“十四五”強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策體系的六大舉措

楊宜勇　王陽

就業(yè)是最大的民生工程、民心工程、根基工程。2020年10月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了“實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)”的目標(biāo)，并明確“強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策”的主要任務(wù)。就業(yè)優(yōu)先政策是新時(shí)代堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。深入研究強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策體系，在推動(dòng)就業(yè)優(yōu)先政策體系完善、增強(qiáng)宏觀政策作用及協(xié)調(diào)就業(yè)優(yōu)先政策同其他宏觀政策之間的關(guān)系等方面，都具有十分重要的政策價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、就業(yè)優(yōu)先政策體系尚有弱項(xiàng)

（一）補(bǔ)貼政策的普惠性不足

近年來，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新興行業(yè)快速發(fā)展，企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者綜合素質(zhì)和技能要求不斷提高，但是技能培訓(xùn)的內(nèi)容和方式方法不能充分滿足企業(yè)和各類人才的個(gè)性化需求，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)培訓(xùn)安排不滿意，勞動(dòng)者參訓(xùn)的積極性不夠。個(gè)別補(bǔ)貼的扶持對(duì)象范圍小，政策下達(dá)落地不到位。

（二）就業(yè)政策的整體性不足

相比城鎮(zhèn)勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)幫扶力度偏弱，涉農(nóng)促就業(yè)政策只包括鼓勵(lì)單位招用、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹和小額擔(dān)保貸款等。農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、復(fù)退轉(zhuǎn)業(yè)軍人、困難群體、婦女、殘疾人等群體均有專門的就業(yè)政策，既各自獨(dú)立，又有部分交叉。區(qū)域就業(yè)政策各異，不利于整合資源形成合力。

（三）金融政策的匹配性不足

廣大勞動(dòng)者對(duì)小額擔(dān)保貸款需求強(qiáng)烈，但是獲得的政策支持依然不夠。針對(duì)部分企業(yè)的金融優(yōu)惠政策在落地中不能有效惠及需求群體。相關(guān)激勵(lì)政策和保障措施不到位，融資服務(wù)不能滿足需要。金融資源分布不均，區(qū)域服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施差異大，民生性金融發(fā)展環(huán)境不佳，地方服務(wù)平臺(tái)與就業(yè)導(dǎo)向行業(yè)企業(yè)的關(guān)聯(lián)弱。

（四）靈活就業(yè)的保障性不足

靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)與勞動(dòng)制度不適配，勞動(dòng)法律標(biāo)準(zhǔn)不能規(guī)制新業(yè)態(tài)的管理方式、從業(yè)者待遇、雙方權(quán)責(zé)等。就業(yè)補(bǔ)貼政策不能覆蓋新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員。各地對(duì)于靈活就業(yè)群體參保項(xiàng)目的規(guī)定不盡相同，存在捆綁式或固定參保項(xiàng)目的情況，靈活就業(yè)群體缺乏自主選擇權(quán)。靈活就業(yè)群體參加工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)問題亟須重視。

（五）失業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)用不充分

防失業(yè)功能偏弱，失業(yè)保險(xiǎn)不能完全體現(xiàn)積極就業(yè)內(nèi)涵，失業(yè)保險(xiǎn)基金的促就業(yè)支出占比低。保障程度偏低，穩(wěn)崗補(bǔ)貼受益職工僅限企業(yè)在職職工，其他單位參保在職職工無法享受。落實(shí)工作有待改進(jìn)，聯(lián)系企業(yè)不夠密切，服務(wù)不夠深入，還未做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。服務(wù)管理體系不健全，審核流程和周期長。

二、政策建議

在新發(fā)展階段下，落實(shí)新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局要求強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策體系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有利于滿足廣大勞動(dòng)者對(duì)體面勞動(dòng)、全面發(fā)展美好生活的需要。展望“十四五”時(shí)期，我國就業(yè)總體仍將保持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，但同時(shí)總量和結(jié)構(gòu)性矛盾也將長期并存，內(nèi)外部不確定因素疊加可能加劇規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

面向2035年現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，根據(jù)國際發(fā)展環(huán)境的深度調(diào)整、國內(nèi)發(fā)展條件的重大變化，針對(duì)我國短期和中長期就業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾，與時(shí)俱進(jìn)完善就業(yè)優(yōu)先政策體系，強(qiáng)化短期政策與中長期政策的協(xié)調(diào)性，補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、重點(diǎn)施策、穩(wěn)定施策，最大程度釋放政策體系效能。

（一）盡快調(diào)整財(cái)政支出政策，優(yōu)化就業(yè)支出結(jié)構(gòu)

一是加強(qiáng)落實(shí)促進(jìn)性就業(yè)政策。實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，進(jìn)一步落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)見習(xí)等促進(jìn)性就業(yè)政策。精心組織開展職業(yè)培訓(xùn)，針對(duì)市場需求完善和更新培訓(xùn)科目，了解勞動(dòng)者的培訓(xùn)需求和就業(yè)意愿，采取委托、聯(lián)合、因地制宜就近培訓(xùn)等手段，開展“訂單式”“對(duì)接式”“儲(chǔ)備式”培訓(xùn)，多層次、全方位提高勞動(dòng)者的技能，增強(qiáng)就業(yè)競爭力。

二是合理拓寬資金支持創(chuàng)業(yè)和中小微型企業(yè)范圍。規(guī)范和簡化創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營的條例和法規(guī)，支持青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)高層次人才創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。健全創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款政策措施，簡化審批程序，各級(jí)財(cái)政部門要安排好貼息資金，配合主辦銀行做好小額貸款的發(fā)放工作。同時(shí)，綜合施策支持中小微型企業(yè)發(fā)展。通過提供低息貸款或政府擔(dān)保貸款，消除中小微企業(yè)發(fā)展“瓶頸”。通過降低稅率、加大稅收減免額度、延長納稅期限、調(diào)整社保繳費(fèi)基數(shù)和降低社保費(fèi)率等，為中小微企業(yè)減負(fù)。根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，將符合條件的中小微型企業(yè)納入政府采購制度中，鼓勵(lì)大企業(yè)向中小微型企業(yè)分包產(chǎn)品及零配件。

三是在省級(jí)就業(yè)專項(xiàng)資金中安排服務(wù)基本經(jīng)費(fèi)。修改《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專項(xiàng)資金管理有關(guān)問題的通知》第四部分第（八）項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容，將“公共就業(yè)服務(wù)基本經(jīng)費(fèi)”納入。

（二）按照實(shí)際居住地確定就業(yè)優(yōu)先政策扶持對(duì)象

一是修改《就業(yè)促進(jìn)法》。將第五十六條規(guī)定的內(nèi)容“確保城市有就業(yè)需求的家庭至少有一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)”中的“城市”改為“城鄉(xiāng)”，以及將“法定勞動(dòng)年齡內(nèi)的家庭人員均處于失業(yè)狀況的城市居民家庭，可以向住所地街道、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)就業(yè)援助”中的“城市”改為“城鄉(xiāng)”。對(duì)應(yīng)修改《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第五章第四十條規(guī)定的內(nèi)容。

二是修改《關(guān)于全面推進(jìn)零就業(yè)家庭就業(yè)援助工作的通知》。將第二條“建立申報(bào)認(rèn)定制度”規(guī)定的內(nèi)容，一是將“零就業(yè)家庭是指城鎮(zhèn)家庭中，所有法定勞動(dòng)年齡內(nèi)、具有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的家庭成員均處于失業(yè)狀態(tài)，且無經(jīng)營性、投資性收入的家庭”中的“城鎮(zhèn)”改為“城鄉(xiāng)”。二是將“符合上述條件的家庭，可按照自愿原則，向戶籍所在地的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障工作機(jī)構(gòu)申請(qǐng)零就業(yè)家庭登記認(rèn)定”中的“戶籍所在地”改為“實(shí)際居住地”。對(duì)應(yīng)修改《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第五章第四十一條規(guī)定的內(nèi)容。

三是落實(shí)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的要求。全面推行流動(dòng)人口居住證制度，健全與居住年限等條件相掛鉤的公共就業(yè)服務(wù)提供機(jī)制。對(duì)持居住證一定年限、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)一定年限、購房、依法納稅、遵守計(jì)劃生育政策等的持證人家庭，納入勞動(dòng)力就業(yè)動(dòng)態(tài)服務(wù)制度的扶持對(duì)象范圍。

（三）完善就業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策，穩(wěn)妥推進(jìn)政策落實(shí)

一是健全職業(yè)培訓(xùn)政策。統(tǒng)籌整合培訓(xùn)資源，進(jìn)一步提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)覆蓋面和針對(duì)性。開發(fā)建立全域統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能培訓(xùn)管理服務(wù)平臺(tái)，通過統(tǒng)一平臺(tái)為主管部門、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、參訓(xùn)人員提供便捷全面的服務(wù)。各類培訓(xùn)主辦部門的相關(guān)政策、信息、組織、服務(wù)等信息通過平臺(tái)發(fā)布并接受社會(huì)監(jiān)督，所有有意向參加培訓(xùn)的人員和提供培訓(xùn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)通過平臺(tái)咨詢報(bào)名并獲得服務(wù)。在統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，由市、縣級(jí)財(cái)政根據(jù)本地實(shí)際、市場需求、上級(jí)下達(dá)任務(wù)和補(bǔ)助資金情況，明確牽頭部門負(fù)責(zé)按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行管理和組織實(shí)施。建立全域統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能培訓(xùn)管理服務(wù)平臺(tái)。將就業(yè)補(bǔ)助資金支持企業(yè)崗位技能提升培訓(xùn)與失業(yè)保險(xiǎn)支持參保職工提升職業(yè)技能合并使用。

二是分類落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼政策。按照中央統(tǒng)一部署，結(jié)合實(shí)際分類落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助。對(duì)于個(gè)人參加培訓(xùn)的，放開培訓(xùn)市場，鼓勵(lì)各類符合條件的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)，個(gè)人自愿培訓(xùn)、費(fèi)用實(shí)行“先墊后補(bǔ)”模式，政府以培訓(xùn)結(jié)果作為發(fā)放補(bǔ)貼的依據(jù);對(duì)于政府采取項(xiàng)目制方式委托培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)的，建議由人社部門牽頭，財(cái)政部門配合，盡快出臺(tái)政府采購培訓(xùn)服務(wù)指導(dǎo)意見或操作指南，明確承擔(dān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備的基本條件、資質(zhì)要求、購買內(nèi)容、購買程序和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等，經(jīng)采購單位驗(yàn)收達(dá)到采購合同規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)后，直接將培訓(xùn)費(fèi)支付給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

（四）暢通傳導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化金融政策促進(jìn)就業(yè)效能

一是深化金融領(lǐng)域體制和機(jī)制改革。支持地方政府以化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，量力而行，深化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場化改革。提高直接融資比重，建設(shè)直接融資和間接融資協(xié)調(diào)發(fā)展的金融市場體系。發(fā)展多業(yè)態(tài)的普惠金融組織體系，構(gòu)建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機(jī)構(gòu)體系。發(fā)揮政策性金融和商業(yè)性金融的不同作用，整合各類扶貧資源，開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道。深化農(nóng)村金融改革，鼓勵(lì)國有和股份制金融機(jī)構(gòu)開拓市場。支持小微企業(yè)融資，擴(kuò)大非金融企業(yè)債務(wù)融資工具。

二是激發(fā)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的活力。堅(jiān)持以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為方向，對(duì)金融體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，大力提高直接融資比重，改革優(yōu)化政策性金融，完善金融支持創(chuàng)新的政策，發(fā)揮資本市場對(duì)于推動(dòng)科技、資本和實(shí)體經(jīng)濟(jì)高水平循環(huán)的樞紐作用。建議出臺(tái)推動(dòng)實(shí)體企業(yè)改革的相關(guān)政策，降低實(shí)體企業(yè)各項(xiàng)成本。政策重心是使實(shí)體企業(yè)從單純的追求經(jīng)濟(jì)利潤增長轉(zhuǎn)向?yàn)樽非笕伺c自然和諧發(fā)展，政策目標(biāo)是使實(shí)體企業(yè)從要素積累轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新，政策手段是使實(shí)體企業(yè)從傾斜性發(fā)展轉(zhuǎn)向普惠性發(fā)展。

三是發(fā)展普惠金融。對(duì)農(nóng)民、小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時(shí)獲取價(jià)格合理、便捷安全的金融服務(wù)。健全多層次的金融服務(wù)供給體系，充分發(fā)揮傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和新型業(yè)態(tài)的作用，積極引導(dǎo)各類普惠金融服務(wù)主體借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，降低交易成本。完善普惠金融服務(wù)保障體系，完善普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全普惠金融信用信息體系，推進(jìn)農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)。建立法制規(guī)范和監(jiān)管體系，促進(jìn)金融資源向普惠金融傾斜。

四是強(qiáng)化民生性金融支持。側(cè)重扶持重點(diǎn)群體，實(shí)施臨時(shí)性延期還本付息、減免罰息等措施，加大信用貸款、中長期貸款投放力度。試點(diǎn)將農(nóng)民工在城市創(chuàng)業(yè)納入小額擔(dān)保貸款支持對(duì)象。擴(kuò)大擔(dān)保與反擔(dān)保主體范圍。

（五）加強(qiáng)政策支持和規(guī)范，保障靈活就業(yè)者權(quán)益

一是研究新業(yè)態(tài)保障體系。對(duì)適用現(xiàn)行勞動(dòng)保障法律法規(guī)的勞動(dòng)用工依法予以規(guī)范。對(duì)難以直接適用現(xiàn)行勞動(dòng)保障法律法規(guī)的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，引導(dǎo)企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，通過簽訂書面協(xié)議，明確新業(yè)態(tài)企業(yè)和從業(yè)人員以及關(guān)聯(lián)單位的權(quán)利和義務(wù)。建立適應(yīng)于新業(yè)態(tài)用工的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系，在工時(shí)、勞動(dòng)定額、最低工資、社會(huì)保險(xiǎn)、安全保障等勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)方面。加快建立適應(yīng)于新業(yè)態(tài)用工的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系。

二是研究多元化社保辦法。建立以勞動(dòng)者可監(jiān)控收入為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)政策，破除職業(yè)身份、就業(yè)區(qū)域等條件限制，提高制度的包容性和彈性。探索面向平臺(tái)從業(yè)人員的社保代繳服務(wù)，建立更靈活、更人性化的申辦申領(lǐng)和轉(zhuǎn)移接續(xù)等經(jīng)辦管理服務(wù)模式。研究以個(gè)人身份跨戶籍所在地參保及參加失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)辦法，積極引導(dǎo)新業(yè)態(tài)企業(yè)和從業(yè)人員參加醫(yī)療、人身意外傷害等商業(yè)保險(xiǎn)。探索建立新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害的保險(xiǎn)辦法。落實(shí)未進(jìn)行工商登記注冊(cè)的網(wǎng)絡(luò)商戶從業(yè)人員可被認(rèn)定為靈活就業(yè)人員并享受相應(yīng)扶持政策的有關(guān)規(guī)定。

三是優(yōu)化就業(yè)服務(wù)。完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策，支持從事新業(yè)態(tài)領(lǐng)域就業(yè)。拓展勞動(dòng)力市場服務(wù)，為新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)型、自我雇傭型和共享用工等勞動(dòng)者提供招聘求職等服務(wù)。探索對(duì)新業(yè)態(tài)企業(yè)吸納就業(yè)困難人員、退役軍人、高校畢業(yè)生等，符合條件的按規(guī)定落實(shí)補(bǔ)貼等政策。優(yōu)化靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼政策或社保減免政策，降低新業(yè)態(tài)從業(yè)人員社保負(fù)擔(dān)。研究針對(duì)平臺(tái)用工的就業(yè)扶持和補(bǔ)貼政策，對(duì)于解決就業(yè)群體規(guī)模比較大的平臺(tái)，在不以勞動(dòng)合同為條件的情況下，可根據(jù)就業(yè)時(shí)間或勞動(dòng)收入情況給予穩(wěn)崗補(bǔ)貼。對(duì)于靈活就業(yè)人員，雖然未參加失業(yè)保險(xiǎn)，但也可以享受失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的就業(yè)扶持政策。

（六）改進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大資金的受益面

一是增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)防失業(yè)功能。有效的失業(yè)保險(xiǎn)制度通過經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定化機(jī)制發(fā)揮作用，既可以為失業(yè)者提供保障，同時(shí)又具有明顯的宏觀經(jīng)濟(jì)效益。應(yīng)根據(jù)中央統(tǒng)一部署，回應(yīng)人民群眾新期盼，盡快完成失業(yè)保險(xiǎn)條例修訂工作，擴(kuò)大參保對(duì)象范圍，將企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等組織及其職工都納入進(jìn)來;拓寬基金支出范圍，除了失業(yè)金、醫(yī)療補(bǔ)助金等“保生活”支出，加強(qiáng)在信息服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等“防失業(yè)”“促就業(yè)”上的支出。

二是擴(kuò)大受益對(duì)象范圍。對(duì)于穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步細(xì)化補(bǔ)貼享受條件，降低政策門檻，提高補(bǔ)貼享受單位比例。在工作層面建立穩(wěn)崗補(bǔ)貼企業(yè)實(shí)名信息系統(tǒng)，并將崗位動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)與工商注冊(cè)等信息對(duì)接，分行業(yè)、分企業(yè)用工規(guī)模制定裁員率標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)勞動(dòng)密集型企業(yè)和暫時(shí)經(jīng)營困難企業(yè)，通過適當(dāng)提高裁員率上限標(biāo)準(zhǔn)和縮短繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)期限等。對(duì)于技術(shù)技能提升補(bǔ)貼政策，授權(quán)地方結(jié)合實(shí)際，將政策使用范圍拓展到事業(yè)單位職工和專業(yè)技術(shù)等級(jí)證書。

三是做好服務(wù)。運(yùn)用多種媒介手段，增加失業(yè)保險(xiǎn)政策認(rèn)知度。及時(shí)向參保單位傳達(dá)財(cái)政就業(yè)補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼及其他社保政策信息。深入基層、企業(yè)和學(xué)校，開展精細(xì)化服務(wù)。加強(qiáng)基層工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的就業(yè)政策落實(shí)和資金使用管理信息系統(tǒng)，大力實(shí)施基層社保就業(yè)服務(wù)能力提升建設(shè)工程。

（楊宜勇，國家發(fā)展改革委社會(huì)所所長、研究員。王陽，國家發(fā)展改革委社會(huì)所副研究員）