迫使我們不得不思考教育改革方案?！薄镀談陬D報告》建議家長要關(guān)心及參與子女的教育;提高師資素質(zhì)及教師工資待遇;學校開展小班化教學;學前教育方面，要大力發(fā)展學前教育，增加幼兒園的保育設施;改善社會服務，并提出設立“教育優(yōu)先區(qū)”的設想。英國的教育優(yōu)先區(qū)計劃是基于福利國家的理想，以“積極差別待遇”為宗旨，為處境不利地區(qū)的學生提供積極性的補助，提高其受教育質(zhì)量與非“教育優(yōu)先區(qū)”的學生進行公平的競爭?！镀談陬D報告》還提出了優(yōu)先地區(qū)的界定指標，包括家庭的職業(yè)組成、家庭大小、曠課及逃學率、不完整家庭比率等?！镀談陬D報告》建議英國政正分為短期、長期兩階段實行“教育優(yōu)先區(qū)”計劃;中央進行宏觀監(jiān)督與經(jīng)費扶助，地方教育當局和學校負責具體的執(zhí)行。英國政府對該報告的建議雖然作出積極了的回應，但是由于各政黨的態(tài)度不一，“教育優(yōu)先區(qū)”計劃的預算編入都市計劃（The Urban Programm），進行分期補助?！镀談陬D報告》對英國的教育優(yōu)先區(qū)政策設計產(chǎn)生了重要作用，英國政府在制定教育優(yōu)先區(qū)政策時十分注重教師與學生的學習體驗。

3.2 美國“補償教育”的政策設計

20世紀50年代的民權(quán)運動使美國聯(lián)邦政府認識到了社會底層兒童在接受教育培養(yǎng)上的不公平待遇，提出“向貧窮開戰(zhàn)”的口號。美國的補償教育最初只是政府為了解決貧困家庭兒童以及少數(shù)民族兒童的受教育問題所采取的教育措施，隨著政策的推進，領(lǐng)導者開始關(guān)注身體殘疾兒童的受教育問題。

美國的補償教育政策的范圍十分寬廣。第一，包括允許黑人兒童和白人兒童進入同一所學校學習，反對種族教育隔離的黑人兒童補償計劃。第二，包括為開拓學生的視野與眼界，鼓勵學生學習，促進學生健全發(fā)展的更高視野計劃，該計劃是對于社會底層家庭的文化差距與文化剝奪所進行的補償計劃，美國聯(lián)邦政府制定的《1965年初等和中等教育法》中明文規(guī)定政府要給低收入家庭子女數(shù)量集中的學區(qū)加大經(jīng)濟支持，用于實施補償教育。第三，是由美國經(jīng)濟機會署（Economic Chance Administration）在20世紀60年代所倡導的頭腦啟迪計劃，該計劃是為美國貧困兒童專門開設的學前教育計劃。第四，免費午餐計劃。美國聯(lián)邦政府還出資為低收入家庭的學童提供免費的或者低價的午餐，保證每個學童都能上學并吃上營養(yǎng)午餐。第五，雙語教育計劃。1965年前后，美國出現(xiàn)大批移民兒童，在校學生中出現(xiàn)了一大批使用非英語進行交流的兒童。為了保證移民浪潮中的兒童獲得充足的教育，1965年美國國會通過一項名為《雙語教學法》的法案，規(guī)定要撥款為母語為非英語的學習困難兒童設置雙語課程，以便使這些兒童盡快學會使用英語交流并適應美國的文化和語言環(huán)境，各地區(qū)可以因地制宜，若移民兒童數(shù)量龐大，可以專門建立雙語學校，滿足學生的學習需求。第六，殘疾兒童補償計劃。這是一項針對殘疾兒童教育的專門計劃，美國頒布眾多法案支持這一項計劃，例如在1973年正式頒布的《職業(yè)恢復法案》、1975年通過的《殘疾兒童教育法案》，在1990年聯(lián)邦政府將《殘疾兒童教育法案》審議后修改為《殘疾人教育法案》，更加明確了殘疾兒童不僅必須享有殘疾兒童受到平等的教育權(quán)，還必須通過立法保證所有的殘疾兒童能夠獲得合適的、個性化的教育。

美國的補償教育政策包含一系列的子計劃，囊括了包括民族、人種、語言、健康等社會的方方面面，旨在打破貧窮、隔離與疏遠的惡性循環(huán)，盡可能的為處境不利的學生利益考慮，在一定程度上保障了處境不利學生獲得平等教育的權(quán)利與機會。

3.3 法國“教育優(yōu)先區(qū)”的政策設計

為了縮小不同地區(qū)之間的學業(yè)成績差距，改善教育不平等的現(xiàn)象，法國政府于1982年頒布教育優(yōu)先區(qū)政策。

法國政府首先為教育優(yōu)先區(qū)政策制定劃分標準，其指標包括學生的高中輟學率、家庭不完整率、學生雙親皆為藍領(lǐng)階級、是否為失業(yè)勞工、家庭成員之一為非歐洲移民且母語為非本國語言、全國評量中三年級的考試成績低下等。法國中央政府秉持著“給予最匱乏者更多”的宗旨，采取強化早期教育與學前教育、實施個性化小組教學活動、擴大學生的校外活動、關(guān)注并保障兒童健康的狀況、加強師資培養(yǎng)水平等具體措施，并為優(yōu)先區(qū)內(nèi)的各級中小學教師下?lián)芙?jīng)費，提供教師“特殊工作津貼”，由此提高師資水平以提高教育水平低下地區(qū)的學生學業(yè)成功率和就業(yè)率。

法國政府不僅制定劃分教育優(yōu)先區(qū)的標準，同時還設立由中央領(lǐng)導的大學區(qū)督導委員會。對優(yōu)先區(qū)的管理與監(jiān)督主要包括以下四點：（1）成立大學區(qū)領(lǐng)導小組，在大學區(qū)領(lǐng)導下負責對學校安置情況進行跟蹤;（2）成立由大學區(qū)督學任命的教育隊伍;（3）成立教育優(yōu)先區(qū)委員會;（4）教育優(yōu)先區(qū)委員會把自己的行動與其他機構(gòu)（如市鎮(zhèn)預防違法委員會、地方安全行動小組、社會環(huán)境委員會等）的行動協(xié)調(diào)起來，以便統(tǒng)一執(zhí)行任務。

1998年，法國政府進一步推進“教育優(yōu)先區(qū)”政策，創(chuàng)建了教育優(yōu)先網(wǎng)絡。該網(wǎng)絡由需政府扶持的小學和初中組成，教育優(yōu)先網(wǎng)絡的形式多種多樣，各個學習可以通過這個學習平臺進行經(jīng)驗交流、共享教育資源、推廣優(yōu)質(zhì)教學案例等。教育優(yōu)先網(wǎng)絡一般由國民教育督導員或者初中校長負責，并安排一位專職或者兼職的教師作為助理。負責人與大學區(qū)官方簽訂學業(yè)成功網(wǎng)絡，合同期為3至4年。學校以國家制定的總目標為指導，根據(jù)自身優(yōu)先網(wǎng)絡的實際情況進行具體的細化闡述，必須在教學目標中闡明該校的師資情況、學習時間安排、資金分配情況、教師培訓狀況、教學輔導等具體的實施措施。簽訂學業(yè)成功合同，有利于提升學生的學業(yè)競爭力，從而提升學校的畢業(yè)率和就業(yè)率。

4 結(jié)論

“教育優(yōu)先區(qū)”旨在改善處境不利學生的學習環(huán)境，提升教育資源匱乏地區(qū)學生的學業(yè)成功率以及就業(yè)率。基于此理想，歐美許多國家在教育政策的設計上作出了一定的改變，美國開始頒布“補償教育”政策保障不同民族、不同膚色兒童的受教育權(quán)利。英、法、美等國的“教育優(yōu)先區(qū)”政策取得了一定的成功，但是隨后的研究發(fā)現(xiàn)，此“成功”主要體現(xiàn)在教育設施和教育條件的改善上，教育優(yōu)先區(qū)內(nèi)的學生與非優(yōu)先區(qū)的學生之間的學業(yè)差距仍舊巨大。

我國也在1993年引進英國教育優(yōu)先區(qū)政策的經(jīng)驗，開始推動積極地教育機會均等措施。英國首創(chuàng)的“教育優(yōu)先區(qū)”政策實施多年以來，并非一帆風順，在施行過程中產(chǎn)生了諸多問題，例如該政策加劇了社會分離現(xiàn)象，加劇“弱者集中效應”，家長對“教育優(yōu)先區(qū)”計劃產(chǎn)生抵觸情緒;優(yōu)先區(qū)內(nèi)學生與非優(yōu)先區(qū)內(nèi)的學生學業(yè)差距仍舊巨大;教師的工作難度與壓力大，津貼數(shù)額不夠?qū)е陆處熈鲃哟蟮葐栴}，都是我國設計頒布并推行教育優(yōu)先區(qū)政策必須考慮到的問題。

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