把握重點(diǎn)突破難點(diǎn)有效治理數(shù)字壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張

王磊　曾錚

強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求，特別是促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)針對(duì)數(shù)字壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張的主要危害，把握監(jiān)管重點(diǎn)，突破監(jiān)管難點(diǎn)，加快構(gòu)建更加安全、更加公平、更具活力、有效競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)體系。

一、數(shù)字壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張?jiān)斐傻奈：Σ蝗莺鲆?/p>

一是嚴(yán)重危害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。數(shù)字壟斷平臺(tái)及資本無(wú)序擴(kuò)張產(chǎn)生的最直接的危害是損害市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。部分大型數(shù)字平臺(tái)采取扼殺式并購(gòu)（Killer Acquisition）、濫用市場(chǎng)支配地位、壟斷協(xié)議等行為，如電商“二選一”“3Q大戰(zhàn)”、捆綁支付工具、封殺鏈接及第三方支付工具等均屬此類，肆意限制、排斥和干擾市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，消滅（潛在）競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，構(gòu)筑“護(hù)城河”，提高進(jìn)入壁壘，妨礙動(dòng)態(tài)創(chuàng)新和市場(chǎng)效率，降低消費(fèi)者福利和社會(huì)公共利益。

二是加劇收入分配差距和不平等。數(shù)字壟斷平臺(tái)利用其賣方壟斷地位獲取高額壟斷租金;同時(shí)，還利用其勞動(dòng)力市場(chǎng)買方壟斷地位，提高勞動(dòng)強(qiáng)度，推行“996”“007”等職場(chǎng)文化，加快財(cái)富向“1%”的科技精英階層集中。此外，數(shù)字平臺(tái)還通過(guò)技術(shù)大量替代勞動(dòng)力，也加劇了中低端勞動(dòng)力市場(chǎng)逐底競(jìng)爭(zhēng)，造成低保障或無(wú)保障的“零工經(jīng)濟(jì)”泛濫，減少勞動(dòng)者收入，進(jìn)一步擴(kuò)大收入差距和社會(huì)不平等。

三是影響社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。部分超大型數(shù)字平臺(tái)同時(shí)擁有網(wǎng)絡(luò)守門(mén)人（Gatekeeper）和市場(chǎng)支配地位，疊加數(shù)據(jù)、算法、資本、生態(tài)的力量，無(wú)邊界的野蠻擴(kuò)張，操縱經(jīng)濟(jì)、政治和輿論，如P2P金融詐騙、長(zhǎng)租公寓暴雷、肆意挪用用戶押金資金池交易、臉書(shū)—?jiǎng)蚬臼录约翱萍脊緦?duì)美國(guó)前總統(tǒng)特朗普的“社交性死亡”事件等，激化社會(huì)矛盾，加劇社會(huì)撕裂、暴力和仇恨言論的傳播，嚴(yán)重影響社會(huì)安全和國(guó)家安全。

二、治理數(shù)字壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張應(yīng)明確重難點(diǎn)

（一）緊扣三大重點(diǎn)強(qiáng)化數(shù)字壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張行為監(jiān)管

重點(diǎn)之一是加強(qiáng)數(shù)字壟斷行為監(jiān)管。一是加強(qiáng)數(shù)字資本扼殺式并購(gòu)監(jiān)管。初創(chuàng)企業(yè)和中小微企業(yè)是市場(chǎng)活力的重要源泉和就業(yè)創(chuàng)造的基礎(chǔ)力量。近年來(lái)，部分超大型數(shù)字平臺(tái)利用其數(shù)據(jù)、資本優(yōu)勢(shì)，大量并購(gòu)初創(chuàng)企業(yè)和中小微企業(yè)，形成規(guī)模堪比國(guó)家的龐大“數(shù)字經(jīng)濟(jì)體”。一方面消滅直接或者潛在的對(duì)手，持續(xù)鞏固其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位;另一方面延伸市場(chǎng)勢(shì)力，提高進(jìn)入壁壘，對(duì)潛在或新進(jìn)入者產(chǎn)生強(qiáng)的“寒蟬效應(yīng)”，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生持久的損害。此外，部分?jǐn)?shù)字平臺(tái)和資本還通過(guò)并購(gòu)等行為向諸多關(guān)乎國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的領(lǐng)域野蠻擴(kuò)張，引發(fā)各類金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)對(duì)數(shù)字平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位行為及壟斷協(xié)議監(jiān)管。濫用市場(chǎng)支配地位行為類型多樣且行為復(fù)雜。數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，技術(shù)、算法、數(shù)據(jù)等成為數(shù)字平臺(tái)新的策略性競(jìng)爭(zhēng)手段，來(lái)謀求和鞏固自身的市場(chǎng)支配地位，獲取高額壟斷利潤(rùn)。例如，部分壟斷數(shù)字平臺(tái)策略性運(yùn)用交叉補(bǔ)貼、自我優(yōu)待、反向支付協(xié)議、捆綁/搭售、拒絕交易或不兼容、獨(dú)家協(xié)議等排他性行為，來(lái)排斥和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維持和鞏固自身壟斷地位。

重點(diǎn)之二是加強(qiáng)對(duì)數(shù)字平臺(tái)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管。互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)、直播平臺(tái)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)新興領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為表現(xiàn)形式多樣且呈頻發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)，比較典型的包括惡意誘導(dǎo)消費(fèi)者、商業(yè)欺詐、虛假宣傳、強(qiáng)制交易、不正當(dāng)有獎(jiǎng)銷售、銷售假冒偽劣等直接侵害消費(fèi)者的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，以及侵犯商業(yè)機(jī)密、商業(yè)詆毀、刷單和虛假交易、惡意爬取數(shù)據(jù)和流量劫持以及利用身份關(guān)系、技術(shù)手段來(lái)限制、干擾或者破壞其他經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自由的新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。這些行為不僅直接損害其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，而且也扭曲和破壞了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，破壞市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。全國(guó)人大調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年至2020年10月，涉及網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的判決案件占全部反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法判決案件的3.6%，但其社會(huì)關(guān)注度高達(dá)72%。

重點(diǎn)之三是強(qiáng)化對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管。部分?jǐn)?shù)字平臺(tái)和資本打著“互聯(lián)網(wǎng)+”、創(chuàng)新或改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之名，向資訊媒體、金融保險(xiǎn)、社會(huì)征信以及部分關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域跨界擴(kuò)張，繞開(kāi)了眾多行業(yè)所需的準(zhǔn)入條件和經(jīng)營(yíng)資質(zhì)等監(jiān)管要求，搞各類資金池等違規(guī)資本運(yùn)作或從事相關(guān)的金融和風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，大肆監(jiān)管套利，從而引發(fā)眾多負(fù)外部性問(wèn)題和后遺癥，引發(fā)新的城市病和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）圍繞兩大難點(diǎn)突破數(shù)字壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張行為監(jiān)管

一是探索推進(jìn)對(duì)算法、數(shù)據(jù)相關(guān)的壟斷及排他性行為的監(jiān)管。與傳統(tǒng)的壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段不同，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)字平臺(tái)更多的運(yùn)用規(guī)則、算法、數(shù)據(jù)、AI、技術(shù)等新手段來(lái)實(shí)施各種壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，如算法合謀、算法操縱、算法歧視、大數(shù)據(jù)殺熟、深度偽造、技術(shù)性屏蔽等。這些行為通常比較隱蔽且競(jìng)爭(zhēng)損害往往難以判別，可以在極短的時(shí)間內(nèi)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生顛覆性影響甚至永久性損害。對(duì)此類行為監(jiān)管難度較大，亟需監(jiān)管部門(mén)提升規(guī)制能力，提升監(jiān)管效能。

二是推進(jìn)對(duì)可變利益實(shí)體等數(shù)字資本控制和擴(kuò)張行為監(jiān)管。數(shù)字平臺(tái)和資本可能利用共同所有權(quán)（Common ownership or Cross-ownership）、可變利益實(shí)體（Variable Interest Entities，VIEs）等新型股權(quán)和中介控股架構(gòu)作為卡特爾和合謀行為的組織方式，控股和參股眾多彼此競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，實(shí)施中心和輻條合謀、競(jìng)爭(zhēng)敏感信息交流以及平行封鎖行為，從而造成巨大的競(jìng)爭(zhēng)損害。然而，對(duì)于此類行為及其競(jìng)爭(zhēng)損害的因果關(guān)系和傳導(dǎo)機(jī)理仍需進(jìn)行深入分析，對(duì)其監(jiān)管執(zhí)法也是一大難點(diǎn)。

三、“十四五”時(shí)期確保數(shù)字壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張有效治理的著力點(diǎn)

（一）堅(jiān)持“三個(gè)統(tǒng)籌”，處理好數(shù)字監(jiān)管所涉各項(xiàng)關(guān)系

統(tǒng)籌嚴(yán)格監(jiān)管與創(chuàng)新發(fā)展。堅(jiān)持包容審慎原則，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，注重處理好發(fā)展和安全的關(guān)系，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，明確數(shù)字平臺(tái)和資本擴(kuò)張的邊界，嚴(yán)防壟斷和資本無(wú)序擴(kuò)張?jiān)斐缮鐣?huì)穩(wěn)定和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)，杜絕監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。統(tǒng)籌反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。強(qiáng)化平臺(tái)反壟斷執(zhí)法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的協(xié)調(diào)，明確彼此分工，更好發(fā)揮兩者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)作用，夯實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位。統(tǒng)籌反壟斷與行業(yè)監(jiān)管。推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)反壟斷與行業(yè)監(jiān)管部門(mén)各司其能，加強(qiáng)彼此協(xié)同，構(gòu)建事前、事中與事后全流程的新型數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管框架，形成監(jiān)管閉環(huán)和“大監(jiān)管”格局，消除監(jiān)管空白。

（二）堅(jiān)持有的放矢和分類施策，科學(xué)設(shè)計(jì)數(shù)字監(jiān)管方案

著力打造數(shù)字壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)新模式眾多，應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和行為特征及其產(chǎn)生不良影響，針對(duì)重點(diǎn)和難點(diǎn)，分類設(shè)計(jì)監(jiān)管方案，把握好監(jiān)管力度，提高監(jiān)管針對(duì)性、及時(shí)性和精準(zhǔn)性。重塑行業(yè)監(jiān)管體系加強(qiáng)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)專項(xiàng)監(jiān)管。對(duì)金融、數(shù)據(jù)、安全等新興“大而不能倒”及民生就業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)損害嚴(yán)重和風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域，探索設(shè)計(jì)規(guī)則與原則相結(jié)合的監(jiān)管方案，明確監(jiān)管最低標(biāo)準(zhǔn)和底線，根據(jù)需要適時(shí)采取回溯性審查等監(jiān)管舉措，以執(zhí)法促普法，提升監(jiān)管效能。

（三）加快健全數(shù)字監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新數(shù)字監(jiān)管方式方法

完善基礎(chǔ)性數(shù)字監(jiān)管規(guī)則。完善以《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《電子商務(wù)法》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》為主體的數(shù)字監(jiān)管規(guī)則體系，健全金融、數(shù)據(jù)、安全以及民生就業(yè)等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度，強(qiáng)化社會(huì)性監(jiān)管規(guī)則建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)則協(xié)調(diào)整合。加緊制定數(shù)字監(jiān)管相關(guān)細(xì)則和指南。完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，健全市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度和事中事后監(jiān)管規(guī)則，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)施數(shù)字監(jiān)管清單制度。引導(dǎo)數(shù)字平臺(tái)制定并遵循相關(guān)的道德倫理規(guī)范。推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)制定數(shù)據(jù)、人工智能、算法等相關(guān)的道德倫理規(guī)范，形成正確的數(shù)字倫理價(jià)值觀，提升平臺(tái)治理規(guī)則透明度。創(chuàng)新和擴(kuò)展數(shù)字監(jiān)管工具箱。構(gòu)建數(shù)字監(jiān)管影響評(píng)估方法體系，積極運(yùn)用監(jiān)管科技（Reg-tech）、監(jiān)管沙盒等新型智慧監(jiān)管手段以及信用、標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管工具，強(qiáng)化線上監(jiān)管（非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管）與線下監(jiān)管（現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管）無(wú)縫銜接，提高監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化、智能化和敏捷化水平。

（四）推進(jìn)監(jiān)管理論和實(shí)踐創(chuàng)新，深化數(shù)字治理體系研究

加強(qiáng)對(duì)數(shù)字監(jiān)管重大理論和實(shí)踐問(wèn)題研究。重點(diǎn)加強(qiáng)創(chuàng)加強(qiáng)數(shù)字監(jiān)管的依據(jù)、內(nèi)涵、原則和方法等研究，抓緊研究形成有中國(guó)特色、科學(xué)有效的數(shù)字監(jiān)管戰(zhàn)略和治理框架，打造現(xiàn)代化監(jiān)管型政府，切實(shí)提高監(jiān)管效能。推進(jìn)與第三方機(jī)構(gòu)合作加強(qiáng)數(shù)字市場(chǎng)調(diào)查研究。加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)研判，深化對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，提高對(duì)新型數(shù)字壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的甄別能力，更好發(fā)揮調(diào)查研究的監(jiān)管決策依據(jù)和治理工具功能。

（王磊，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格所，室副主任、副研究員。曾錚，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格所，室主任，研究員）