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    把專項規(guī)劃做“實”做“深”

    2021-04-25 03:48:58
    中國經(jīng)貿(mào)導刊 2021年7期
    關鍵詞:浙江省委浙江省浙江

    問:從“十一五”開始,把“五年計劃”改為了“五年規(guī)劃”。作為浙江省的規(guī)劃編制親歷人,您是如何把握“十一五”規(guī)劃編制工作的基本要求的?

    答:與以往規(guī)劃相比,“十一五”規(guī)劃的背景和要求都發(fā)生了極其深刻的變化,大致有以下一些新的動態(tài)。

    (一)兩大理論與兩大戰(zhàn)略:有機結(jié)合

    在國家層面,一個十分重要的動向,就是中央在強調(diào)樹立和落實科學發(fā)展觀的同時,特別強調(diào)構(gòu)建社會主義和諧社會。我覺得這兩大理論十分重要,具有旗幟性的意義。同時,它也是最重要的兩大規(guī)劃理念,將對規(guī)劃編制工作產(chǎn)生重大而深遠的影響。

    在浙江省委、省政府層面,非常強調(diào)中央的這兩大理論與浙江省兩個戰(zhàn)略之間的有機聯(lián)系。一方面,實施“八八戰(zhàn)略”,就是科學發(fā)展觀在浙江的具體實踐,或者說“八八戰(zhàn)略”是科學發(fā)展觀與現(xiàn)階段浙江發(fā)展實際相結(jié)合的產(chǎn)物。另一方面,建設“平安浙江”,就是構(gòu)建社會主義和諧社會在浙江的具體實踐,或者說“平安浙江”是構(gòu)建社會主義和諧社會與現(xiàn)階段浙江發(fā)展實際相結(jié)合的產(chǎn)物。當然,浙江省委十一屆四次全會提出的“八八戰(zhàn)略”,六次全會提出的“平安浙江”,其內(nèi)涵都會根據(jù)形勢的發(fā)展做一些新的補充。

    (二)中央對浙江發(fā)展的新要求:走在前列

    2005年2月25日,胡錦濤總書記聽取了浙江省委的工作匯報,接著,又參加了同年3月6日全國人大浙江省代表團的討論。胡總書記先后發(fā)表了兩次重要講話,主要的精神濃縮起來就是要求浙江省的發(fā)展要在全國“走在前列”。具體展開,就是“一大三小”?!耙淮蟆保褪窃谌娼ㄔO小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設進程中,浙江要繼續(xù)走在前列;“三小”,就是在樹立和落實科學發(fā)展觀方面要走在前列,在構(gòu)建社會主義和諧社會方面要走在前列,在加強黨的先進性建設方面要走在前列。浙江省搞的先進性教育活動,非常強調(diào)要增強“走在前列”的意識。這個意識也是跟“十一五”規(guī)劃直接相關聯(lián)的。當然,不僅要“走在前列”,還要“干在實處”,達到前列的目標還是要靠腳踏實地的“實干”,浙江省委是把這兩句話連在一起提的。

    (三)浙江發(fā)展的新命題:轉(zhuǎn)型創(chuàng)新

    發(fā)展模式轉(zhuǎn)型這一命題,最早是2004年9月,時任浙江省省長呂祖善在省政府黨組務虛會上提出來的。之后,呂省長在一次浙江大學與全省市縣的合作峰會上,又比較系統(tǒng)地闡述了“十一五”乃至今后更長的一個時期,推動浙江省發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵、要求、途徑和工作重點。到目前為止,他提出的這個命題的架構(gòu),可以初步概括為“一大四小”?!耙淮蟆奔窗l(fā)展模式的全面轉(zhuǎn)型,“四小”是經(jīng)濟增長方式由外延粗放,向內(nèi)涵集約轉(zhuǎn)型;經(jīng)濟體制由初級的傳統(tǒng)市場經(jīng)濟,向更為開放的現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型;社會結(jié)構(gòu)由有所失衡、城鄉(xiāng)分割,向更為和諧、城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)型,以及政府自身的轉(zhuǎn)型,包括政府職能的轉(zhuǎn)變和政府管理的創(chuàng)新。

    到目前為止,“轉(zhuǎn)型”和“創(chuàng)新”是浙江省“十一五”規(guī)劃編制工作中出現(xiàn)頻率最高、最具帶動性的兩個詞匯,也是浙江省“十一五”規(guī)劃認真研究和把握的內(nèi)容。浙江下一步的可持續(xù)發(fā)展,不轉(zhuǎn)型、不創(chuàng)新是沒有出路的。“十一五”期間,浙江發(fā)展模式轉(zhuǎn)型亟須真正地破題并切實有所作為。當然,發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型也是一個長期的過程,不可能一蹴而就。

    問:您是如何把控“十一五”專項規(guī)劃編制各項工作推進的?

    答:“十一五”是浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期,也是規(guī)劃編制理念和方法的創(chuàng)新期。結(jié)合國家和浙江省委、省政府的要求,浙江省專項規(guī)劃的編制工作,努力做到了“四個體現(xiàn)”。

    (一)專項規(guī)劃要體現(xiàn)規(guī)劃功能的新定位

    “十一五”規(guī)劃的總體定位是三句話。第一句,規(guī)劃是政府履行職能的依據(jù)之一。法律是政府行政的基本依據(jù),但是法律比較概括,比較抽象,不可能包羅政府的具體職能。比如說經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、政策引領、重大項目,等等,都是法律難以具體涉及的,而規(guī)劃就可以起到這個作用。所以,制定和執(zhí)行規(guī)劃是政府的重要職責之一。

    第二句,規(guī)劃也是引導社會行為的準則?,F(xiàn)在規(guī)范社會行為的準則一個是法律,一個是道德。但是實際上,規(guī)劃也是一個很重要的因素。因為規(guī)劃里面有很多導向性的表述,還有一些是約束性的表述,提示市場主體最好去做什么,最好不要去做什么,這也是在引導社會行為。

    第三句,規(guī)劃是政府組織牽頭制定的,也是管政府的。規(guī)劃編制的過程,是一個社會各界達成共識,最后上升為政府決策的過程。這個擬議中的決策一旦形成并經(jīng)權(quán)力機關審議批準發(fā)布以后,市場主體和政府部門都要遵循。規(guī)劃既是引導市場主體的,也是約束政府部門的。我們既要依法行政,又要依規(guī)辦事。

    (二)專項規(guī)劃要體現(xiàn)與規(guī)劃體系的有機銜接

    規(guī)劃是一個完整的體系。要發(fā)揮規(guī)劃的綜合效應,避免各項規(guī)劃的錯位和沖突,就必須加強規(guī)劃的有機銜接。

    一是具體編制過程中的縱向銜接?,F(xiàn)在縱向銜接一般都做得比較好,如國家發(fā)改委對省發(fā)改委有工作的部署,國家教育部對省教育廳也有通盤的安排。作為自上而下的貫徹,大家做得都還能夠比較到位。但是,總結(jié)基層的經(jīng)驗,聽取下級的意見,反過來完善我們省一級的規(guī)劃編制,這個銜接還要加強。

    二是具體編制過程中的橫向銜接?,F(xiàn)在部門之間、地區(qū)之間橫向的銜接比以前加強多了,但是還遠遠不夠?,F(xiàn)在各部門、各地區(qū)的工作,誰都不要有“包打天下”的想法。要意識到誰也代替不了誰,誰也離不開誰。

    三是規(guī)劃定位和內(nèi)容的有機銜接。專項規(guī)劃的功能定位,應該把它放到整個規(guī)劃體系當中來看待。根據(jù)浙政辦〔2004〕120號文件,浙江省“十一五”規(guī)劃體系總體上分為三個層次:第一個層次是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃,第二個層次是區(qū)域規(guī)劃,第三個層次是專項規(guī)劃。專項規(guī)劃里面又有三個小層次:第一個是重點專項規(guī)劃,第二個是主要專項規(guī)劃,第三個是少量確有必要編制的子規(guī)劃。

    在這個體系當中,專項規(guī)劃既要體現(xiàn)出總體規(guī)劃對其的指導和引領,又要加強與區(qū)域規(guī)劃的有效銜接??傮w規(guī)劃是一個大平臺,要體現(xiàn)浙江省委、省政府的戰(zhàn)略決策和總體部署,要匯總各種研究成果,是整個規(guī)劃體系的“龍頭”。區(qū)域規(guī)劃是一種綜合性、大尺度的空間規(guī)劃。專項規(guī)劃要加強空間布局方面的內(nèi)容,并與對應的區(qū)域規(guī)劃相銜接。專項規(guī)劃確定的發(fā)展目標必須盡可能地和特定的空間區(qū)塊結(jié)合起來。專項規(guī)劃擬實施的項目一定要“落地”,不能成為“空中樓閣”。

    (三)專項規(guī)劃編制要體現(xiàn)規(guī)范有序

    我們所編制的是政府在其行政管轄權(quán)范圍之內(nèi)有效實施其行政管理的規(guī)劃。盡管是專項規(guī)劃,也要體現(xiàn)行政管理的效能和效率。因此,絕對不是哪一個專項規(guī)劃自己編完、自己發(fā)布或者說是“自拉自唱”一通就算完事了,需要納入規(guī)劃有效的編制管理和規(guī)范的審批發(fā)布程序。

    從規(guī)劃編制的基本程序來說,主要包括七個環(huán)節(jié):規(guī)劃立項、前期調(diào)研、起草、論證、銜接審核、審批、發(fā)布,七個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣,是一個完整的工作鏈條。當然,這一劃分在實際工作中有時也是相對的,比如調(diào)研、起草、論證、審核這幾個環(huán)節(jié),就有可能是互相交叉的?,F(xiàn)在都比較重視審批發(fā)布,但是實際上更重要的是規(guī)劃的編制過程,它決定著規(guī)劃文本的質(zhì)量。

    在專項規(guī)劃編制的過程中,規(guī)劃之間有一些落差和爭議我覺得都很正常。規(guī)劃與規(guī)劃之間肯定有交叉的內(nèi)容,要做到銜接而不打架,關鍵是要把層次拉開。比如說總體規(guī)劃,能夠不講交通、不講水利嗎?肯定都要講,但是總體規(guī)劃講的是更宏觀的層次。而水利、交通的專項規(guī)劃,講得就會比較具體,兩者銜接好,就不打架了。同一個層面同一領域的表述,你一個說法,我一個說法,“一人一把號,各吹各的調(diào)”,那是不行的。我們需要的是和諧的交響樂,而不是不著調(diào)的雜音?!昂椭C”這個詞,就是從中國古典音樂的“諧調(diào)”引申而來的。像“黑鴨子組合”唱的那個和聲,我們覺得有厚度、很好聽,就是因為她們把層次給拉開了,同時又很和諧。如果是同一個層面的同一個問題,各部門的表述卻不一樣,那就會造成所謂的“政出多門”,使基層政府和市場主體無所適從。防止專項規(guī)劃打架,我們還是有一個基礎的,那就是機構(gòu)的“三定”方案。你編制的規(guī)劃內(nèi)容如果離“三定”方案所確定的職能差距很大,最后成了“彼可取而代之”,那就不盡妥當了。到目前為止,“三定”方案還是一條基準線。

    (四)專項規(guī)劃要體現(xiàn)“實”和“深”

    顧名思義,專項規(guī)劃一定要體現(xiàn)“?!?,“?!绷瞬拍堋皩崱?,也才能“深”。這是專項規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中的一個基本定位。大家知道,總體規(guī)劃像《政府工作報告》那樣,要“面面俱到”。但專項規(guī)劃這么做就大可不必。它完全可以發(fā)揮相對的“比較優(yōu)勢”,集中精力解決某一特定領域里的問題。每一個時期的規(guī)劃,都有當時最迫切、最突出的問題。我們搞規(guī)劃,就是要針對這些最主要的問題。好比在“十五”期間,我們的教育事業(yè)最需要解決的是什么問題?就是高等教育嚴重短缺?,F(xiàn)在情況變了,這五年高等教育的規(guī)模,可以說是實現(xiàn)了一個大跨越。

    再比如在“十一五”規(guī)劃編制過程中,我們重新審視了現(xiàn)階段的發(fā)展狀況。我們首先要搞清楚,現(xiàn)在到底是要解決哪幾個最突出的問題,然后通過調(diào)查研究,追根溯源,找出對策。以往的規(guī)劃往往只是描繪了宏偉藍圖,但空間支撐、政策支撐等方面的內(nèi)容相對比較薄弱。為了增強可操作性,專項規(guī)劃在提出本領域的指導思想、目標任務以外,還要研究發(fā)展的空間布局、重大項目安排以及必要的扶持政策。這樣一來,專項規(guī)劃就可能搞得比較實、比較深,而非一般的泛泛之論了。

    專項規(guī)劃要做到“實”和“深”,就必須加強調(diào)查研究。對調(diào)查研究的把握,我覺得不應該拘泥于原來傳統(tǒng)的理解,而應該是廣義的,也就是“開門編規(guī)劃”。比如說,省教育廳走到基層去聽取意見,又在長三角地區(qū)范圍內(nèi)進行橫向交流;又比如說,出來規(guī)劃藍本以后廣泛征求專家學者、社會各界的意見和建議。社會的反映,我們可以通過網(wǎng)絡來獲取;專家的宏論,我們可以邀請他們來座談;另外還可以聽取基層的呼聲,下到市、縣,甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn),去感受各方面的想法。我覺得這些都屬于廣義的調(diào)查研究工作。我們一定要注意,我們編的專項規(guī)劃,不是我們本部門的規(guī)劃,更不是我們本級的部門規(guī)劃,而是全省的這項事業(yè)的規(guī)劃。所以像省教育廳這樣來加強調(diào)查研究,加強開門編規(guī)劃的工作,我覺得是非常好的。

    而且我們也要注意,調(diào)查研究恐怕是貫穿于我們專項規(guī)劃編制全過程的一件事,而不是說一開始我們搞了調(diào)研,回來以后就悶頭編寫。我們一開始當然要調(diào)研,最后形成文本的時候還得調(diào)研,我看一直到最后報送之前,或者說只要沒有批復下來,都是一個不斷調(diào)研、不斷完善的過程。

    問:黨的十六大報告指出,21世紀頭20年是我國必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。“十一五”規(guī)劃是十六大之后制定的第一個五年規(guī)劃,您認為“十一五”有什么“特別之處”?

    答:一是與歷史上的五年規(guī)劃相比,“十一五”規(guī)劃確實是一個重大的轉(zhuǎn)變,其標志就是科學發(fā)展觀和社會和諧論的提出。它表明黨中央對中國發(fā)展階段和發(fā)展規(guī)律的認識,產(chǎn)生了一個重大的飛躍,同時對我們規(guī)劃編制工作也提出了更高的要求。我有幸參加這次規(guī)劃的編制,的確是一種重要的人生經(jīng)歷,非常有意義。

    二是規(guī)劃編制是對某一領域、某一行業(yè)發(fā)展的高度綜合,實際上是描繪了本領域、本行業(yè)全面和長遠的發(fā)展藍圖,參與其中對提升自己的業(yè)務水平和工作能力大有裨益?,F(xiàn)狀有什么問題,歷史上有什么教訓,先進地區(qū)有什么經(jīng)驗,下一步發(fā)展確立什么指導思想和奮斗目標,還要推出什么重大舉措,所有這一切,都可以比較充分地檢驗我們的認識水平和謀劃能力。所以,這樣的機會很難得。我希望所有能參與規(guī)劃編制工作的研究者、規(guī)劃人,一定要抓住這一重要機遇,好好地在工作中完善提升自己,并為我們共同的規(guī)劃事業(yè)做出應有的貢獻!

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